关于建立健全为人民群众办实事的长效机制调研报告

关于建立健全为人民群众办实事的长效机制调研报告 胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上强调，坚持以人为本，全面、 协调、可持续的发展观，是我们以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导， 从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想。坚持以人为 本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、 促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经 济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。 坚持以人为本，从环境保护来讲，环境质量的好坏直接关系到人民群众的生活 质量和身心健康，环境权益是群众利益的重要组成部分。改善环境质量，解决 老百姓关心的环境问题是环保工作的出发点和归宿点。坚持以人为本，就要把 维护群众的环境权益放在突出位置，抓住重点，集中力量，下大力气，着力解 决关系人民群众切身利益的突出环境问题，不断改善环境质量，让人民群众在 良好的环境中生产、生活。近年来，我省各级环保部门本着“群众利益无小事” 的宗旨，以全心全意为人民办实事、办好事为出发点和落脚点，从健全环保信 访投诉、污染企业长效管理、建设项目管理、生态村镇建设等方面作了一系列 的工作。 1 全省各级环保部门近几年来开展为民办实事的情况 1.1 健全环保信访、投诉渠道，倾听百姓意见 环保信访工作是联系广大人民群众的桥梁，也是确保群众利益得到充分保障的 重要内容，全省各级环保部门始终把为民办实事、办好事作为信访工作的出发 点和落脚点，以提高信访查处质量为标准，以依法行政、秉公执法、实事求是、 廉洁自律为原则，以巡查、联查、督查和抽查为手段，及时有效地解决环境污 染问题，取得明显效果。在信访方面，主要有以下做法： (1) 健全环保投诉网络。为更好地方便群众进行环保投诉，全省各地环保部门 相继建立起 12369 投诉举报热线，同时开通了网络投诉举报系统，一些地方还 与公安 110、“市长热线”等联动，省本级、杭州、宁波等地还设立了环保投 诉举报受理中心，确保投诉、举报渠道畅通。 (2) 建立信访工作制度。建立环境信访工作一把手负责的制度，一级对一级负 责，严格审核，从严把关。同时建立环保投诉受理中心值班制度、环保投诉受 理中心工作职责制度、环保投诉受理中心工作程序制度和信访分析协调制度。 (3) 建立通报制度。每月或每季度对信访的调查处理情况进行通报，对未按时 完成和处理效果不好的进行督办，抓好督察制度的落实，对已处理的信访件适 时组织回访，使调处和督查有机结合起来并贯穿于信访案件处理的全过程。 (4) 建立省转信访案件“3 个十”制度。对连续三次群众不满意、反复投诉的 案件，省环境监察总队将赴实地进行调查。调查结果若是举报人过高要求、无 理要求或没有条件解决的，将督促各市环保局向信访人说明情况，表明态度， 同时宣传有关法律政策。若查实信访人反映属实，确实存在环境违法行为长期 得不到解决的，不仅要对存在环境违法行为的企业依法从严处理，也要对工作 失职，无视群众疾苦的环保部门予以通报批评，情节严重的依据浙江省环境 违法行为责任追究办法规定，严肃追究有关人员和领导的责任。 (5) 建立台帐制度和月、季报表制度。做好值班登记，来电记录，网上投诉转 办，来访登记，上级交办的投诉转办落实等台帐记录。在做好环保系统半年度 报表的同时，及时按要求建立月、季报制度。