执行难调研报告

榆次区法院“执行难”问题的调研报告 主任、各位副主任、秘书长、各位委员： 人民法院执行难是社会各界反映较为强烈的热点问题之一，长期困扰着人民 法院的工作。为落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，市、区两级人大常 委会拟听取区法院关于人民法院执行难问题的专项工作报告，为此，区法院就 执行工作的现状、造成“执行难”的主要原因和相应对策，开展了专题调研活 动。现将调研情况报告如下： 一、人民法院执行难问题的现状 区法院重视执行工作，牢固树立执法为民的理念，以公正司法为目标，强 化执行措施，大力推行执行工作改革，探索执行工作新方式，努力攻克执行难， 积极开展集中清理执行专项活动，执行工作取得了一定的成效，但还有不少的 案件没有执行或没有得到很好的执行。2008 年，我院共受理各类案件 706 件， 结 688 件，结案率 97.4%，执行标的额 7240.85 万元。近年来，法院结案率都 在 96%以上，但是，其中中止执行的案件就达 60%，有不少案件并未实际执行完 毕。执行难问题的现状，概括来说，就是：被执行人难找，被执行财产难查， 协助执行人难求，应执行财产难动。 （一）执行人难找。一些被执行人恶意躲债，东躲西藏，居无定所，申请执行 人不能提供其线索，执行人员花费大量时间和精力都无法找到，致使案件无法 执行。在所有未结案件中，有 40%以上的都属于此类。 （二）被执行财产难查。为逃避执行，一些被执行人以各种手段千方百计转移、 隐匿、消耗其所有的财产，以达到不履行或少履行其应履行其债务的目的。有 些被执行人甚至在仲裁、诉讼阶段就开始转移、隐匿财产，一旦案件进入执行 阶段，被执行人早已是人去楼空，财产踪影难觅。在所有未结案件中，有 30% 以上的都属于此类。 （三）协助执行人难求。一些依法有义务协助人民法院执行的单位和个人不 自觉、不及时地履行其协助执行的义务，如银行、一些部门、债务人所在单位 或领导，对人民法院采取的拍卖、鉴定、查询存款等等执行措施而要求协助执 行时，往往以内部规定和其他理由予以回避和推诿，甚至设法阻挠，严重妨碍 了执行工作的开展。 （四）应执行财产难动。一方面，一旦人民法院查找到了被执行人的财产， 被执行人、案外人以各种理由提出执行异议；另一方面，不少涉及不动产的案 件，由于现行法律规定的局限及某些单位、个人怠于履行义务而不能实施拍卖、 变卖等强制执行措施。一些涉及土地等纠纷案件的执行往往涉及的人数众多， 牵涉面广，易引发多人对执行的暴力阻拦。 二、人民法院执行难问题的主要原因 造成执行难，原因是多样的，除经济和社会发展加重了执行任务外，既有法 院内部的原因，也有社会方面的原因；既有客观原因，也有主观原因。归纳起 来，主要原因有： （一）人民法院内部的原因。 1、人民法院在立案、审判、执行工作中存在一定程度的脱节问题。 个别审判人员缺乏大局意识，重审轻执，在立案、审判环节没有充分考虑案 件将来面临的执行问题。如在立案和审判阶段采取财产保全措施不力，对需要 采取财产保全措施的案件怠于采取措施，导致案件无财产可供执行。个别据以 执行的裁判文书主文确定的履行时间、地点、标的不够明确具体或产生歧议， 使执行工作陷入被动。有的审判文书说服力不强，被执行人觉悟不高不服判决， 产生了对立情绪，致死都不愿意履行判决。有的立、审、执各个环节衔接不够 好，在一定程度上影响了案件的执行效果。 2、执行运作机制存在一定的问题。 （1）执行法官工作的独立性不够。执行法官始终是以法院工作人员而不是以 法官个人身份出现在执行程序中，他们对外代表法院履行职责，但对内却受法 院的控制，而法院又常常受到一些机关、部门及个人对案件执行施加的影响， 在一定程度上干扰了执行法官依法开展执行工作；（2）执行工作责任制不完善。 