抓住机遇 改革创新 建立新型基层畜牧业技术支撑体系(改)

抓住机遇 扎实工作 加快推进基层畜牧业技术支撑体系改革与 建设 全国畜牧总站 何新天 （2009 年 3 月 30 日） 党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改 革发展若干重大问题的决定提出，要“ 加强农业公共服务能 力建设，创新管理体制，提高人员素质，力争三年内在全国 普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农 产品质量监管等公共服务机构，逐步建立村级服务站点。 ”这 是我们党为巩固和加强农业基础地位、加快发展现代农业作 出的重大决策，也为我们在新时期加快推进基层畜牧业技术 支撑体系改革与建设指明了方向。当前，基层畜牧业技术支 撑体系正处在改革与建设的关键时期，准确分析判断基层畜 牧业技术支撑体系面临的新形势，正确认识和把握基层畜牧 业技术支撑体系在发展现代畜牧业中的重要地位和作用，着 力构建有利于科学发展的体制机制，对建设新型的基层畜牧 业技术支撑体系，加快我国畜牧业科技进步，具有十分重要 2 的意义。 一、基层畜牧业技术支撑体系是科技兴牧的主导力量 基层畜牧业技术支撑体系，主要指乡镇一级的畜牧兽医 站、草原站，承担着促进畜牧业科技进步、保障畜牧业生产 安全和公共卫生安全的重要使命，是畜牧业社会化服务体系 的重要依托，促进农牧民增收的重要力量。长期以来，广大 基层畜牧兽医技术人员献身牧业，服务农民，在成果转化、 技术推广、疫病防控、资源保护、质量监测、科技培训、信息 服务等方面发挥了无可替代的作用。 （一）基层畜牧业技术支撑体系在促进畜牧业科技进 步中成长壮大 我国基层畜牧业技术支撑体系是上世纪五十年代开始 建立的，历经五十多年的风雨历炼，显示了强大的生命力。 特别是改革开放 30 年来，基层畜牧业技术支撑体系在改革 中发展，在探索中前进，为我国畜牧业持续 30 年的快速稳定 发展提供了重要的技术支撑。新中国畜牧业的发展历程，也 就是一部基层畜牧业技术支撑体系的发展史。从基层畜牧业 技术支撑体系的形成和发展过程看，大体可分为四个阶段。 第一阶段是初创形成时期（1957 年1978 年）。上 世纪五十年代后期，随着农业合作化进程加快，集体经济发 展使畜禽养殖业广泛兴起，对畜禽品种改良、畜禽疫病防治、 畜禽饲养管理方面的技术服务提出了新要求，以人民公社为 3 主导的基层畜牧兽医站应运而生，属于社办公助集体性质， 以自收自支为主要经营服务方式。这一时期，畜牧业虽然是 家庭副业，但却是当时满足城乡人民食品营养中蛋白质需要 的主要来源，也是广大农牧民主要现金收入来源，基层畜牧 兽医站的建设也因此得到了当时各级政府的重视和支持。在 初创时期，绝大部分基层畜牧兽医站从技术人员配备到工作 用房、牲畜配种、诊疗场所等基础设施建设，起点相对比较 高，并迅速形成覆盖全国广大乡村的网络体系。 第二阶段是发展壮大时期（1978 年1996 年）。党 的十一届三中全会，翻开了中国历史上崭新的一页。农村经 济体制改革启动，家庭联产承包责任制推行，极大地解放了 畜牧业生产力，农牧民有了生产经营自主权，养畜积极性空 前高涨，畜牧业持续高速发展。到 1996 年末，我国肉类总产 量达到 4584 万吨，比 1978 年增长 5.4 倍，年平均增长率达 到 12.5以上。这一时期，基层畜牧业技术支撑体系也得到 迅速发展，乡镇畜牧兽医站、草原站覆盖了全国 5 万多个乡 镇，村级防疫员队伍也发展到 60 万人。