我县农村土地流转现状的调查报告

我县农村土地流转现状的调查报告 为摸清我县农村土地流转工作的现状及存在的问题，分析近年来的有关农 业政策，特别是当前农业补贴 政策存在的问题及对农村土地流转的影响，总结近 年来我县农村土地流转的主要模式和成功经验，分析农村土地流转的影响因素， 有针对性地提出发展多种形式的农村土地流转的对策措施及政策性建议，为制 定相关的配套政策提供决策依据，为统筹城乡发展提供决策参考。7 月下旬，我 们组织相关人员，对各乡镇 的土地流转工作现状进行了调查，现将调查的基本情 况及对策建议通报如下： 一、全县农村土地流转现状 近年来,我县在农村土地承包经营权流转方面进行了大胆有益的探索,特别是 党的十七届三中全会以来,县委、县政府高度重视,进一步加大工作力度,农村土地 流转有了较快的发展。从各 乡镇政府上报的数据汇总显示：截止今年 7 月止, 全 县现有承包农户 21.78 万户， 农业人口 79.55 万人，承包耕地面积 57.93 万亩， 农 村土地流转面积 21.34 万亩，占全县承包地面积的 35.61，涉及农户 4.9 万户， 占总农户的 22.5。其中实 行适度规模经营面积 7.8 万亩，占土地流转总面积的 36.55，占总承包地面积 的 13。按流 转形式分，转包 8.63 万亩，转让 1.61 万 亩，出租 6.74 万亩，互换 0.71 万亩，入股 0.33 万亩 ,其它 3.34 万亩。按流转土地 用途分，粮油 10.09 万亩，蔬菜 2.38 万亩，水果 1.72 万亩（其中柑橘 1.2 万亩）， 茶叶 0.05 万亩，养殖业 1.4 万亩（其中生猪 0.59 万亩）。主要流转形式：一是自发 流转。在自愿基础上,农户之间自行协商确定土地转包或出租以及租金标准后流 转,期限不确定,以口头协商居多。二是委托流转。由农户自愿委托村社或其它农 户“代耕”, “代耕”是我县农村土地流转的主要模式。通过土地流转，促进了农业结 构调整,实现了土地资源的优化配置和合理利用,发挥了规模效益,有力地促进了 现代农业发展,产生了良好的经济和社会效益。但是，总体来看,我县农村土地流 转规模小、数量少、范围窄,多是零星、分散流 转,规 模经营程度不高,还有待进一 步引导和完善。 二、调查中发现的主要问题 我们在调查中发现，我县土地流转主要存在以下一些问题： （一）各乡镇上报的土地流转数据水分大，工作人员业务不熟悉，操作不规范， 土地承包管理工作亟待加强。 主要表现在：一是据我们调查，全县土地流转实际 面积为 11.27 万亩，占各乡镇 上报土地流转面积 21.34 万亩的 52.81；在乡镇政 府保管的签订书面合同的面积为 6.04 万亩，占各乡镇上报土地流转面积 21.34 万亩的 28.3；由于业务人员经常变动，兼职人员多，专职人员少，本身又不 认真 学习业务， 对转包、转让、出租、入股、互换等几种流转形式的概念没搞清楚，随 意上报数据。按规定转让还 需填写农村土地承包经营权转让申请表，转让和互 换方式流转的，18 周岁以上的家庭成员应签署意见，承包方应当办理农村土地承 包经营权证变更手续。目前 乡镇上报的转让面积 1.61 万亩，互换 0.71 万亩，均未 办理任何手续。二是大多数 农户之间的土地流转书面合同内容不完整，在某些方 面不具有法律效力。有的未经村社集体经济组织审查同意，绝大多数土地流转不 按规范签订合同，除永平、黄沙两个乡镇按县上提供的合同文书格式外，其余 乡 镇均是自己打印的合同，有的甚至根本没有合同，只是口头协议。即使 签订了书 面合同，所签书面合同条款很多都不规范，内容 过于简单， 对流转双方权利义务 及违约责任、承租土地上附着物处置、有关 赔偿条款等缺乏具体明确的规定；有 的超过了二轮承包的剩余期限，与农村土地承包法相违背。三是有的合同未经县 乡合同管理机构审查、鉴证或公证机关公证。 虽然我县在第二轮土地承包中做了 大量工作,保证了二轮承包工作在全县的顺利进行,但由于多种原因,仍存在不少 问题。个别地方至今未按要求进行二轮土地承包；一些地方承包合同不完善,承包 双方权利义务关系不明确,承包纠纷时有发生；全县仍有一定数量的土地承包经 营权证尚未发放到农户手中；有的地方土地承包台账管理不健全,土地经营权证、 承包合同、台账与实际承包地块不一致,有的甚至没有登记台账,有的乡镇和村没 有建立土地承包档案,一旦发生纠纷无据可查。