关于“村居合一”型社区建设的调查与建议

关于“村居合一”型社区建设的调查与建议 市政协专题调研组 “村居合一”模式是伴随着城市工业化和城市化进程不断加快，大量土地被征用，形成了一个新 的特殊社会群体被征地农民成为新的城市居民而产生的。这一特殊群体在失去了土地这个最基本的 生产资料以后，感受着工业化和城市化带来的现代文明，也面临着就业困难、无稳定收入来源的严峻挑 战。他们的思想意识和生活习惯虽然仍带有浓厚的农民色彩，但在社会发展过程中也逐步发生了深刻变 化，他们不但需要一定的物质生活，而且要求有丰富的精神生活；不但需要较为舒适的居住条件，而且 要求有较好的生态环境；不但要求拥有劳动、生产经营权利，而且要求拥有更加充分的民主权利。上述 这些新的变化，对“村居合一”型社区管理模式提出了新的要求。7 月上旬，市政协专题调研组实地走访 了经济开发区扬子津街道所辖 8 个社区，该街道除裴庄社区为纯城市型社区管理模式外，新华、新河湾、 二桥、绿园、长鑫、汊河、吕桥等 7 个社区均为“村居合一”的管理模式。在维扬区、邗江区也存在一 定数量的“村居合一”型社区，通过座谈、走访，调研组对“村居合一”型的社区建设情况有了一定了 解。近年来，扬子津等街道围绕改革、稳定、发展的大局，结合域内社区建设的特点，大力推进和谐社 区建设，切实加强社区党建工作，深入开展社区服务、形成了相对完善的社区服务基础设施和网络体系， 和谐社区建设取得了初步成效。表现在领导重视，社区建设力度不断加大。自 2002 年行政区划调整以来， 扬子津街道领导班子十分重视社区工作，成立了由党政一把手挂帅的社区建设协调委员会，形成了职能 部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的社区建设工作格局。管理 有序，社区制度建设不断完善。根据关于加强开发区社区建设工作的意见精神，扬子津街道制订了 扬子津街道社区建设实施方案，明确了近几年社区建设的指导思想、基本原则、发展目标和工作步 骤。各社区根据辖区实际，也普遍制订了社区议事规则、社区财务管理制度、居民代表大会制度等，成 立了居务公开领导小组，定期听取居民工作报告、财务报告和领导班子述廉报告，汇总代表评议情况， 并将结果及时公开。以人为本，社区服务功能不断增强。目前，扬子津街道辖区内有综合性、多功能性 的街道服务中心 1 个，社区服务工作站 8 个，职工公寓 1 所，20 多处便民服务设施。每个社区都建设了 医疗卫生服务站，开展预防、保健、康复等医疗服务，尤其是街道与扬州市中医院联合成立了面积达 1100 平方、涵盖绝大多数常见病治疗科室的街道医疗服务中心，极大的方便了居民；建立了一个街道文 化站，8 个社区文化室，10 处社区文化广场，6 支社区文体活动志愿者队伍，开展群众文化活动；社区环 境不断改善，建成 8 个绿化文明小区，20 多处示范路、小园林、街头景点、社区中心广场；开展群防群 治活动，建立专职保安联防队、社区义务巡逻队，加强了流动人口、“三无”人员、刑解释教人员的管 理和教育，促进社区稳定；强化社会保障服务，为社区下岗职工提供再就业岗位，仅 2006 年就成功就业 314 人， 111 户困难户纳入最低生活保障线。宣传有力，社区文明程度不断提高。各社区以开展“平安 社区”、“文明社区”、“星级社区”、“和谐社区”创建活动为载体，通过举办文艺汇演、纳凉晚会、 体育比赛、企业用工招聘会等多姿多彩的活动、加大宣传栏、横幅、戗牌、标语的宣传力度，不断丰富 广大居民的业余文化生活，提高文明程度，居民生活满意度和社区认同感进一步增强。 