基层畜牧业技术支撑 体系这一时期发展最快、机构最多、队伍最大，达到了历史 的颠峰。 第三阶段是改革转制时期（1996 年-2004 年）。上世纪九 十年代后期，我国畜牧业在继续保持快速增长的同时，开始 出现畜产品结构性过剩，畜牧业开始进行结构调整。从 1996 4 年开始，全国乡镇农业技术推广机构进行以“定职能、定机构、 定编制”为 主要目标 的改革。基层畜牧业技术支撑机构在改 革过程中发生了历史性变化，延续几十年的大集体性质得到 改变，第一次定性为国家设在农村的事业单位，明确了公益 性职能，核定了机构编制，绝大部分原乡镇畜牧兽医站的人 员转成了编内人员，达到退休年龄的老一辈乡镇畜牧兽医人 员通过办理退休或发放养老费得到了妥善安置。改革使乡镇 畜牧兽医站社会地位提高，机构性质转变，人员身份改变， 管理体制部分理顺，运行机制逐步建立，工作保障条件有所 改善。 第四阶段是改革调整时期（2004 年至今）。随着我国农业 战略性结构调整力度不断加大，大力发展畜牧业成为新的战 略重点。自 2004 年始，全国高致病性禽流感进入高发期，亚 洲 I 型口蹄疫 紧接着流行暴发。2006 年部分生猪主产省又暴 发了高致病性猪蓝耳病，疫情形势异常严峻。这一时期基层 畜牧业技术支撑体系继续发挥主力军作用，为连续打赢重大 动物疫病攻坚战役作出了重大贡献。这一时期正值国家进行 乡镇机构综合改革，畜牧业技术支撑体系一度受到严重冲击。 2005 年国务院下发了关于推进兽医管理体制改革的若干意 见，强调要稳定乡镇畜牧兽医站，加强建设。2006 年国务院 又下发了关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的 意见，进一步对深化改革加强基层农技推广体系建设作了 5 总体部署。2008 年 10 月党的十七届三中全会作出了中共中 央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，提出了加 强农业公共服务机构建设的要求，把加强农业公共服务能力 建设作为进一步推进农村改革、加快发展现代农业的战略措 施。党的十七届三中全会决定，为基层畜牧业技术支撑体系 改革与发展带来了又一个充满希望的春天。 纵观基层畜牧业技术支撑体系发育、成长、壮大的历程， 我们可以看到一条清晰的发展脉络，这就是：基层畜牧业技 术支撑体系与畜牧业发展互为依存，互动互促，共兴共荣。 （二）基层畜牧业技术支撑体系是畜牧业技术推广的 主力军 科学技术是第一生产力，我国畜牧业发展之所以能取得 举世瞩目的成就，科学技术起了决定性作用。在畜牧科技成 果转化为现实生产力的过程中，基层畜牧业技术支撑体系发 挥了主力军、主渠道作用。具有代表性的成就主要有五个方 面：一是推广畜禽杂交改良技术。从上世纪五十年后期开始， 基层畜牧业技术支撑体系在全国普遍开展了以推广冷配技 术为核心的黄牛改良工作，同时开展了中国细毛羊的培育和 杂交改良工作。以后又开始推广猪、禽杂交改良技术，这一 技术的推广加快了畜禽品种改良步伐，提高了畜禽产品的生 产能力，有效缓解了国内市场供需矛盾，如生产优质肉牛、 羊毛、瘦肉型商品猪、瘦肉型鸭、肉用仔鸡等都充分应用了 6 杂交改良技术。二是推广人工授精技术。广大基层畜牧技术 人员自 1977 年开始全面推广奶牛人工授精技术。上世纪 90 年代末，开始从欧洲引进工厂化猪场人工授精技术，目前已 在许多规模化猪场广泛应用，取得巨大的经济效益和社会效 益。鸡的人工授精技术始于上世纪五十年代，八十年代初得 到广泛的推广应用。三是推广畜禽疫病综合防治技术。