县农业部门虽然制定有规范的操 作规程和土地流转合同文书格式,一些乡镇土地流转仍处于自发、无序的状态,许 多流转采取口头协议,不通过签定书面合同来规范双方的权利和义务,即使签定合 同也存在手续不规范、条款不完备等问题,纠纷隐患较多。虽然我县成立了土地流 转管理中心，但机构规格、人员编制和工作经费与承担的工作职责不相适应，工 作正常开展较难。乡镇农经管理职能在机构改革中统一划归经发办后，全县没有 统一明确各乡镇履行包括土地承包管理在内的农经管理职能的机构和人员，土 地承包管理有名无实，有的乡镇有编无人，土地流 转管理处于真空状态，影响了 土地流转的规模和效益。 （二）流转缺乏市场化机制。一是土地流转市场尚未形成,缺乏中介服务。目前,土 地流转主要依靠自发进行和政府推动,想转出土地的农户寻找流转对象难度较大, 而具有一定规模的种植大户、 农业企业却苦于和一家一户的谈判费时费力又不 能保证连片发展的规模,使土地流转空间狭窄,流转成本增大,严重影响了土地流 转的速度、规模和效益。加之，流 转缺乏中介组织,信息 传播渠道不畅,很大程度上 延缓了土地流转的进程。二是流转风险较大,缺乏对农民利益的保护机制。土地流 转前,缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查和评估。土地流转后, 又缺乏对农民利益的保护机制。流转业主一旦经营上出现失误,无法履约,一跑了 之,给流转农户造成较大的经济损失。造成损失后,又没有有效的补偿办法,风险由 农民和政府承担。三是农民的流转收益缺乏增长机制。在流转合同的约定上,农民 土地流转收益一般是一定不变,流转期间不再调整租金,流转收益没有随经济的不 断发展得到相应增长。 (三) 土地规 模流转难度较大。农村土地能否进行流转,很大程度上取决于农 民的就业问题能否得到解决,能否有稳定、可靠的非农收入，能否引进讲信誉、有 实力的业主，能否选准、选好产业发展项目。而当前农村劳动力转移，以外出打 工为主要方式,其他家庭成员大多仍在农村从事农业生产,这部分人依靠承包地收 入维持基本生活。所以，如果没有良好的、稳定的收益保障,很多人宁愿粗放经营, 甚至不惜撂荒，也不愿流转 土地。 (四)乡村基层组织 工作力度不大。部分基层干部存在求稳怕乱、少找麻烦的 思想,工作不到位,引导不力，服务滞后，影响了土地流转规模经营与规范化管理 的进程。一些村级组织在协调 引导、土地 调剂、矛盾 处理、监督管理方面，没有发 挥好应有的作用。 （五）开发业主引进难。由于农业是受自然和市场双重影响的弱势产业，收益 比较低，因此， 业主对投资农业开发极为慎重，真正有实力的企业或业主参与土 地流转、规模经营农业的比较少。目前，全县引进从事 农业开发的业主中真正坚 持下来并实实在在取得较好效益的不多。有的依赖性强，只想靠政府支持；有的 管理水平低，科技含量不高；有的项目选择不准， 产业趋同，品种 单一等。 造成上述问题的原因： （一）思想认识不到位。少数政府和部门领导没有认识到土地流转在农业现 代化进程中的重大意义，采取放任自流的态度；基层在实践中表现为重视引进企 业、业主而不重视培养农民的合作精神。通过调查， 农村土地流转缓慢，既有转 出方面的原因，又有转入方面的原因。转出户积极性不高的主要原因：一是不愿 转出。有的是观念问题，总认为务工经商虽然收入高，但有风险，担心自己经商 办企业亏本、外出打工找不到 钱，明知种田效益低，但 觉得饭碗有保障，这些人 不愿转出土地外出务工；有的农民已长期在外务工经商，认为土地是自己的命根 子，是今后的退路，害怕土地流转后，将来在外呆不下去，生活就没有了保障；加 之，由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，农民主要还是依 靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障来 看待，对 于流转土地存在后 顾之忧，特 别是部分年龄较 大的农民，尽管已 经没有 精力和能力经营好承包地，但宁肯粗放经营，也不愿将土地流转出去。二是不忍 转出。近年来，国家不仅取消了农业税，还实行了惠 农政策，有些户认为种田划 算，弃之可惜。三是不宜转出。主要是有些 户的租金或 转包费要价较高。