通过月、季报制度的建立，明确 了工作人员的职责，规范了工作程序，实现信访工作正规化，操作规范化，办 理现代化。 (6) 练好内功，增强素质，造就一支合格的环境执法队伍。环境投诉处理看似 平常，实则要求甚高。在处理大量电话投诉过程中，我们深刻认识到，投诉受 理工作人员的言行直接代表政府的形象，仅有热情是不够的，还必须具备熟知 本行业及相关的法律、法规等知识，才能得到群众的信任。为此，我们一方面 抽调有环境执法经验的人员充实到投诉受理岗位，另一方面，加强了对在岗人 员的经常性培训，收到事半功倍的良好效果。 1.2 建立健全监督管理机制，确保污染企业长效管理 解决环境污染问题，保障群众的根本利益，必须从长效管理机制上解决只重经 济、不重环保的问题。采取科学的管理方法和措施，逐步建立起防治污染的长 效管理机制，在这方面主要有如下做法： (1) 开展在线监测工作。污染源污染物排放情况在线自动监测是监督企业污染 排放的“电子警察”，开展重点污染源在线监测系统建设是环保部门加强监督 管理，强化长效管理的重要措施。根据国家总局要求和我局的统一布置，各地 环保部门积极开展污染源在线监测建设工作。从 2000 年开始推行，目前全省已 建成 584 家单位污染源在线监测（控）系统。 (2) 制订了重大环境污染查处责任制等 5 项工作制度。为进一步改善环境 质量，及时发现、查处、解决各类环境问题，明确责任，规范各项工作，进一 步提高全市环境管理水平，各地环保部门相继制定了重大环境污染查处责任 制、环境管理现场巡查制度、环境管理联查制度、环境管理督查 制度、环境管理抽查制度。根据这五项工作制度，全省各级环保部门对 不法排污企业进行有效打击。 (3) 开展清理整顿不法排污企业保障群众健康环保专项行动。在国家环保总局 等六部委的统一布置下，几年来，连续开展了各种声势浩大的打击危害群众健 康和环境权益的不法排污企业专项行动，有力地保障了人民群众的健康。 (4) 开展“绿色护考行动”。连续几年以来，全省各地环保部门开展了“绿色 护考行动”，努力为广大考生营造一个安静的复习应试环境。每年中、高考期 间，我局都向各市环保局发出关于在中、高考期间加强环境噪声污染监督管理 的紧急通知。要求各级环保部门在中、高考期间，采取强制性措施，禁止噪声 超标和扰民的建筑施工作业；禁止营业性文化娱乐场所边界噪声超过规定标准 或干扰学生学习；严格限制使用高音广播喇叭；防止露天娱乐和集会等活动的 噪声扰民；严格控制机动车辆喇叭。对建筑施工工地、室内装修、营业性文化 娱乐场所、室外群众性娱乐活动等场所开展夜间巡查。对学校和居民区周围的 建筑工地等加强了监督，并配合当地的公安部门对违法行为进行严肃查处。 “绿色护考行动”，取得了良好的环境效益和社会效益，受到了全省广大考生 和家长的肯定。 1.3 深化建设项目审批制度改革，服务于民 我们在深化建设项目审批改革中，强调以民为本，服务于民，一方面力求做到 为项目业主提供优质服务；另一方面严格执行国家法律法规严把建设项目环保 关，切实为群众维护好环境权益。主要作法有： (1) 加强制度建设，规范环境管理。我局先后出台了一系列建设项目管理制度， 明确建设项目环境影响评价文件编制分类、项目委托审批程序、审批备案要求， 规范项目环保审批人员行为。 在建设项目环境管理的工作中，各地环保局积极探索科学的便民的管理模式， 在此基础上都积累了不少好的经验。如杭州市建设项目从审批到竣工验收的全 过程跟踪管理、宁波市以产业结构调整为主线，强化环境执法、绍兴市环保局 建设项目“三同时”跟踪管理和“绿色通道”的建设、嘉善县环保局建立的企 业信用环保考核体系，把信用环保作为做好环保工作的有效载体与切入点，提 高环保监管效率等。 (2) 提高行政审批效能，深化行政审批制度改革。我局着重做好“放、简、效” 三篇文章。