新型农村社区考察报告 2012 9 15

新型农村社区建设考察报告 为进一步推动城乡统筹发展，加强农村社区建设，学习借鉴 先进地区成功经验，破解我们在农村社区建设中遇到的困惑和难 题。2012 年 10 月 9 日-11 日，县委常委、 组织部长 ，县委常委、 宣传部长 率领我县五女店镇 社区主要负责 同志一行六人，奔赴 山东诸城、济南、德州，河北邯郸，河南鹤壁、新乡六市共十六个 社区，就农村社区建设进行考察学习，其中重点考察学习了山东 诸城、德州，河南新乡。通过此次考察学习，开阔了视野、启迪了 思想，现就考察情况报告如下： 一、 考察的基本情况及特点 （一）山东诸城考察情况 诸城市地处山东半岛东南部，总面积 2183 平方公里，辖 13 处镇街、 1 个省级经济开发区，235 个社区，常住人口 108 万。 2011 年 ，该 市 完 成 地 区 生 产 总 值 521 亿 元 、人 均 7500 美 元 ；实 现 财 政 总 收 入 62 亿 元 、地 方 财 政 收 入 40.1 亿 元 。城 镇 居 民 人 均 可 支 配 收 入 18983 元 ，农 民 人 均 纯 收 入 11281 元 。综 合 实 力 列 全 国 县 域 经 济 百 强 县 第 35 位 ，地 方 财 政 收 入 位 列 山 东 省 前 五 强 。 诸 城 市 创 造 性 地 开 展 了 “政 府 主 导 、多 方 参 与 、科 学 定 位 、 贴 近 基 层 、服 务 农 民 ”的 农 村 社 区 建 设 ，按 照 地 域 相 近 、规 模 适 度 的 原 则 ，把 相 邻 的 几 个 村 庄 和 相 关 单 位 规 划 建 设 为 一 个 农 村 2 社 区 ，在 社 区 内 选 择 一 个 交 通 便 利 、班 子 基 础 好 、发 展 潜 力 大 的 村 庄 设 立 社 区 服 务 中 心 ，将 公 共 管 理 服 务 职 能 延 伸 至 社 区 ， 近 距 离 为 群 众 提 供 基 本 公 共 服 务 和 生 产 、生 活 性 服 务 。每 个 社 区 服 务 中 心 的 服 务 半 径 一 般 在 2 公 里 以 内 ，涵 盖 5 个 左 右 村 庄 、 1500 户 左 右 。按 照 这 样 的 规 划 布 局 ，全 市 1249 个 村 庄 共 规 划 建 设 了 208 个 农 村 社 区 ，2008 年 6 月 全 部 建 成 运 行 ，打 造 起 “两 公 里 服 务 圈 ”，形 成 了 “多 村 一 社 区 ”的 “诸 城 模 式 ”，实 现 了 农 村 社 区 建 设 的 全 覆 盖 ，为 统 筹 城 乡 一 体 化 发 展 搭 建 起 有 效 平 台 。 1、辛兴镇辛兴社区：该社区服务中心设在辛兴村辐射尧村、 隋家沙岭、后齐沟、匡家沙岭，共 1556 户、5605 口人。在设置“ 一 个综合服务厅，八个服务站（室）”的基础 上，并设幼儿园、农家书 屋、电 子阅览室、文体娱乐中心、农资超市、超市、活动广场、土 地流转和农民专业合作组织服务中心等。该社区工业、企业较较 多，社区农民主要从事服务业，社区规划有集中居住小区，通过 旧宅面积对换新宅面积，鼓励社区区内居民入住。 2、密州街道东山社区产业园：该产业园整体规划占地 7637 亩，投 资 60 亿元，是集种貂繁育、集约化养殖和裘皮物流于一体 的新型产业园区，建成后年可出栏特种动物 900 万只，实现销售 收入 36 亿元，增加就业岗位 18000 个，园区采用国际先进技术 与管理，改变传统产业发展模式，科学利用资源，极大提高山岭 3 薄地的产业效益，促进农民增收，实现社区产业到社区的转型跨 越发展。 (二) 山东德州考察情况 德州市，位于黄河下游， 山东省的西北部，是经济强省山东 的北大门南北与 济南、天津两大都市等距相望。辖一区两市八县 和两个 经济开发区，总面积 103 万平方公里，人口 586 万。 2011 年地区生产总值达到 1950.71 亿元，按可比价格计算，比上 年增长 11.7%。三次产业结构为 11.8：54.3：33.9，全市地方财政收 入达到 95.06 亿，增长 30.4%，全市税收收入实现 125.41 亿元， 增长 22.6%。