也有的 是因为土地边远或地块过散转不出去。四是不急于转出。农户等待城镇扩建或实 施国家重点工程，自己的承包田被征用，得到一笔可观的补偿费。有的 农户，等 待上级下达退耕还林指标。 （二）政策法规不具体甚至错位，后续政策不配套， 监管措施不力。 提倡土地 使用权的合理流转，一直是中央农村政策的主要内容之一，这在中央一系列农村 政策中均有涉及，但比较原 则化。 对土地流转的管理，从上到下没有具体 实施细 则，在流 转程序、流转手段、流 转档案管理等方面缺乏 统一规定，这是当前农村 土地流转不规范的一个重要原因。中央提出土地承包关系长久不变后，没有像在 土地承包法中那样作出“流转的期限不得超过承包期的剩余期限” 类似规定，在 实际流转中出现了期限很长或无限期流转,必将影响今后国家政策的调整和执行。 加之，土地流转受相关政策制 约。 基本农田保护条例 “禁止任何单位和个人占 用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。由于种粮比 较 效益低，规模流转者多发展 比较效益高的林果业甚至非农产业，该条例在实际流转中成为反对流转者的 政策武器。 （三）基层重视程度不够，管理服务未跟上。 县、乡镇 管理机构力量薄弱，流 转过程中没有相应人员进行管理指导，农村承包合同管理机构陷于瘫痪或半瘫 痪状态。有些乡村缺乏对农 村土地承包经营权流转的服务和管理，特别是一些乡 镇根本没有专人负责农村承包合同管理工作，对农村土地承包经营权流转放任 自流，流转行为无人监管，无人受理，从而留下 许多弊病和 隐患，有的已成为农 村不稳定的因素。 三、搞好城乡统筹，推进农村土地流转的建议 为进一步贯彻落实国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见 （国发20093 号文件），鼓励和支持通过农村土地承包经营权流转的方式实现农 业用地向规模经营集中，促 进农业规模经营，加快 农业产业化进程，建 议： (一)把转变思想放在首位，提高土地流转的认识，把加快劳务输出作为重点， 拓宽土地流转的空间。 首先，让农民认识到土地流转在城乡统筹发展中的重要性。因此，要充分利 用各种行之有效的形式，广泛宣传土地流转的意义，引导农民增强流转土地的自 觉性。一是要加强对土地承包法律法规的宣传，大力宣传农村土地承包法、 农 村土地承包经营权流转管理办法和重庆市实施 办法 ，教育广大农民和基层干部知法、懂法、用法；二是要加大典型引导力度。 乡镇和涉农部门要充分发挥外出创业成功人员和种粮大户的典型示范作用，用 身边的事教育身边的人，使 农民看到实实在在的效果，从而转变思想观念，投身 非农产业，加快土地流转。 其次，要拓宽劳务输出渠道，为农民外出就业创造条件。一是要加强对农村 劳动力的技术、技能培训，搞好信息服务、政策服 务 、法律服务和组织管理，为农 村劳动力向二、三产业转移提供条件，让大量的农村 劳动力能够出得去， 挣到钱， 留得住，使大量的农村人口离开土地，离开农村，向城镇转移，为农村土地流转 创造必然条件和有效空间。二是加强与承包土地方的沟通，在签订合同时，要求 承包方必须根据土地的数量，按比例吸纳部分农村富余劳动力。 (二)把提供优质 服务作为宗旨，优化土地流转的环境，把优惠政策支持作为 动力，推 进土地流转的进程。一是建立健全组织体系，把土地流转工作纳入党委、 政府的重要议事日程，成立由主要领导负责的土地流转服务中心，综合、 协调、 统一领导土地流转工作，县 、乡设立土地流转中心，加强土地流转管理和服务， 建立土地流转信息库，及时 收集发布土地流转信息；二是积极发展市场中介组织， 使土地流转进入市场，依靠市场调节完善流转机制，推动土地流转的健康运行， 降低土地流转成本；三是完善土地流转纠纷调解仲裁机制，健全乡镇土地流转纠 纷调解机构，县上成立土地流转纠纷仲裁委员会，着力解决土地纠纷工作，化解 矛盾，排除隐患；四是健全社会保障机制，解除 农民的后顾之忧，使 农民放心走出 去，进而为土地流转创造良好的条件。五是对土地流转双方给予资金奖励，根据 农村经济发展现状，设立专项扶持资金，用于 奖励土地流转双方， 奖励比例可根 据土地承包方年上缴税收以及解决当地农村剩余劳动力的数量确定，对经营土 地面积达到一定规模的业主、流转出土地的农户、以及同意互换承包地促成该流 转行为的承包农户按照一定标准给予资金奖励，同时对引进该业主的单位或个 人按照一定标准给予资金奖励。