“放”就是下放部分项目环保管理权限，将原由省局审批的 22 个污 染行业调整到 9 个重污染行业，同时加大委托审批力度。“简”就是简化建设 项目环评编制内容，对已开展了区域环评工作的开发区、特色工业区域的招商 引资项目，在环保基础设施配套的情况下，降低项目环评报告编制等级或简化 编制内容；对污染因素比较清楚的建设项目，减去环评大纲编制环节，重点突 出污染防治对策等。“效”就是在保证审批质量的前提下，加快建设项目审批 速度，提高办事效率，按照政务公开程序，通过审批受理中心受理，规范内部 审批环节、程序、时限，强化内部监督，加快了审批速度。 (3) 强化为经济建设和基层服务的意识，提高服务能力和水平，实施便民措施。 承诺项目审批时限：环境影响报告书 30 个工作日（法定 60 个工作日），五大 百亿工程和省重点项目环境影响报告书及环境影响报告表 15 个工作日（报告表 法定 30 个工作日），环境影响报告登记表 5 个工作日；建设项目管理实行 AB 角，第一个接待的工作人员负责整个项目审批过程中的联系工作；项目审批工 作的所需材料以及相应程序，做到一次性全部告知；对项目审批和竣工验收通 过绿色浙江网等方式及时公布和征求意见；微笑面对每一位来客，建设项目管 理设立咨询室，实行无偿咨询，解答项目审批中的有关问题。 (4) 为群众把好环保关，让公众参与建设项目环境保护的全过程。在建设项目 环评阶段，进行公众调查，充分听取公众对建设项目的意见；环评审批后，对 审批的内容和要求进行公示，让公众参与建设项目环保工作的日常监督；在建 设项目“三同时”竣工验收时进行公示，公众对建设项目“三同时”执行情况 进行监督。 1.4 实施生态村镇建设，实现生态致富 生态乡镇建设工作是加速全面建设小康社会，提升农村生态文明水平，促进城 乡社会统筹发展、人与自然和谐，实现区域经济社会全面、协调和可持续发展 的工作载体和实现形式。近年来，在生态乡镇建设中有如下做法： (1) 生态乡镇建设促进了农业结构调整，推动了乡镇环境综合整治，农村生态 环境得到了改善。我省生态乡镇（村）建设工作由从农村产业布局、环境基础 设施建设、管理队伍及农民增收致富等方面建设出发，经过各地乡镇村的积极 组织和实践，生态乡镇（村）建设工作成效明显，其中还孕育产生了奉化滕头 村、萧山山一村、绍兴夏履镇和鄞县上李家村四个联合国环境规划署全球 500 佳。目前，我们对生态乡镇（村）创建指标和工作要求进行了调整、完善和规 范，使我省生态乡镇（村）建设工作较好地解决了在农村经济蓬勃发展的需求 下扎实推进的问题。多年的实践证明，生态乡镇建设促进了农业结构调整，推 动了乡镇环境综合整治，村镇功能布局趋向合理，环境基础设施水平得到了提 高，在农村经济发展的同时，农村生态环境得到了改善。 (2) 生态乡镇建设为农村经济可持续发展奠定了坚实的基础，生态致富成为农 村新的发展模式。如我省安吉县通过确定全面建设小康社会，加快推进现代化 生态县建设的目标，结合安吉实际，初步确定将实施农村垃圾集中处理和农村 生活污水处理、蓝天（烟尘、油烟专项整治）、绿色及有机农产品基地建设、 西苕溪流域河道整治和水源保护、生态乡镇和生态村建设、生态县城建设、生 态工业园建设、生态公益林建设、生态文化遗产保护等十大生态建设工程，建 设生态经济强县。通过促进就业、优惠安置和深化土地制度改革，吸引农民下 山脱贫、异地致富、异业增收、通过减少农民来致富农民、保护生态；通过开 发适宜不同层次都市人居住的住宅，提供合理价位、开通“绿色通行证”，吸 引城里人尤其是高素质人群到安吉居住，通过内聚外引，集聚人气，建设特色 鲜明富有竞争力的城市。安吉县依托丰富的竹子资源和良好的生态环境，变自 然资源为经济资源，变环境优势为经济优势，走经济生态化之路，为我省生态 乡镇（村）建设树立了典范。 