针对 危害畜牧业生产的主要畜禽疫病，广大基层畜牧兽医技术人 员不断推广转化畜禽重大疫病防治技术成果，通过推广免疫、 监测、诊断、扑杀、消毒、检疫等综合防治技术，有效控制了 猪瘟、鸡新城疫、牲畜口蹄疫、高致病性禽流感、高致病性猪 蓝耳病以及布氏杆菌病、结核病、狂犬病等人畜共患病，保 障了畜牧业生产安全和人民群众的身体健康。四是推广优质 饲料和草原防灾减灾技术。为加强草原保护建设和合理利用， 长期以来，广大基层畜牧技术人员积极推广优良牧草品种和 草原改良及人工种草技术，推广牧区小草库伦综合养畜配套 技术和南方亚热带草山草坡改良利用技术，推广禁牧、休牧、 划区轮牧技术，促进了天然草原保护和人工优质饲草基地建 设，提高了南方草山草坡资源的合理利用率。特别是在农区 广泛推广秸秆氨化、饲料青贮和微贮技术，进一步开发利用 了农作物秸秆和饲草饲料资源，促进了农区畜牧业发展。在 草原防灾减灾方面，通过推广草原鼠虫病害和毒害草综合防 治技术，有效预防和控制了重大草原生物灾害发生。五是推 7 广标准化规模养殖配套技术。为适应畜牧业生产方式转变的 需要，近几年基层畜牧业技术支撑体系重点在奶牛、生猪、 肉鸡、蛋鸡规模养殖场和养殖小区推广标准化规模养殖配套 技术，大幅度提高了规模养殖场和养殖小区的科学饲养、疾 病防控及经营管理水平，取得了显著的经济、社会效益，有 力推动了现代畜牧业发展。 （三）基层畜牧业技术支撑体系为保障畜禽产品有效 供给做出了突出贡献 基层畜牧业技术支撑体系以促进畜牧业科技进步、保障 畜产品有效供给为己任，长期扎根基层，进场入户，深入生 产第一线推广先进实用技术，不断提高畜牧业综合生产能力。 尤其是改革开放以来，科技进步推动我国畜牧业一直保持较 快的发展速度，扭转了畜产品供给长期短缺的局面，实现了 历史性突破，为改善我国居民的膳食营养结构作出了很大贡 献。1980 年我国人均每日从动物源性食品中摄取的蛋白质 为 7.6 克，仅相当于当时世界人均水平 23.3 克的 33。到 2000 年，我国人均动物蛋白的摄取量提高到 29.8 克，超过了 同期世界平均水平的 28.1 克。目前我国人均肉类占有量已达 到中等发达国家的水平。作为基层畜牧业技术支撑机构，在 落实各个时期扶持畜牧业发展的政策措施，推广优良畜禽品 种和先进实用技术，有效防控畜禽重大疫病，推广优质饲草 饲料，防治草原鼠虫害，开展饲料和畜禽产品质量安全监测 8 等方面，发挥了重要的技术支撑作用，没有这支基层畜牧技 术队伍，我国畜牧业就不会有今天这样的历史性成就。 二、基层畜牧业技术支撑体系面临难得的发展机遇 进入新的历史时期，我国畜牧业发展已整体进入统筹城 乡发展，加快改造传统畜牧业，走中国特色畜牧业现代化道 路的关键时期。站在新的历史起点上，基层畜牧业技术支撑 体系迎来了前所未有的发展机遇。 （一）党的十七届三中全会指明发展方向 党的十七届三中全会站在推进农村改革发展全局的高 度，提出了“ 加快构建以公共服 务机构 为依托、合作经济组织 为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性和 经营性相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会 化服务体系” ，明确了基 层畜牧技术支撑机构的公共服务机 构性质和公益性职能，确立了基层畜牧业技术支撑机构在畜 牧业社会化服务体系中的主导地位和作用。