六是建立大规模租赁土地业主信贷支持制度，根 据大规模租赁土地业主的实际情况，建立信贷支持制度，加强企业与金融机构的 联系，制定对土地租赁大户贷款的奖励办法， 对经营土地面积达到一定规模的业 主，有关部门要积极帮助其提供融资担保支持，并 给予贴息支持。 (三)把加强土地管理作 为基础，规范土地流转行为，把改革创新机制作为突 破，丰富土地流转形式。一是加强土地转出方的管理，对农户自发的土地流转行 为，帮助引导农户签订规范的土地流转合同，并 报所属村集体经济组织和乡镇土 地承包管理部门备案；二是加强土地转入方的管理，切实开展对大宗土地流转业 主的资质审查；三是严格执行土地承包法律、法规，土地流转年限不能超过农户 家庭承包土地的剩余承包期；四是规范乡村集体经济组织参与土地流转的行为， 不得以任何名义强迫农户流转土地，也不得阻挠农户自愿合理地流转土地；五是 建立风险保证金制度，防范流 转双方单方面毁约给对方造成的损失；六是建立完 善土地流转台账，做好土地流 转登记备案工作，加 强 土地流转档案管理。七是鼓 励发展土地股份合作社。在基础条件较好或二三产业比较发达的乡镇，可在农民 自愿的前提下进行土地股份合作制试点，按照市场机制将承包农户的承包地折 价入股或量化成股份，支持建立土地股份合作社，统一招标对外出租或实行合作 经营，促进土地向种田能手和规模经营主体集中，以推进农业产业向公司化、园 区化、合作化发展。 （四）落实承包经营权,为土地流转创造前提。落实和明晰土地承包经营权是 进行土地承包经营权流转的基本条件，是健全土地流转市场的基础性工作。按照 中央决定提出的“ 现有土地承包关系要保持 稳定并 长久不变” 的要求，切实做好 延包后续完善工作,妥善解决二轮延包遗留问题。调查、核实农户土地承包合同情 况，认真登 记土地承包台账 ,向农户颁发土地承包经营权证,认真清理、规范整理 和永久管理好土地承包档案资料,做到承包地块、合同、证书、台 账“四到户”、 “四 相符”,所有档案 资料委托 乡镇土地流转中心集中保管 ,逐步实现土地承包档案管 理信息化,为加快推进土地流转,发展适度规模经营打好基础。 （五）健全管理机构，加强规范管理，建立市 场化机制，促进农村土地流转。 一是强化县农经站职能，确保包括土地流转管理在内的农经行政管理职能的有 效履行。建立健全乡镇农村土地流转服务中心，按照机构改革时编制部门核定的 各乡镇农经人员编制数,定岗定员,清理借调人员,充实缺岗人员，保证必要的经费,确 保包括土地流转管理在内的农经行政管理和公益性服务职能的有效履行,构建土 地流转平台。村级设信息员 一名,负责收集、上 报土地流转信息,共同构成土地流 转管理服务体系,满足土地流转的市场需求。二是建立健全民间协商、乡村调解、 县级仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处机制,尽快出台农村土地承包纠纷 仲裁规则，强化县农村土地承包纠纷仲裁委员会职能，设立土地承包纠纷仲裁 庭，落实仲裁庭机构人员编制和工作经费， 为依法搞好土地纠纷仲裁提供有力保 障。三是积极培育土地流转市场,大力发展中介服务组织。搞好县农村土地流转中 心建设,支持有条件的乡镇建设土地流转交易大厅,为土地流转双方提供“一站式” 服务。村级建立土地流转站，负责办理土地托管农户和土地租赁经营户对土地的 托管和租赁申请,搞好土地流转信息登记、传递和招商引资。各乡镇土地流转中心 和村土地流转站收集农民土地流转信息,通过县土地流转中心统一发布、统一交 易、统一签订合同、统一合同鉴证,使农村土地依法、有序、公开、快捷流转。四是 建立有效的土地流转市场准入制度和抗风险机制。对进入土地流转市场的种植 大户、企业业主的农业经营能力进行严格的资格审查,对其资信情况进行客观实 际的评估；对大宗土地流转实行登记备案制度和流转合同鉴证制度；对因生产需 要在流转土地上修建生产服务性设施临时占地的，按设施占地面积和一定标准 收取土地复垦保证金。建议由政府、受 让业主、农户 按照一定的出资比例建立土 地流转风险基金，化解农户在土地流转后带来的潜在风险。 （六）积极发展种粮专业大户和农业企业，推进土地