1.5 着力维护公众的环境知情权 公众对环保的认识目前还处于初始阶段，对许多环保领域的理解还不够全面， 需要政府加强这方面的研究和宣传，帮助公众了解和领会国家的环保方针、政 策、措施，从而更好地行使权力和责任。与此同时，公众还有要求政府弄清和 公布环境质量状况的权力，政府要把维护公众的环境知情权作为为民办实事的 前提和条件。在着力维护公众的环境知情权方面具体做了以下工作： (1) 加快空气、地表水和污染源的自动监测建设，提高维护公众环境知情权的 基础能力和水平。到目前为止，全省共建成 44 套空气自动监测系统，部分实现 了省级联网和实时监控。省控酸雨监测点全部实现降水采样自动化。已建成的 地表水省、市界断面自动监测站，都与省级联网。交界断面实现水质自动监测， 有助于公众及时了解和掌握流域水质状况和趋势。 (2) 有效整合环境监测综合分析技术力量，及时向社会公布环境质量报告。环 境质量报告是公众了解环境状况的权威载体。我局不断充实环境质量报告书内 容，提高报告书质量，及时向社会公布我们的环境监测结果和情况。全省各地 还在原有的年报、公报、季报和文字表述的基础上，又开展了概要、月报、双 月报、快报、周报、日报、预报、发布类报告和阶段性报告，增加了图片、图 示、表格和演示版，多种形式及时社会公告。及时说清、说准该整个环境质量 变化和污染源达标状况，帮助群众了解环境、污染状况，在促进偶发污染纠纷 的妥善调处中发挥了重要作用。同时我们还通过大众传播媒体向社会公布我们 的环境监测情况。目前，杭州、宁波和温州市除在中央电视台公布外，还同嘉 兴、湖州和台州等市一道在浙江日报和浙江电视台等省内主要新闻媒体发布空 气质量预报，其他市、县级市也都在当地新闻媒体发布空气质量日报。已建流 域断面自动监测站定期在浙江电视台钱江都市频道发布水质周报。 1.6 面临的主要问题 (1) 多年来的工作实践表明，相对于繁重的环境污染监察和群众信访任务，作 为环保执法的环境监察力量显得十分薄弱。环境执法力量不足，特别是人员严 重不足，造成执法力度不够，执法不到位；同时也必然造成在处理群众信访和 控制污染事故中不能更好地发挥作用，无力对“三同时”制度执行情况进行有 效监管、产生重审批轻管理的现象，造成一些地区重复信访、越级信访不断。 环境监察人员经常加班加点、超负荷运转，但长此以往不仅不能提高工作质量， 造成群众满意率下降，而且造成执法人员身心极度疲劳，影响健康。无论是对 照国家标准化建设的标准，还是执法工作实际需求，全省环境监察人员编制紧 缺、配备不足是我省普遍存在的问题。 (2) 依法行政和群众对迅速制止环境违法行为的要求之间的矛盾。现有的环境 法律法规没有赋予环保部门强制执法手段，对环境违法行为，即使已作出行政 处罚决定，当事人若不主动履行，环保部门只能向法院申请强制执行。而法院 在具体行政行为处于行政复议或行政诉讼期间，一般不予强制执行，所以环保 部门有时面对肆意污染和破坏环境的违法行为，束手无策，造成环境污染侵害 的延续，使得环保执法不可避免地带有软弱性和不彻底性。环保法律法规刚性 不足降低了执法效率，彻底解决污染问题的过程太长，造成群众不理解、不满 意。 (3) 对群众的环境损害赔偿工作仍需加强。环保法律规定造成环境污染损害的， 必须对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。造成土地、森林、草原、水、 矿产、渔业、野生动植物等资源的破坏的，也要承担赔偿责任。而实际工作中， 由于环境污染取证困难、企业无理阻挠等各种原因，许多群众的环境损害得不 到应有的赔偿，群众的环境权益难以得到及时有效的保障。 