探讨行政管理中行政处罚案卷制作

探讨行政管理中行政处罚案卷制作 一 、 行 政 处 罚 案 卷 制 作 中 的 常 见 问 题 虽 然 行 政 执 法 机 关 都 很 重 视 行 政 处 罚 案 卷 制 作 ， 但 很 多 行 政 执 法 机 关 常 常 凭 着 经 验 和 习 惯 做 事 ， 缺 少 科 学 化 、 规 范 化 的 行 政 处 罚 案 卷 制 作 意 识 和 手 段 ， 加 上 近 年 来 行 政 违 法 行 为 复 杂 多 样 ， 行 政 处 罚 案 卷 制 作 中 存 在 的 问 题 层 出 不 穷 ， 主 要 问 题 有 形 式 和 内 容 两 个 大 的 方 面 。 (一 )形 式 问 题 1.案 卷 材 料 范 围 不 明 确 ， 案 卷 目 录 缺 乏 整 合 ， 材 料 排 序 不 统 一 。 首 先 ， 在 实 际 工 作 中 ， 很 多 案 卷 存 在 材 料 散 杂 、 范 围 不 明 确 的 问 题 。 案 卷 是 对 处 罚 活 动 的 全 面 客 观 反 映 ， 不 应 该 包 括 一 些 与 处 罚 行 为 不 直 接 关 联 的 材 料 ， 如 对 举 报 人 的 奖 励 材 料 。 举 报 人 的 举 报 可 能 直 接 决 定 案 件 的 查 处 ， 但 对 举 报 人 的 奖 励 材 料 与 行 政 处 罚 并 没 有 直 接 的 联 系 。 其 次 ， 案 卷 材 料 往 往 缺 乏 整 合 ， 导 致 案 卷 目 录 只 是 简 单 地 按 时 间 或 重 要 性 等 一 一 罗 列 ， 材 料 排 序 较 为 混 乱 。 案 卷 材 料 本 身 要 能 够 反 映 行 政 处 罚 做 出 的 阶 段 ， 如 立 案 、 调 查 取 证 、 听 取 申 辩 、 做 出 处 罚 决 定 等 ， 这 样 才 能 为 案 卷 评 查 提 供 方 向 引 导 ， 否 则 ， 面 对 一 堆 杂 乱 无 章 又 不 完 整 的 案 卷 目 录 ， 案 卷 评 查 工 作 势 必 难 以 有 效 开 展 ， 也 势 必 会 影 响 到 案 卷 评 查 的 效 果 。 实 践 中 ， 有 少 数 行 政 执 法 部 门 办 案 人 员 没 有 意 识 到 这 一 点 ， 不 重 视 对 目 录 的 整 理 和 排 序 ， 影 响 了 案 卷 评 查 活 动 的 正 常 开 展 。 2.字 体 字 号 不 统 一 。 在 实 践 中 ， 同 一 行 政 执 法 系 统 各 执 法 单 位 甚 至 同 一 单 位 不 同 执 法 人 员 在 案 卷 制 作 中 字 体 字 号 不 统 一 ， 出 现 字 体 字 号 五 花 八 门 的 案 卷 文 书 。 这 无 疑 会 给 人 带 来 一 种 不 专 业 和 不 严 肃 的 印 象 。 行 政 处 罚 决 定 书 内 容 相 对 固 定 ， 是 执 法 机 关 实 施 行 政 处 罚 最 重 要 的 文 书 ， 也 是 最 终 交 给 行 政 相 对 人 的 重 要 材 料 ， 有 相 当 的 严 肃 性 。 作 为 体 现 严 肃 性 的 方 式 之 一 ， 行 政 处 罚 决 定 书 的 字 体 字 号 应 统 一 规 范 。 3.处 罚 决 定 书 标 题 和 受 处 罚 人 情 况 交 代 不 规 范 。 行 政 处 罚 决 定 书 是 否 需 要 标 题 存 在 不 同 做 法 。 大 多 数 行 政 处 罚 决 定 书 的 开 头 部 分 都 会 写 文 件 标 题 ， 以 使 整 个 文 件 显 得 规 范 正 式 ， 但 也 有 一 些 处 罚 决 定 书 不 写 文 件 标 题 ， 各 个 执 法 单 位 标 准 不 一 。 