与此同时，“村居合一”的社区形式，在向城市社区的过渡中，也存在一些亟待解决的问题， 需要我们加以研究和探讨。 一、存在问题 1、职能定位不明确。“村居合一”型社区实行“两块牌子、一套班子”，但管理上仍然沿用了 农村村委会的传统管理模式，其经济社会管理体制的性质并没有发生根本变化，经营管理方式、产权关 系、分配方式依旧如故，社区（村委）干部的工作思路、方式方法和人员分工上没有明显的调整，原有 的村委会管理集体经济的基础仍然存在,社区居委会的基本职能和自治功能尚未完全形成，对和谐社区建 设有一定的影响。 2、政策滞后。“村改居”是实现城市化管理体制的一项重要改革，是推进城市化进程、率先基 2 本实现社会主义现代化的必然选择。“村改居”作为农村城市化进程中关键的一步，不仅仅是名称上的 改变，更重要的是在户籍管理制度、行政管理体制、经济组织形式和土地性质等方面，从农村管理体制 向城市管理体制的改变。从走访中了解到，实现“村改居”以后，政府在村集体资产处置和因征地拆迁 等原因失去土地的人员安排等方面没有明确的规定，农民的户籍没有得到改变，对“外嫁女”、在外上 学的学生、新添人口等参与集体资产分配权限的界定不明确，如“外嫁女”在出嫁时，原来分给她们的 土地也随之收回，当她们到婆家后，由于是外来的不是本村居民，又分不到地，结果是失去土地，两头 都没有着落。还有一些离婚后、户口仍在本村户口或迁回本村的妇女及其子女、随父母入户、户口在本 村的子女，她们的权益需要得到合理的保护。这些现象反映了土地权益管理上存在的漏洞。这既涉及土 地分配的问题，也是管理上的问题；对“村居合一”的社区怎样适应新的要求开展各项工作也缺乏明确 的指导性意见；对本社区搬出去和外社区搬进来的人员存在着跨社区管理的矛盾，也未加以研究和解决， 如受户籍制度的影响，城乡二元体制下，不少政策存在着较大的差异性，这些方面有：计划生育、社会 保障、医疗保险、义务教育和公共服务等，目前已成为影响我市统筹城乡经济社会协调发展、推进城乡 一体化进程和和谐社区建设的主要障碍。 3、经费保障不平衡。缺少资金投入是目前影响社区建设发展的难题之一，当前社区承担了越来 越多的社会事务以及政府职能部门下移的部分职能，然而“权随责走、费随事转”的原则却没有真正落 到实处，经费保障不足造成社区部分工作难以开展。扬子津街道除裴庄社区今年由开发区管委会下拨 5 万元社区建设经费外，其他村居合一的社区目前主要依靠原村集体资产收入支撑社区的日常费用。邗上 街道的村居合一社区虽然有区财政下拨的 8 万元经费，但钱少事多的矛盾仍然突出，同样依靠原村集体 资产收入填补经费缺口。随着村掌握的土地资源越来越少，失地居民越来越多，以及新建小区中大量居 民入住，用少数人的资产服务于大多数人，就必然产生利益上的矛盾，从而引发社会不安定因素，影响 社会稳定。另外，社区组织资源整合的能力有限，经济、文化、教育、科技、医疗等各方面资源的整合 和利用还有待加强。 4、参与意识不强。原农村居民主动参与社区建设的意识不强。虽然他们主观上都渴望过上城市 生活，但真正能主动参与新社区建设的积极性却普遍不高。这些人整体文化素质相对较低，大部分人在 思想认识上存在误区，即认为建设新社区是政府的事，跟自己关系不大，他们盼望的是政府帮他们把房 子造好、把路修通，把环境整治好。当在建设过程中，涉及到他们切身利益时，又会过分地苛求政府。 二、几点建议 1、以居民自治为方向，推动基层民主政治建设 妥善处理撤村建居的遗留问题，将“村居合一”的模式逐步过渡到纯城市型社区的管理模式， 是社区实现居民自治的重要条件。实行居民自治，是发展社会主义民主的基础性工作。