十七届三中全会 决定，是对以往党中央、国务院关于基层农业技术推广体系 改革与建设方针政策的延续和完善，与 2005 年国务院下发 的关于推进兽医管理体制改革的若干意见即国发2005 15 号文件、2006 年国务院下发的关于深化改革加强基层农业 技术推广体系建设的意见即国发2006 30 号文件不仅总体 精神一致，而且进一步从构建新型农业社会化服务体系、发 展现代农业、全面推进农村改革的战略高度，对加强农业公 9 共服务机构建设作出了新的部署，确定了新的目标，提出了 新的要求，进一步为加快基层农业技术推广体系改革与建设 指明了前进方向，营造了良好的政策环境，创造了新的发展 机遇。这对于我们在新时期进一步加快推进基层畜牧业技术 支撑体系改革与建设，具有十分重大的现实意义和深远的历 史意义。 （二）建设现代畜牧业拓展发展空间 技术变革和科技进步始终是畜牧业发展的主要动力源 泉，也是现代畜牧业最显著的标志。基层畜牧业技术支撑体 系是畜牧业科技进步的重要力量，是数量最多、靠一线最近、 植根农村最牢、农牧民最欢迎的基层队伍。依靠科技进步， 是现代畜牧业发展的基本特征和主要趋势，也是我国畜牧业 发展历史和现实的必然选择。作为基层畜牧业技术支撑体系， 在现阶段畜牧业发展转型时期，既要继续为千家万户从事畜 禽养殖的广大农牧民服务，又要探索为新兴的适度规模养殖 场以及养殖小区服务；既要继续在畜禽品种改良、新技术成 果转化、畜禽疫病防控以及草原保护与建设方面提供技术支 撑，又要拓展为畜牧业投入品及畜产品生产过程中的质量安 全监管提供技术支撑；既要履行好各项公益性职能，又要引 导、联合科研院校、农民专业合作社、农业产业化龙头企业 及其他社会力量共同形成畜牧业社会化服务的合力。实践表 明，建设现代畜牧业不仅赋予了基层畜牧业技术支撑体系新 10 的历史使命，提供了更大的舞台，同时也为基层体系拓展出 更广阔的发展空间。 （三）创新农业科技推广机制增强发展活力 为加快农业科技体制机制创新，推动农业科研、教育、 农技推广紧密结合，形成大联合、大协作的新局面，从 2008 年起，国家开始实施现代农业产业技术体系建设项目，围绕 50 个农产品其中包括生猪、奶牛、肉牛、肉羊、蛋鸡、水禽、 兔、蜂和牧草等在内，开展基础性、前瞻性和应用性研究，重 点要解决农业科技与生产脱节问题，解决农业科技成果研究 与推广应用断链问题。农业部明确要求实施现代农业产业体 系建设项目，必须与农业技术推广全面对接，特别是基层农 技推广体系要成为新成果、新技术转化、推广的主要通道。 2009 年国家还将在全国组织开展农业科技推广活动，并选 择 500 个左右的农产品生产大县实施“ 现代农业科技示范县” 建设工程，力争通过几年的努力，使示范县农技公共服务机 构得到普遍健全，农技推广人员得到系统培训，主导品种和 主推技术得到广泛应用，县域农业科技发展能力得到明显增 强，示范带动效果得到充分体现。国家围绕创新农业科技推 广机制采取的一系列重大举措，也为基层畜牧业技术支撑体 系全面进入科技兴牧主战场、发挥主力军作用创造了新的机 遇，必将激发广大基层畜牧技术人员开展技术推广服务的热 情，为基层畜牧业技术支撑体系注入新的发展活力。 11 （四）加强条件能力建设夯实发展基础 由于种种原因，多年来国家对基层畜牧业技术支撑体系 的投入严重不足，普遍存在技术装备差、基础设施落后、工 作条件简陋等问题，严重影响技术服务功能的发挥。为加强 条件能力建设，国家已在着手编制基层农技推广体系条件 能力建设规划，重点加强业务用房、仪器设备、试验示范基 地等方面建设。在加强村级服务站点建设方面，将重点围绕 动植物疫病防控、牲畜品种改良等任务，依托村级防疫员、 科技示范户、种养大户和农民专业合作组织，做好条件能力 提升工作。