2 今后开展为民办实事的打算 在为人民办实事的工作中，全省各级环保部门要从注重规范组织保障制度，增 强机关行政效能入手，按照立党为公、执政为民的要求，进一步切实解决机关 效能中存在的突出问题，使机关干部和环保执法人员在履行职责和改革创新上 有新突破，在服务质量和办事效率上有新改进，在人民群众对机关工作的满意 度上有新提高，真正形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的机关运 行机制。具体有以下几个方面的打算： 2.1 强化环保队伍素质，增强服务意识，提高行政效能，进一步实行政务公开， 打造诚信环保 开展以“为民、务实、清廉”为主题的宗旨观、政绩观、发展观、群众观教育， 抓好党组中心组的“求真务实”专题学习，落实学习内容，提高广大干部的思 想水平，增强“求真务实、勤政廉政、执政为民、促进发展”的观念。与此同 时，要抓好现代科学和业务更新的再教育，增强提高办事效能的本领，跟上新 形势的步伐。 不断完善政务公开制度，建立听证、政情通报、信息公开、新闻发布、政务公 示和意见征集等六项制度。规范政务公开行为，扩大政务公开范围，提高政务 公开的时效性。要求全体环保工作者做到言必信、行必果，不说假话，不为应 付群众说推脱的话，弄清哪些可办、哪些不能办，不可轻易承诺又不兑现，影 响环保队伍的整体形象。 2.2 完善制度建设，规范机关行为，改善机关作风，解决自身存在的问题，使 人民群众满意 从机关管理的薄弱环节入手，查找制度建设的缺陷和不足，防止和克服权力运 行中存在的结构不合理、配置不科学、程序不严密、制约不到位等问题，坚持 和完善各种规章制度，实现制度的规范化、标准化、科学化，使机关的作风进 一步得到改进。做到门好进、脸好看、事好办、话好听，做到思路清、办事快， 使群众高兴而来满意而归。同时认真进行清查，查找是否存在损害企业利益的 行为？是否存在伤害群众利益的地方？有无乱摊派、乱集资、乱罚款行为？一 旦存在，坚决纠正，真正做到让党组织放心，使群众满意。 2.3 加大建设项目管理公众参与力度和深度 我们将进一步建立完善我省公众参与的制度，接受人大、政协的监督，鼓励有 关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。除国家规定需要保密的情 况以外，要求编制可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划、建 设对环境可能造成重大影响的项目，应当以举行论证会、听证会等形式，公开 征求有关单位、专家和公众的意见。对于公众的这些意见，有关单位和部门应 当认真考虑，在环境影响评价文件中应当附具对意见采纳或者不采纳的说明。 2.4 采取有效措施，端正“四风” 铲不掉的文山，填不平的会海，群众对此意见很大。为改变这一状况，我们将 采取积极的措施，从本单位做起，整顿“学风、文风、会风和事风”，大力提 倡理论联系实际的好学风，加强理论和业务学习，更新知识，提高智能。提倡 讲话写文章开门见山，减少废话、空话、大话。减少各种会议，认真落实关于 减少会议的文件精神，打电话能办的事不发文件；发文件能解决的事不召开会 议，能合并召开的会议尽量不分开召开。简化办事程序，提高办事效率，加强 内部协调，禁止推诿扯皮。 2.5 严格自律，接受监督，建立考评制度，严格责任追究 要加强中国共产党党内监督条例（试行）、中国共产党纪律处分条例 的学习贯彻，搞好党风廉政建设，做到“五常”、“六不”、“七必须”，五 常是：常温正言之训；常修从政之德；常怀律己之心；常思贪欲之害；常戒非 分之想。六不是：不明知故犯；不搞下不为例；不见利忘义；不言行不一；不 迁就照顾；不放任自己。七必须是：党纪政纪必须遵守；规章制度必须执行； 领导干部必须带头律己；党员干部必须做廉政模范；廉政教育必须常抓不懈； 执行纪律必须严肃认真；发现问题必须一抓到底。 