城乡居民收入得到大幅提高，增速双双超过 GDP 增 速。2011 年，全市农民人均纯收入突破 8000 元，达到 8350 元， 比上年增加 1322 元，增长 18.8%；城镇居民人均可支配收入 19770.8 元，增长 13.6%。 德州市坚持把两区同建作为统筹城乡发展的总抓手，实施了 “两边两区 ”（县城乡镇驻 地周边、交通干线 周边和产业发展聚集 区、农 村观光旅游区）突破战略，取得良好效果。截至目前，德州 市建成或在建社区 340 个，已有 15 万余户农民告别低矮平房， 搬进新楼房。全市规划农业、工业、商贸产业园区 1538 个，目前 已经开工建设 876 个，其中农业园区 455 个，总面积 76.8 亩，占 耕地面积的 8.3%；工 业小区 202 个，建设项目 1202 个，总投资 368 亿元，吸纳劳动力 67.9 万人；商贸小区 162 个，市场交易额 占全市的 36%。全市城 镇化率达到 47%，工 业化率达到 54%。 4 德州市在社区规划上坚持“乡风民俗不能 丢、文化特色不能 少、现 代品位不能低、社区面貌不雷同”的原 则，乡镇驻地以多层 为主，其他社区以两层为主。在设计风格上，与历史文化、民族风 情、产业 特点有机结合。突出生态文明要求，保持和发扬农村传 统生态和地域特色，社区绿化率不低于 25%。农村社区原则上规 划 5000 人以上，乡镇驻 地社区规划 1 万人以上，以保证公共服 务设施的充分利用。 (三) 河南新乡考察情况 新乡市位于河南省北部，北依太行，南临黄河，紧邻省会郑 州，是中原经济区核心区重要组成部分。现辖 12 个县（市、区）， 总面积 8249 平方公里，总人口 593 万人；市区建成区面积 100 平 方公里，人口 100 万人。2011 年，全市实现地区生产总值 1501 亿元，比上年增长 14.6%；公共财政预算收入 90.73 亿元、支出 202.13 亿元，分别增长 28.8%和 26.7%；完成城 镇固定资产投资 1129.52 亿元，增长 29.3%；规模以上工业增加值 735.59 亿元，增 长 24%；粮食 总产 390.23 万吨，增长 2.4%；城镇居民人均可支配 收入、农民人均纯收入分别达 17988 元和 7533 元，增长 14.2% 和 20.7%。 新乡市按照“做强主城、膨 胀县城、发展集（聚区） 镇、建设社 区（新村）” 的思路，把新型 农村社区建设纳 入城 镇化范畴，推动 中心城市组团式发展、县城和重点镇内涵式发展、新型农村社区 集聚式发展， 积极构建现代城镇体系，持续探索以新型城镇化为 5 引领的“三化 ”协调科学 发展的路子。其主要做法是：一是 坚持政 策引领。先后出台 8 个方面 49 项优惠政策，鼓励引导群众到社 区建房入住。为入住社区居民办理城镇户口，享受城镇居民就业、 教育、医疗、社会保障等方面的同等待遇，并继续保留原有的惠 农政策。二是充分尊重农民意愿。从社区规划、拆迁复垦、建设模 式等全程实行“四议两公开 ”，让群众当家作主。三是做好 规划控 制。把新型农村社区规划与城镇规划、土地规划、产业集聚区规 划“四规合一 ”，把全市 3571 个行政村规划 为 900 个新型农村社 区。四是多渠道筹措资金。坚持社区基础设施和公共服务设施建 设以政府投入为主。五是强化产业支撑。通过发展产业集聚区、 规划农民创业园、大力发展现代农业等途径，促进农民转移就业 和增收致富。目前，新乡市区、县城规划区、重点乡（镇）、产业集 聚区周边及干线公路两侧等重点区域内的 369 个社区已全部启 动建设，52 个示范社区基础设施基本完善，累计完成各类资金投 入 224.5 亿元，完成建房面积 2204 万平方米，入住农户 10.5 万 户，完成拆迁面积 5.2 万亩，复耕或恢复生态面积 2.6 万亩。 二、考察的主要做法与经验 山东诸城、德州，河南新乡三地在破解城乡二元经济结构， 统筹城乡经济社会一体化发展，都进行了成功的探索。诸城、德 州都是靠近沿海的城市，改革开放后较早的发展起来，两市工业、 商贸业较为发达，农民收入多元化，以企业打工、搞规模养殖、从 事服务业、 农业、个体为主，所以有利于土地的合理流转，促进土 6 地的产业化适度规模经营。