此外，国家也在研究探索通过各级财政支持，解 决基层农技推广体系经费保障问题。初步设想由地方财政负 担农技人员的工资福利和运转经费，解决“养兵” 问题；由中 央财政安排重大技术推广项目经费，解决“打仗” 问题。目前， 国家正在采取有力措施扩内需、保增长、促发展，随着国家 不断增加对农业投入，长期困扰基层畜牧业技术支撑体系的 经费保障问题将最终得到解决，基础设施建设将不断得到改 善，条件能力将不断增强，从根本上为基层畜牧业技术支派 体系夯实发展基础。 三、加快推进基层畜牧业技术支撑体系改革与建设 我国畜牧业发展已整体进入加快转变增长方式、建设现 代畜牧业的新阶段，历史又赋予基层畜牧业技术支撑体系新 的使命。我们应坚持以科学发展观为指南，不断解放思想， 12 破解发展难题，坚持与时俱进，以改革创新精神，着重从以 下五个方面加快推进基层畜牧业技术支撑体系改革与建设。 （一）统一思想认识，加强组织领导 党的十七届三中全会决定，是当前和今后一个时期加快 推进农村改革、构建现代农业社会化服务体系的纲领性文件， 也是指导基层畜牧业技术支撑体系改革与建设的指导方针。 我们要在认真学习、深刻领会的前提下，进一步深化对畜牧 业技术支撑体系的再认识，要从建设现代农业、推进农村改 革的战略高度，提升基层畜牧业技术支撑体系的地位，明确 其性质，强化其作用，把加强基层畜牧业技术支撑体系改革 与建设放在发展现代畜牧业、构建现代畜牧业社会化服务体 系的全局中去谋划、去推动。要紧紧围绕公共服务机构这一 核心，对基层畜牧业技术支撑机构进行准确定性，职能上准 确定位，切实把各级政府和相关部门的认识统一到十七届三 中全会决定的精神上来。基层畜牧业技术支撑体系改革与建 设事关农业农村经济发展全局，涉及面广、政策性强。各级 畜牧行政管理部门，要切实加强对基层畜牧业技术支撑体系 改革与建设工作的领导，把这项工作纳入重要议事日程。要 逐级建立领导工作责任制，明确分工，落实责任。要强化“抓 畜牧业发展必须强基础、抓体系”的行政 观念，坚持以战略意 识、改革精神和务实作风抓好落实，抓出成效。省、地（市）及 县级畜牧业技术支撑机构，更要全力抓好基层体系的改革与 13 建设，要积极配合、协助畜牧行政主管部门加强指导和支持， 上下拧成一股绳，形成强大合力。同时要加强宣传舆论工作， 为推进基层畜牧业技术支撑体系改革与建设创造良好的社 会氛围。 （二）加快推进改革，着力创新机制 针对当前基层畜牧业技术支撑体系改革进展缓慢、到位 率低的问题，我们要以贯彻落实十七届三中全会精神为契机， 以理顺基层畜牧业技术支撑体系管理体制、建立健全机构、 合理核定编制、建立财政保障为目标，按照三年的总体要求， 统筹规划，整体推进，力争在五个方面取得突破。一是要科 学界定公益性职能。要坚持公益性职能与经营性职能分离的 原则，除了要明确乡镇畜牧兽医站动物疫病防控、畜禽品种 改良及成果技术推广等基本职能外，还要适应畜牧业发展的 新要求，合理确定乡镇畜牧兽医站在畜产品质量安全监管方 面的职能。对此要注意澄清认识上的一个误区。十七届三中 全会决定提出的健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫 病防控、农产品质量监管等公共服务机构，不是要求在乡镇 一级再设立专门的质量监管机构，而是要分别赋予现有的乡 镇一级农技推广、畜牧兽医站、水产推广站及农机推广站在 农产品、畜产品、水产品和农机产品方面的质量监管职能。 二是要在机构设置上实行按乡镇设站或设区域中心站。