健全内部监督机制，自觉接受外部各方面的监督。开展以提高效能建设为重点 的民主评议机关工作和行风评议工作，努力提高群众对机关和全系统作风的满 意度。 加强对工作人员绩效考评工作，加大对干部不作为、乱作为及存在突出问题单 位领导的责任追究力度。各级领导及全体人员要经常反省自己，查找自身存在 的问题，做到自查自纠，对经群众举报者，一律追查到底；对违反规定的一律 严肃处理；对效能建设不得力的，一律追究领导责任；对造成严重负面影响的 要公开提出批评，并进行处分。 2.6 继续开展清理不法排污企业保障群众健康环保专项行动，并形成制度，切 实解决人民群众的环境问题 重点解决饮用水源污染、居民区噪声超标、烟尘污染、放射源丢失等突出的环 境问题，是今年环保工作的重中之重。同时，严格环境准入，认真清理违法建 设项目。 2.7 建立健全信访处理信息化管理制度，大力提高信访处理效率 近期，将省环境违法行为举报受理中心的群众举报案件、办公室的群众来信举 报案件及提案、议案三大块内容作为省转信访案件纳入信访工作信息化管理体 系；实现省转信访案件的网上交办、各市县查处结果网上报送、网上即时查询 及提醒、统计等功能。 2.8 建立环境污染事故应急机制 在 2003 年草拟的浙江省环境污染事故应急处置预案（讨论稿）的基础上再 进行调研，深入了解我省环境污染事故发生的性质、分类、频率和原因；进一 步分析我省环境污染事故处置工作的现状；重点开展应对环境污染事故应急处 置的人力、技术和物资等各种要素、资源的潜力调查；尽快建立我省环境污染 事故应急处置机制。 2.9 当前着重要抓好几项工作 (1) 逐步建立污染源在线监测监控中心，有效控制工业污染源的不法排污行为， 改善环境质量。 (2) 建立健全审批事项一站式服务机制。 (3) 大力推进生态省建设步伐，建立生态致富典型的推广机制。 3 几点建议 3.1 开辟渠道，加大对环保的投入 根据生态省建设领域的扩大和深化，鼓励、督促各级政府在把生态省建设资金 列入本级预算的同时，进一步增加财政投入，建立生态建设专项资金和生态补 偿机制，充分发挥公共财政在生态环境保护和建设方面的导向作用，制定相应 政策，支持和鼓励社会民间资金进入生态省建设领域。充分发挥市场机制在资 源配置中的作用，逐步建立自然资源有偿使用机制、生态效益补偿机制，积极 探索和推广水权转让、排污权交易机制、矿产资源开发招投标、森林和海洋资 源有偿使用等办法。 另一方面、加大对环保自身建设的投入。由于排污费征管办法的变化，环保部 门工作经费不足在全省许多地方均不同程度地存在。有些地方连最基本的日常 工作经费都不能得到保证，甚至出差费用都不能及时报销。因此，建议省政府 加大对环保自身建设的投入。 3.2 加强执法队伍建设 由于环保执法人员的缺少、执法机构的不健全等方面原因，使得我省目前的环 境行政执法中，普遍存在着执法不够到位的状况。从理论和实践的角度来讲， 环境行政执法监督最好的办法是实行宏观管理与微观管理有机结合，即既要从 规划、计划、政策等宏观层面上强化引导和规范，又要在微观层面上对环境违 法具体行为加大监管处罚等直接干预力度。为此，要求进一步增强环保行政执 法力量，包括增强各级环保部门地位、力量，完善环境监察、监测和执法体系， 增加环保部门的人员编制等等。 环境污染纠纷责任主体分析及预防处理对策 当前，环境污染纠纷日趋增多已是不争的事实，已成为影响社会和谐的重要因 素之一。由于不同类型的环境污染纠纷，成因不同，责任主体不同，相应的预 防处理方法也不同。如不作深入分析，将污染纠纷的所有过错都推给企业，又 简单以“谁污染，谁治理”为由，让企业承担不应承担、也不能承担的一切责 任，不仅有失公正，难以服人，而且不能从根本上解决污染纠纷，也无法有效 地从源头上控制污染纠纷的产生。 