由于案件层层审批，案件能否执行、执行效果的好坏与执行法官个人没有直接 的责任关系，容易导致执行法官责任心不强和执行工作的低效率。 3、法院执行力量不足，部分执行人员综合素质不高。 执行工作任务重、工作量大，具有强制性、机动性、对抗性强的特点，但是 面临执行人员不足，执行装备落后，执行经费短缺等问题，特别是诉讼收费标 准下调后，执行经费存在一定程度的缺口。少数执行人员素质偏低，执法能力、 执行水平不高，不能适应当前执行工作的需要；一些执行人员缺乏敬业精神及 工作责任心，在任务重、工作忙、要求高的情况下有厌战情绪，不能准确把握 时机，耽误了执行的最佳时机；一些执行人员方法简单，措施不多，预防化解 矛盾不力，办案质量不高；有些执行人员过分追求案件的结案率，满足于案件 在程序上走完、能通过结案就行，而不肯花更多的时间和精力去采取相关的执 行措施促使被执行人履行全部义务，使案件虽能报结案但实际未执结，执行的 效果差；有些执行人员对当事人态度生硬，使当事人怀疑其有不轨行为，对执 行工作不予理解、配合，人为地增加了执行工作的难度。 4、受委托执行法院或协助执行法院不能很好的协助、配合执行，使委托、 协助执行案件效率降低。 （二）外部社会方面的原因。 1、被执行人法律观念淡薄，诚信意识差，故意规避法院执行。大多数债务 人对所欠债务，能拖就拖，能赖就赖，东躲西藏，居无定所，执行人员花费大 量的时间和精力也查找不到，案件无法执行；有的设法变卖、转移、隐匿财产， 或搞假的财产证明，制造没有履行能力的假象，欺骗法院；有的甚至暴力阻挠、 抗拒执行。这些现象产生的主要原因是被执行人的法律观念淡薄，守法（履行 义务）的意识不强。张国飞申请执行张建平人身损害赔偿一案，申请人大脑受 到严重伤害急需要继续治疗，现因执行款得不到落实，曾多次上访。可被执行 人举家逃避在外多年，至使案件无法执结。 2、地方、部门保护主义对执行工作的干扰，现行社会管理体制对执行工作 的制约。有些地方、部门往往从维护本地方、本部门的利益出发，对执行工作 设置种种障碍，干扰执行工作正常有序的进行。个别党政领导以行政思维方式 对待法院执行工作，直接告知暂缓执行某起案件或暂缓进入执行程序，客观上 也影响了法院的执行工作。一些企业对法院的执行工作不配合，当法院依法采 取强制执行措施时，有的企业的法人代表以辞职为挟阻拦执行，有的示意职工 群体上访闹事，迫使党委、政府出面建议法院暂缓执行，有的公然煽动职工暴 力对抗法院执行，有的企业重组或合资成立新的企业，故意将债务留给旧的企 业进行规避，旧企业往往只是一个空架子，无财产可供执行，而执行新企业又 缺乏依据。 3、被执行人暂无履行能力。随着经济体制改革不断深化，一些企业管理不 善，不按市场经济规律办事，效益差，负债累累。榆次华强物资供销公司申请 执行经纬(集团)山西纺织机械公司欠款案和榆次昌源铸造厂申请执行晋中精达 电机有限公司欠款一案等，被执行人正在改制，这些企业一般都是中小企业， 职工人数众多，负债数额大。执行这类案件，必须考虑稳定因素，减少动荡， 负债企业的资产无法变现，往往形成不执行又不行，执行了又结不了案。还有 晋中煤气公司作为被执行人的数起执行案件，也属于此类；不少村委会作为被 执行人的案件，也因村委会既无可供执行的资产，又无相应的财产收入，致使 案件难以执行。几乎每个村委会都有案件，而且都很难执行；一些人身伤害赔 偿案件，被执行人是自然人，家中的财产仅够维持被执行人及其家属日常的生 活、生产，没有其他财产可供执行。特别是一些刑事附带民事案件，由于被执 行人多数在服刑或被处决，其本身没有赔偿能力，其家庭成员又不愿意代为赔 偿，则结案非常困难；即使被执行人刑满释放，也往往由于没有稳定的工作、 收入而很难在短期内进行赔偿。这类案件长期积压在法院，申请人多次上访得 不到赔偿。类似案件，每个执行人员手里都有数十件。 4、有法定协助执行义务的单位，不依法履行协助义务。 