北方 牧区和畜牧业主产区，从实际需要看应坚持按乡镇设置畜牧 14 兽医站，牧区还需要设立草原站；已按区域设中心站的，要以 满足重大动物疫病防控和重大技术推广工作实际需要为原 则，对原有乡镇畜牧兽医站进行合理整合，以确保工作全覆 盖。三是要按照测算标准合理定编定人，同时要统筹配置畜 牧和兽医专业技术人员。 四是要坚持以县为主、乡镇为辅的 管理体制。乡镇畜牧兽医站人、财、物三权归县级畜牧兽医 业务技术部门统一管理，实行管理在县，服务在乡。五是建 立健全财政保障。要实行以县级财政支持保障为主，上级财 政部门转移支付补足的保障机制，确保乡镇畜牧兽医站人员 经费和工作经费落实到位，保障到位。 要立足增强基层畜牧业技术支撑体系技术推广服务能 力，积极引导、鼓励基层畜牧业技术支撑体系因地制宜不断 创新机制。一是建立和完善技术推广责任机制。要明确基层 畜牧技术支撑机构和技术人员的推广责任，推行“包村联户” 责任制。二要健全引领带动机制。要按照建立“一主多元” 新 型农技推广服务体系的要求，适应产学研、农科教大联合、 大协作的新形势，充分发挥主体作用，在新型的畜牧业社会 化服务体系中，当好技术依托，切实履行好公益性职能。三 要健全内部管理运行机制。要深化人事劳动制度改革，建立 按岗聘用、竞争上岗的选人用人机制，建立完善基层畜牧兽 医技术人员的考核评价机制，量化以农牧民满意为主的考核 指标，将贡献、绩效与收入分配挂钩，按岗定酬，按绩取酬， 15 逐步建立一套组织体系完善、职责任务分明、运作方式高效、 绩效评价合理的科学管理制度。总之，要通过坚持机制创新， 不断增强基层畜牧业技术支撑体系的活力，以机制创新促体 制创新。 （三）积极争取投入，加强能力建设 由于长期投入不足，目前基层畜牧业技术支撑体系基础 设施薄弱，技术服务手段落后，条件保障能力较差，已严重 影响了基层体系履行职能，发挥作用。切实加强基层畜牧业 技术支撑体系条件能力建设，是当务之急，形势所需。一方 面要积极争取地方各级政府增加财政投入，从根本上解决基 层畜牧兽医技术人员的工资福利、公用经费以及日常的运转 经费。同时要积极争取重大技术推广项目经费，通过项目带 动，解决基层畜牧兽医技术人员的工作经费。另一方面要积 极争取基本建设资金，加大对基础设施建设的投入。要以业 务用房、办公条件、仪器设备和试验示范基地建设为重点， 编制好基层农技推广机构条件能力建设规划，争取国家和地 方发改委的支持。要抓住当前国家高度重视农业基础建设和 新一轮扩大内需的机会，争取加大投资力度，快速提升基层 畜牧业技术支撑机构的推广服务能力。 （四）实施培训工程，提高业务素质 由于历史原因，目前基层畜牧业技术支撑体系人员年龄 偏大、知识老化、业务素质不高的问题较为突出。在深化人 16 事劳动制度改革、优化人员队伍结构的同时，要全面启动面 向基层畜牧技术人员的培训工程，着力提高基层畜牧技术人 员的业务素质和能力。一是要研究制定畜牧系统培训工作规 划，与国家正在着手制定的“基层农技人员培训规划” 相衔接， 突出基层畜牧技术人员培训工作的重点，健全完善系统内分 级培训机制。全国畜牧总站负责培训省（区、市）一级业务技 术人员，省（区、市）畜牧技术支撑机构负责培训县级业务技 术人员，县级畜牧业技术支撑机构负责培训乡镇畜牧兽医站 人员，乡镇站负责培训村级畜牧兽医技术人员。二是要依托 现代农业产业技术体系建设项目，围绕主要畜禽产品研究形 成的新成果、新技术，加强对基层畜牧技术人员的指导培训， 促进主导产品和主推技术得到广泛应用。三是要结合国家实 施的各项扶持政策和建设项目，有重点、有针对性地培训基 层畜牧技术人员。要利用国家实施奶牛、生猪良种补贴及奶 牛、生猪标准化规模养殖建设项目，组织基层畜牧技术人员