下面试从责任主体的角度分析环境污染纠纷的类型及其预防对策。 1 环境污染纠纷责任主体分析 环境污染纠纷的表现形式多种多样，如水污染纠纷、大气污染纠纷、噪声污染 纠纷、电磁辐射污染纠纷、海洋污染纠纷等。而从责任主体方面分析，污染纠 纷又不外乎三种类型，即政府责任型、企业责任型、混合责任型。 1.1 政府责任型 政府责任型环境污染纠纷，其产生的根源是，政府在社会管理中存在失职或过 失等不当行为，致使污染危害由间接转化为直接，或导致污染滋生和蔓延。具 体有以下五种情形： 1.1.1 规划不当，矛盾丛生 全面规划，合理布局，是环保工作的指导方针。规划不合理，导致区域功能混 乱，是许多环境污染纠纷的根本原因。常见规划不当的现象有：工业区与居住 区之间没有缓冲区，工业区中安插居民楼，居住区中开办有污染的工业企业或 饮食娱乐服务企业，在交通干线两侧建造居住楼、商住楼或学校。企业因为经 规划部门批准，只要达到所在功能区的排放标准，就无可指责，而身处其中的 居民、学生，其休息、生活、学习所需的环境质量却无法得到保障。 1.1.2 片面发展，违规审批 当地政府和有关部门不按规定程序审批建设项目，导致新污染源的产生，是环 境污染纠纷源源不断的重要因素。近年来，各地大力兴建开发区，筑巢引凤。 招商引资，发展经济，本无可厚非。但有些地方置国家环保规定于不顾，对建 设项目，不论有无污染、国家是否禁止、环保部门是否批准，都来者不拒。纵 然环保部门据理力争，也阻挡不了开发建设的步伐。一批污染项目在当地政府 的庇护下，纷纷出笼。这为日后污染纠纷的产生埋下了隐患。 1.1.3 执法不力，久拖不决 一些环境污染纠纷旷日持久，与有关部门监督不力、执法不严直接相关。对于 建设项目违反“三同时”而引起的污染问题，环保部门往往心慈手软，没有按 环保法律规定，及时作出责令停产等处理，以遏制污染的延续。对于老企业严 重的污染问题，当地政府没有当机立断作出限期治理决定，而任其持续和蔓延。 1.1.4 以邻为壑，地方保护 一些地方在规划中，仅仅考虑了如何避免功能布局对本地居民的污染影响，而 无视对相邻区域可能造成的危害。由于行政区域的分割，受害地政府对排污单 位鞭长莫及，往往是望“污”兴叹。而排污地政府受自身利益的驱动，消极应 付，能拖则拖，或者掩人耳目，象征性地作出处理。上一级环保部门在协调处 理上有时也优柔寡断，导致边界冲突愈演愈烈。 1.1.5 法规缺失，界定困难 新产品、新工艺层出不穷，新情况、新问题接踵而至，污染纠纷的内容呈现复 杂化的趋势。由于法规标准未跟上，调处难度不断增加。表现在：一、法律规 定不全面。如商住楼是沿街常见的建筑形式，下面为商业用房，上面为居住用 房。在居住区内禁止建设饮食娱乐服务项目的规定，在商住楼是否适用？建筑 噪声和夜间施工管理在城市已有规定，而在乡镇和农村则无法可依。二、标准 空白现象比比皆是。一些新出现的污染物，如光污染等，其监测方法标准、排 放标准未能及时出台。三、环保法律法规可操作性差。环境污染损害有其特殊 性，往往同时造成物质和精神两方面的损失，但目前缺乏经济赔偿的处理程序 和计算标准。四、环保部门缺乏必要的强制执行手段。 1.2 企业责任型 环境污染纠纷的直接责任人是企业。正因为企业排污行为的存在，才直接导致 污染纠纷的产生。常见的有以下四种情形： 1.2.1 建而不批，规避监管 一些企业业主环保法律意识淡薄，在新建项目时，未经环境影响评价擅自上马， 导致新污染源的产生。这种情况常发生在不征地、不建房、不贷款的项目上。 由于规避了政府的监管，使污染得不到及时控制。 1.2.2 “同时”制度，形同虚设 一些项目虽报经环保部门批准，但在建设中不按“同时设计、同时施工、同时 投产”的“三同时”要求执行，有的环保设施没有建成，有的虽然建成但达不 到设计要求。