建设和谐社区以 居民自治为方向，不仅是我国社会发展、社会转型的必然要求，也是推动基层民主政治建设的重要途径， 是切实推进和谐社区建设的重要举措。一是通过进一步转变政府职能，对社区从过去的领导转到指导、 从指令转到协调、从管理转到服务，把工作重点放在政策制订、组织协调、宏观指导和环境营造上。清 理各类牌子，精简各类考核，切实减轻社区的负担，进一步明确社区职权，纠正和防止社区行政化倾向。 二是积极构建完整的社区民主建设体系，包括建立社区居民代表大会即“决策层”，社区居民委员会即 “执行层”，社区协商议事会即“议事层”，社区党组织即“领导层”，形成社区居民自我管理、自我 教育、自我服务、自我监督的社区自治体系。同时不断丰富社区自治的内容，规范社区民主的形式和程 序，通过民情恳谈会、事务协调会、工作听证会、民主评议会等形式，不断加快社区民主选举、民主管 理、民主决策、民主监督的进程。三是积极推进基层民主政治制度建设，增强街道办事处的行政办事职 能。让上级政府职能部门指派的各项政务和行政执法工作，包括创卫、计生、社保、普查、治安等等在 街道办事处得到解决和落实，从而使居委会由为上级政府职能部门奔走办事的“腿”，变成为社区居民 办事的“手”，能投入更多的时间和精力去组织群众、发动群众、关心群众、服务群众，使社区的自我 管理、自我服务、自我监督的自治职能得到应有的发挥。 2、以“村改居”为途径，逐步消除由城乡体制差别带来的难题 3 进一步加快“村改居”的进程，政府应制定一系列相应的指导性意见。撤消法律意义和行政意 义上的行政村（组），逐步探索建立起以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业（生 活来源）为户口准迁条件，以法制化、证件化、信息化管理为主要手段，与社会主义市场经济体制相适 应的新型户籍管理制度，进一步推动农业人口向非农业人口、向城镇人口的转移。逐步建立起城乡统一 的税收、义务教育、劳动就业等体制，使农村居民在教育、就业以及税收等方面享有与城市居民一样的 地位和权利，妥善处理原村集体资产，积极推进“村改居”社区股份制改造，要按照原村集体经济组织 与社区自治组织分离的原则，将原村集体资产确权到人，变村民为股民，老人老办法的处理原则，维护 原村民的合法利益，然后按照地域性、认同感等社区构成要素成立社区居委会，变股民为居民实现农村 管理体制向城市管理体制的改变，从而进一步推动农村新社区建设。 3、基本经费以政府投入为主，建立社区经费多元化投入机制 社区经费短缺是一个共性的问题。建议：一是政府应尽快建立制度化的社区建设财政资金投入机制。二 是制定优惠政策，鼓励发展各类民间组织和中介组织，实现社区服务无偿、低偿、有偿的有机结合，解 决一部分资金困难。三是实行“权随责走、费随事转”制度，将政府职能部门转移给社区的社会事务的 经费划拨给社区。四是广泛动员社区单位赞助、社会支持，多渠道筹措社区建设经费，成立社区发展基 金、互助基金会等。五是积极依靠社区力量，整合社区资源，与驻区单位签定共建协议，开展多种内容 和形式的共建活动，如文化共建、教育共建、法制共建等形成社区的资源共享、共建、共驻，既利用广 大驻区单位的富裕资源，又节约十分有限的社区建设资金，对社区建设十分有利。通过以上一些渠道， 实现政府、社会、市场、自愿者和社区居民等多方面力量的联合,解决社区服务和设施运营困难,实现社 区建设的健康和可持续发展。 4、以提高社区居民素质为根本，促进村民到居民的身份置换 城市化归根到底是社会结构变迁的组成部分，它意味着一种新的经济形态、新的公共生活