另 外 ， 行 政 处 罚 决 定 书 还 经 常 出 现 当 事 人 情 况 交 代 不 一 致 的 情 况 。 各 执 法 人 员 对 当 事 人 的 情 况 介 绍 详 略 程 度 不 同 ， 有 的 案 卷 介 绍 比 较 详 细 ， 有 的 介 绍 却 非 常 简 单 。 这 也 是 亟 待 规 范 的 地 方 。 (二 )内 容 问 题 1.处 罚 决 定 书 内 容 描 述 不 准 确 、 不 完 整 ， 错 误 告 知 诉 权 时 有 发 生 首 先 ， 当 案 件 查 处 进 行 到 送 达 处 罚 决 定 书 的 阶 段 时 ， 意 味 着 该 案 件 已 经 基 本 定 性 ， 当 事 人 已 经 确 定 实 施 了 行 政 违 法 行 为 。 此 时 ， 已 不 存 在 当 事 人 “涉 嫌 ”违 法 的 问 题 ， 不 应 在 决 定 书 中 出 现 “涉 嫌 ”的 表 述 。 制 作 立 案 报 告 书 时 可 以 写 当 事 人 “涉 嫌 ”违 法 ， 但 在 实 际 工 作 中 ， 工 作 人 员 经 常 在 后 面 的 文 书 写 作 中 直 接 从 立 案 报 告 书 中 复 制 相 关 信 息 ， 使 得 后 面 的 文 书 写 作 出 现 问 题 。 而 且 决 定 书 内 容 要 件 缺 漏 现 象 也 较 为 普 遍 ， 一 些 处 罚 决 定 书 常 常 缺 少 处 罚 决 定 履 行 的 方 式 和 期 限 。 在 对 某 市 各 区 处 罚 卷 宗 考 察 过 程 中 ， 我 们 发 现 ， 处 罚 决 定 书 中 普 遍 缺 少 处 罚 履 行 的 方 式 、 期 限 及 不 履 行 的 法 律 后 果 等 要 件 ， 而 多 数 行 政 法 律 程 序 规 定 都 明 确 要 求 行 政 处 罚 决 定 书 必 须 载 明 行 政 处 罚 的 履 行 方 式 和 依 据 。 如 果 不 明 确 告 知 履 行 方 式 、 期 限 及 法 律 后 果 ， 当 事 人 便 无 从 得 知 相 关 情 况 ， 从 而 导 致 产 生 很 多 不 必 要 的 麻 烦 和 纠 纷 。 这 种 做 法 不 仅 不 符 合 行 政 合 法 性 原 则 ， 更 会 直 接 影 响 到 案 件 的 执 行 和 终 结 ， 在 一 定 程 度 上 造 成 行 政 执 法 资 源 的 浪 费 。 其 次 ， 错 误 告 知 诉 权 时 有 发 生 。 在 部 分 处 罚 决 定 书 中 ， 对 当 事 人 的 诉 权 告 知 存 在 明 显 错 误 ， 如 将 起 诉 期 限 随 意 延 长 或 缩 短 ， 明 显 违 反 行 政 诉 讼 法 关 于 三 个 月 起 诉 期 限 的 规 定 。 根 据 最 高 人 民 法 院 相 关 司 法 解 释 的 精 神 ， 错 误 告 知 诉 权 即 视 为 没 有 告 知 诉 权 ， 起 诉 期 限 自 决 定 做 出 之 日 起 两 年 之 内 都 可 以 起 诉 。 这 样 无 疑 将 行 政 诉 讼 起 诉 期 限 从 正 常 的 三 个 月 延 长 到 了 两 年 时 间 ， 给 行 政 行 为 的 被 诉 带 来 了 极 大 的 可 能 。 2.证 据 材 料 制 作 存 在 瑕 疵 现 场 检 查 笔 录 是 现 场 查 验 之 后 对 客 观 事 实 存 在 的 一 种 描 述 和 记 录 ， 也 是 最 终 决 定 对 相 对 人 进 行 处 罚 的 直 接 证 据 材 料 。 