主体工程投产之日，也是污染纠纷发生之时。 1.2.3 限期治理，束之高阁 针对老企业的特点和历史原因，本着现实的态度，我国规定并实施了限期治理 制度。然而，一些企业将政府的限期治理决定束之高阁，对群众改善环境质量 的呼声置若罔闻，我行我素，导致污染纠纷久拖不了。 1.2.4 推卸责任，拒绝赔偿 因污染导致经济损失和健康损害，排污者理应承担赔偿责任。在确切的污染损 害事实面前，有些企业却强词夺理，推卸责任，拒不履行对受害者的赔偿义务。 一些污染纠纷，因此而逐渐演变成经济纠纷。受害者不但得不到应有的经济补 偿，还要付出健康和精神的代价，在某些因素的触发下，很容易引起矛盾的激 化。 1.3 混合责任型 无论在城市或者农村，一些老企业的污染问题，积重难返，群众怨声载道。追 溯其形成的历史，可以看到，这些污染纠纷往往潜伏着复杂的历史原因，夹杂 着政府和企业的双重因素。 这些企业在设立之初并不都在市区，或者附近没有居民，又因规模不大，在当 时并不引发污染纠纷。企业在发展过程中，重生产，轻环保，片面追求经济效 益，忽视污染防治工作，污染程度不断加重，影响范围随之不断扩大。 政府在城市发展中，规划滞后。在不受科学规划的约束下，城市无序扩张，区 域功能紊乱不清，形成了居住区和工业区，你中有我，我中有你的混乱局面。 因布局不合理，一些企业的污染问题，渐渐从潜伏状态下显露出来，引发污染 纠纷。 由此可见，这是企业片面发展生产和政府规划职能缺失两方面共同作用的结果。 2 环境污染纠纷预防处理对策 我们认识了各种环境污染纠纷与不同责任主体的关系，为了从根本上预防和解 决污染纠纷，不妨从责任主体身上去探求对策。由于混合责任型污染纠纷，可 分解为政府责任型纠纷、企业责任型纠纷，故不作重复阐述。 2.1 政府责任型污染纠纷的预防处理对策 从根本上预防和解决环境污染纠纷，从法律的角度看，这是政府的应尽义务； 从政府的性质看，这是执政为民根本宗旨的体现，是实践“三个代表”重要思 想的具体行动。 2.1.1 以人为本，科学发展 当前的一些污染纠纷，表面上看是企业排污所引起的矛盾冲突，实际上是政府 不正确的发展理念所产生的必然后果。很多地方政府为单纯追求发展速度，盲 目引进建设项目，不惜以牺牲环境作为代价。各级政府要以科学发展观为指导， 实施全面、协调、可持续发展战略。要改进领导干部政绩考核制度，建立科学 的考核体系，把社会稳定、环境质量等纳入考核内容。要逐步树立环境质量也 是政绩的新观念，不单纯以 GDP 论英雄。 2.1.2 全面规划，合理布局 以满足居民不断提高的对生活环境的需要为出发点，科学制订城市总体规划， 逐步推进城市建设和环境综合整治。 新区开发要统筹兼顾，合理布局。在城市主导风向的上风向，不得设立工业区； 工业区与居住区要严格分离；居住区不得建任何有污染的企业；混合区内要严 格限制工业企业的发展。对有污染的饮食、娱乐、服务企业，建设特色街，集 中经营，避免扰民。 环境污染没有边界，功能布局要统筹兼顾，既要防止对本区域自身的污染危害， 也要充分考虑位于下游和下风向的相邻区域的环境承受能力。 开展城市总体规划的环境影响评价制度，保障城市建设与环境保护协调推进， 切实解决规划中可能存在的不利于环境保护的问题。 2.1.3 抓住热点，综合治理 抓住当地环境热点、难点、焦点问题，按计划、有步骤地开展综合治理工作。 当前，引起污染纠纷的因素，在城市，主要是噪声和废气，其中又以社会生活 噪声最为突出；在农村，主要是水污染和大气污染，常引发养殖业、农作物和 当地居民身体健康的损害。为此，要开展城市噪声达标区活动，把烦人的噪声 降下来。要扎实推进全省 811 环境污染整治行动，该停产的停产,该关闭的关闭,坚 决扭转污染加剧的趋势，消除污染纠纷的源头。 2.1.4 完善法规，政策扶持 污染损害赔偿是很多污染纠纷