法院在执行一些案件时，需要金融、车管、国土、房产等部门的协助和配合， 但有的部门没有尽到义务。如有的银行只为自身利益考虑，不积极配合法院执 行，当法院执行人员正在采取查询、冻结等措施时，个别银行工作人员立即给 被执行人通风报信，阻挠执行。晋中新大宇不锈钢制品有限公司申请执行吴绍 友买卖合同纠纷一案，山东省淄博市某银行私自放走了本院保全的银行存款， 致使我执行人员受到当地申请执行人等的围攻，严重损害了司法的权威。正大 青春宝药业有限公司申请执行晋中市医药公司欠款一案，我院执行人员查询被 执行人的银行存款时，银行工作人员，故意推脱拖延时间，并向对方当事人通 风报信，致使法院执行陷入困境，最后，对其相关人员费采取了拘留措施并处 以罚款，费尽周折才得以结案。另外，在银行制度方面也存在一定问题，当执 行人员，要求查询、冻结不具有法人资格的被执行人的工程项目部的银行存款 时，几乎所有银行都因为被执行人的项目部和被执行人户名不符而拒绝履行协 助查询、冻结、扣划的义务，这样就帮助被执行人逃避了法院的执行，面对这 种情况，执行人员往往束手无策。 5、一些国家机关、事业单位作为被执行主体时，不自动履行还款义务。据 了解，现存未执结的案件中，有相当部分是国家机关（主要是行政机关）、事 业单位作为被执行人的，这类案件执行难度比较大。究其原因：一是有的国家 机关法制观念不强，特权思想严重，个别领导“新官不理旧帐”，有还款能力 也不自动履行，比如，郭家堡信用社申请执行榆次区交通局借款一案，拖延数 年未履行义务。二是这些单位大多数是依靠财政拨款，除了必要的办公经费， 用来还债的资金几乎没有；三是有的被执行人属于公益事业单位，虽有一定的 还款能力，但以其所经营的公益事业关系到国计民生为由，不自动履行法定的 还款义务，比如，三中，九中等学校作为被作为被执行人的案件就有不少。 6、现行的执行法律法规有不完善之处。目前，法院执行工作的法律依据主 要有三个层次：一是宪法，二是法律；三是司法解释。法律法规关于民事强制 执行的条款少而且分散，表述笼统，缺乏可操作性，与执行工作的需要不相适 应。刑法第三百一十三条的规定为：“对人民法院的判决、裁定有能力执行而 拒不执行，情节严重的，处三年以下有期限徒刑、拘役或者罚金。”，但到目 前为止，没有一人因此而被追究刑事责任，主要原因是该条款难以操作，公安、 检察、法院三家在对该条的理解、执行上不统一。刑法的规定在实践中没有起 到应有的震摄作用，这也是执行难比较重要的一个原因。 7、对法院执行工作监督仍有不足。人大、检察院虽然依法有权监督法院 的执行工作，但由于权力划分的问题，监督的效果不是很理想。人大的监督一 般是督促法院执行已生效的法律文书，但并不具体到个案执行的整个过程。在 现有执行体制下，检察院对法院执行程序的监督处于无能为力的状态，近几年 来，检察院几乎从未涉足民事行政裁判执行的检察监督。 三、解决执行难问题的建议 大量法院生效文书难以执行，不仅严重损害了当事人的合法权益，也损害了 人民法院应有的司法权威，损害了党和国家在人民群众中的威信，妨碍了依法 治国、建立社会主义法治国家的进程，引发了一些严重的社会问题，成为社会 稳定的隐患。执行难问题不仅仅是法院的问题，而是全社会的共同问题，解决 这个问题需要全社会的共同努力。为此，我们建议： （一）坚持依靠党委领导，各部门通力协作。要进一步贯彻落实中央 11 号 文件和中央政法委 52 号通知精神，大力宣传有关执行工作的法律、法规，努力 提高全体公民尤其是领导干部、行政执法人员、企业法定代表人、金融机构工 作人员的法律素质，使他们理解和支持执行工作。要在各级党委的领导下，加 强同各有关部门沟通协调，争取各方面的全力支持，形成“党委领导、人大监 督、政府参与、政协支持、各界配合、法院主办”的大执行工作格局，借助国 家和社会的综合力量，多管齐下，多措并举，合力破解执行难。 （二）建立健全执行威慑机制，畅通人民法院执行工作信息渠道，营造良好 的执行工作环境。在健全国家执行威慑机制的基础上，建立典型案件通报制度， 再无人公示制度，适时通过新闻媒体等方式，将拒不履行生效法律文书确定义 务的被执行人向社会公布，通过舆论监督使其履行法律义务；加大对法院执行 工作的宣传力度，营造良好的舆论氛围。各级政法部门汇同党委宣传部门，做 好舆论宣传工作，教育引导社会各界及群众自觉遵守法律，维护法律权威；真 正将法院执行工作纳入社会治安综合治理目标责任考核范围 （三）加强执行队伍建设，提高执行业务水平。要教育干警牢固树立执法为 民的宗旨意识和以人为本的执法理念，严格遵守“依法执行、及时有效执行、 文明执行、严格执行和注重执行效果”的执行行为规范，要加大对执行干警业 务培训力度，努力提高干警执行艺术、执行技能和业务水平。引导干警克服怕 当事人上访、怕领导过问案件、怕承担责任的消极畏难思想，严格依法，大胆 工作，切实做到执法有力、执法公正。同时要建立健全执行工作责任制，对执 行人员在工作中不依法履职或执法违法的行为，要按照“执法责任制”和“执 法违法责任追究制”的规定，认真追究责任。 （四）建立健全法院执行的物质保障机制。一是积极争取地方政府的理解和 支持，加大对法院执行工作的经费保障力度，不仅要确保预算经费及时足额到 位，还应从实际出发，根据执行案件的需要提供必要的经费保障；二是法院自 身要加强对执行工作的重视和支持力度，在经费和物质保障方面适当倾斜，逐 步改善执行人员的装备条件，配备与工作相适应的交通、通讯、安全等设备， 解决好执行工作的后顾之忧，保证执行工作安全、有效的开展。 （五）大力推进法院执行工作体制和机制的改革，探索制度创新，努力提高 执行效率。一是要深化执行管理体制改革。坚持和完善统一管理和协调的新工 作体制，畅通上、下级法院内部信息沟通渠道；二是改革内部执行工作机制， 继续加强执行权分权运行机制改革，真正建立起分权制约、相互协调、运行高 效的运行机制。修改不合理的考核机制，严格中止、终结执行的条件，真实反 映执行状况，提高案件有效执结率；规范执行工作程序，完善执行案件流程管 理机制，落实执行公开，充分保障当事人的知情权；规范执行评估、拍卖、变 卖等环节，严格执行款项的管理、发放工作，自觉接受当事人及社会各界的监 督，增强执行工作的透明度和公信度；三是继续探索制度和方式创新，要努力 探索综合治理执行难的联动机制，建立和完善基层执行协助网络，健全执行强 制、执行惩戒等制度。四是要认真解决立审执存在的脱节问题，进一步提高案 件审判和判决文书的质量，增强判决文书的说服力，从而为执行工作打下良好 的基础；要在立案和执行时告知当事人诉讼风险的风险告知制度，提醒当事人 提供对方财产线索和及时申请法院采取诉讼保全措施。 （六）坚决反对地方、部门保护主义，严禁违法干预执行。在一个法治的国 家，法院裁判的权威就是法律的权威，任何国家机关及其工作人员都必须服从。 在实施“依法治国”的形势下，国家机关及其工作人员应模范守法，带头守法， 特别是对法院裁判应给予充分的尊重并自觉地、主动地、及时地予以履行或予 以协助执行。这是“依法治国”的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然 要求，是维护宪法和法律尊严的需要，是维护国家机关自身权威和形象的需要， 是维护我国的根本的政治制度的需要，是加强党的执政能力建设的需要，也是 人民群众对司法公正的渴望及期待。对那些政治觉悟不高、组织纪律观念淡薄， 有令不行，有禁不止，继续搞地方、部门保护主义，非法干预法院执行的部门 和个人，对拒不履行法定协助义务的单位和个人，要坚决依法追究党纪、政纪 责任，触犯刑律的，追究刑事责任。 （七）公安、检察、法院要加强对刑法第三百一十三条，关于“拒不执行判 决、裁定罪”的学习研究，共同探讨如何准确适用该条的规定坚决打击拒不执 行人民法院判决