证 据 作 为 证 明 案 件 真 实 情 况 的 客 观 事 实 ， 必 须 是 客 观 存 在 的 事 实 材 料 ， 必 须 是 对 案 件 事 实 的 客 观 反 映 和 真 实 记 载 。 因 此 ， 现 场 检 查 笔 录 一 定 要 客 观 ， 不 能 随 意 添 加 主 观 因 素 。 否 则 ， 进 入 行 政 诉 讼 阶 段 ， 现 场 检 查 笔 录 会 因 不 具 备 客 观 性 和 相 关 性 而 不 能 作 为 证 据 采 用 ， 从 而 可 能 造 成 行 政 机 关 的 败 诉 。 然 而 ， 不 少 案 卷 的 现 场 检 查 笔 录 是 执 法 人 员 对 现 场 的 简 要 描 述 和 对 案 件 性 质 的 主 观 猜 测 ， 并 没 有 遵 循 客 观 记 录 的 原 则 ， 执 法 人 员 也 没 有 意 识 到 现 场 检 查 笔 录 作 为 直 接 证 据 的 重 要 性 。 3.集 体 讨 论 失 之 空 泛 行 政 处 罚 案 件 集 体 讨 论 情 形 只 发 生 在 查 处 情 节 复 杂 或 者 出 现 重 大 违 法 行 为 以 及 其 他 需 要 集 体 讨 论 的 案 件 中 。 集 体 讨 论 方 式 不 仅 可 以 发 挥 民 主 决 策 的 优 势 ， 而 且 对 于 限 制 行 政 机 关 的 自 由 裁 量 权 具 有 重 要 作 用 ， 当 然 值 得 肯 定 。 但 现 实 中 的 集 体 讨 论 程 序 ， 从 讨 论 记 录 即 可 看 出 ， 多 数 都 是 办 案 人 员 说 明 初 步 处 罚 意 见 ， 其 他 人 员 随 声 附 和 ， 极 少 有 反 对 意 见 。 “如 果 行 政 执 法 的 质 量 特 别 高 ， 这 种 可 能 性 也 不 能 说 绝 对 没 有 ， 所 谓 英 雄 所 见 略 同 。 但 现 实 是 行 政 法 治 建 设 处 于 起 步 阶 段 ， 行 政 执 法 水 平 依 然 很 低 。 行 政 执 法 案 卷 所 反 映 出 来 的 这 种 讨 而 不 论 ， 导 致 集 体 讨 论 、 民 主 决 策 程 序 流 于 形 式 ”(李 瑰 华 ： 行 政 执 法 案 卷 制 作 规 范 研 究 ， 西 安 电 子 科 技 大 学 学 报 2012 年 第 4 期 )。 这 种 情 况 值 得 重 视 。 二 、 行 政 处 罚 案 卷 制 作 工 作 的 改 进 与 规 范 (一 )对 案 卷 制 作 形 式 进 行 改 进 1.统 一 案 卷 材 料 范 围 ， 规 范 案 卷 目 录 基 本 顺 序 行 政 处 罚 案 卷 的 所 有 材 料 是 否 相 关 、 目 录 是 否 完 整 有 序 ， 是 人 们 对 整 个 案 卷 的 第 一 印 象 。 如 果 处 罚 案 卷 当 中 夹 杂 了 一 些 与 执 法 活 动 无 关 的 材 料 ， 不 但 会 给 案 卷 评 查 带 来 不 必 要 的 工 作 量 ， 也 会 给 人 一 种 不 专 业 的 感 觉 。 如 果 翻 开 案 卷 的 首 页 ， 看 到 的 是 一 堆 毫 无 章 法 、 乱 七 八 糟 的 案 卷 目 录 ， 无 疑 会 使 人 对 案 卷 的 严 肃 性 产 生 怀 疑 ， 进 而 对 处 罚 案 件 本 身 的 公 正 性 产 生 怀 疑 ， 同 时 也 使 案 卷 目 录 失 去 了 其 应 有 的 指 引 作 用 。 因 此 ， 行 政 执 法 部 门 应 对 案 卷 材 料 范 围 和 目 录 基 本 顺 序 规 定 相 对 统 一 的 标 准 ， 以 提 升 案 卷 制 作 的 整 体 质 量 。 可 以 围 绕 行 政 处 罚 行 为 的 发 生 、 发 展 和 结 果 确 定 案 卷 材 料 的 基 本 范 围 。 案 卷 目 录 可 参 考 法 院 司 法 案 卷 制 作 的 基 本 顺 序 进 行 改 进 ， 即 按 照 立 案 材 料 、 当 事 人 身 份 材 料 、 证 据 材 料 、 申 辩 材 料 、 决 定 书 及 送 达 文 书 这 样 一 个 基 本 的 顺 序 排 列 。 2.统 一 文 书 格 式 ， 将 标 题 、 受 处 罚 人 情 况 和 字 体 字 号 做 成 可 反 复 使 用 的 固 定 模 板 虽 然 制 作 处 罚 案 卷 的 本 质 是 要 对 行 政 处 罚 的 过 程 进 行 文 字 记 载 ， 是 一 系 列 行 政 执 法 活 动 的 综 合 表 现 形 式 ， 但 文 书 制 作 的 格 式 也 会 间 接 影 响 到 文 书 制 作 的 质 量 。 假 如 文 书 的 标 题 、 受 处 罚 人 情 况 、 字 体 字 号 始 终 清 楚 统 一 ， 案 卷 呈 现 在 查 阅 者 眼 前 时 就 会 清 晰 明 了 、 一 目 了 然 。 不 论 是 多 少 份 案 卷 放 在 一 起 ， 也 不 会 让 人 觉 得 杂 乱 。 在 技 术 上 ， 将 标 题 、 受 处 罚 人 情 况 和 字 体 字 号 做 成 可 以 反 复 使 用 的 固 定 模 板 ， 不 仅 可 让 行 政 处 罚 工 作 更 加 趋 于 专 业 化 ， 提 高 行 政 执 法 人 员 的 工 作 效 率 ， 还 可 以 避 免 因 受 处 罚 人 情 况 交 代 不 清 楚 导 致 无 法 送 达 或 难 以 执 行 等 问 题 的 产 生 。 (二 )对 案 卷 文 书 内 容 进 行 规 范 1.进 一 步 规 范 执 法 程 序 ， 重 新 认 识 集 体 讨 论 程 序 的 重 要 性 文 书 制 作 内 容 的 不 规 范 ， 很 大 程 度 上 源 于 执 法 过 程 的 不 规 范 。 对 于 常 常 流 于 形 式 的 集 体 讨 论 程 序 ， 如 实 记 录 的 结 果 就 是 文 书 内 容 空 泛 ， 毫 无 实 际 意 义 可 言 。 要 使 案 卷 制 作 更 加 完 善 ， 就 需 要 对 案 件 的 执 法 过 程 予 以 完 善 ， 以 充 实 相 应 的 文 书 内 容 。 要 想 完 善 集 体 讨 论 程 序 ， 就 必 须 深 刻 认 识 到 集 体 讨 论 的 必 要 性 和 重 要 性 。 集 体 讨 论 程 序 并 不 是 法 律 规 定 的 必 经 程 序 ， 但 只 要 进 行 了 集 体 讨 论 这 个 过 程 ， 讨 论 便 应 该 充 分 发 挥 参 会 人 员 的 集 体 智 慧 ， 对 案 件 背 后 的 理 由 和 依 据 进 行 严 密 充 分 的 论 证 ， 这 样 才 能 深 入 接 触 案 件 的 真 实 情 况 ， 而 不 是 只 单 纯 地 对 处 理 意 见 进 行 附 和 。 只 有 在 实 质 上 做 到 了 真 正 讨 论 ， 才 能 进 一 步 在 文 书 制 作 的 过 程 当 中 实 现 标 准 化 和 规 范 化 。 2.提 高 法 律 知 识 素 养 ， 认 真 研 习 证 据 法 、 行 政 处 罚 法 等 相 关 法 律 规 定 从 行 政 处 罚 案 卷 制 作 中 出 现 的 种 种 问 题 可 以 看 出 ， 造 成 行 政 处 罚 案 卷 制 作 不 规 范 、 不 科 学 最 本 质 的 原 因 还 是 行 政