强大的经济实力和产业支撑，为农民 增收和统筹城乡一体化发展推进农村社区建设提供了有力保障。 新乡市在中原经济区建设中持续探索以新型城镇化为引领的 “三化”协调科学发展的路子，起步早，基础好，确定的 52 个示 范社区基础设施已基本完善，决定 2012 年完成 70%以上的建设 入住和旧村拆迁复垦任务，明年底全部建成。力争到 2015 年重 点区域内 200 个新型农村社区基本建成，使近 1/4 的农民住进新 型农村社区。力争到 2018 年，分三步实现基本建成 369 个新型 农村社区的总体目标。 诸城市围绕解决公共服务在农村缺乏的问题，使城乡居民享 受均等化公共服务，创造性地提出了全面推行农村社区化服务与 建设，把全市 1249 个村庄规划为 208 个农村社区服务中心，同 时每个社区都配备了 1000 平方米以上的文体活动广场、藏书不 少于 3000 册的图书室、20 台以上电脑的电子阅览室以及标准化 幼儿园、警务室、卫生服务站、社区教学站、日用品超市、农资超 市、垃圾中转站等，并在全市农村推行“政府主 导、多方参与、科 学定位、贴近基层、服务农民”的农村社区化服 务与建设，形成了 社区建设的“ 诸城模式 ”；德州市从传统农业 地区的 实际出发，以 建设新型农村社区推进新型城镇化，以建设农村经济园区推进农 业现代化和新型工业化，以两区同建推动工业化、城镇化与农业 现代化同步发展，促进农民生活方式和生产方式“两个转变” ，从 而实现农村管理模式、农民生活方式、和农业规模经营三大变革， 7 创造了“城 乡一体、两区同建、三化同步 ”的新鲜经验，最终构建 起城乡经济社会一体化格局。在农村社区建设中，德州市坚持以 加强农村基层党建、巩固党对农村的领导为着力点，以“一强五 有两突出”（强班子，有制度、有 场所、有报 酬、有 经费、有活动， 突出发展，突出服务）为总抓手，扎实开展“农村社区党建规范化 建设年”活 动，推 动农村社区建设健康有序 发展；新乡市坚持先行 先试，大胆探索，累计出台 78 个配套文件，破解发展难题，初步 形成了统筹城乡发展的政策体系。一是探索推进全国 农村改革试 验区各项试验任务，将用 3 到 5 年时间，在城乡规划、产业发展、 土地流转、产权制度改革等 10 个重点领域和关键环节取得突破。 二是探索推进房产确权发证。启动农村集体土地确权登记发证工 作，研究出台新型农村社区居民房产证办理办法，产权可以在一 定范围内流通。三是探索创新节约土地分配使用机制。成立土地 矿业权交易中心，节约土地的使用权和收益权仍然归农民所有， 保障农民利益。四是加大旧村拆迁力度。坚持“政府零受益、群 众得实惠”，采取以奖代补、政策鼓励、示范带动等措施，引导群 众自愿主导拆迁旧宅，严禁强制拆迁。五是探索创新新型农村社 区管理机制。探索构建社区党总支委员会、社区服务管理委员会、 社区居民代表委员会、社区居民事务监督委员会“四位一体”的 农村社区组织机构。 （一）合理优化社区空间布局。诸城按照地域相近、规模适度、 有利于整合利用现有公共资源的原则，将相邻的几个村庄规划为 8 一个社区。在社区内选择一个交通比较便利、班子基础比较好、 发展潜力比较大的村庄，作为社区服务中心所在村。社区服务中 心的服务半径一般掌握在 2 公里，涵盖 5 个村、1500 户左右，村 庄密集度高的可适当增加村庄个数。德州市在社区建设上主要采 取四种模式：一是对城中村改造采用政府组织统拆统建的模式， 各县市区驻地的城中村，由政府组织拆迁安置，腾出土地对外出 让开发，所得收益用于补贴农民购房。二是乡镇驻地采取沿街开 发模式，市场化运作，从受益中提取一定比例用于基础设施建设 或补贴农民。三是近郊村采取企业和社区联建模式。企业出资对 社区进行开发改造，农民用宅基地换住房，腾出的土地留作企业 发展用地，农民还可以在企业就近就业。四是偏远农村采取自拆 自建、滚动发展的模式。一种是整村迁建，一种是自迁自建，多数 农村社区采取这种。新乡市遵循宜合则合、宜搬则搬、宜改则改、 宜建则建的原则，分期分批推进，探索出“城中村改造型、旧村完 善型、村庄合并型、产业带动型、企业参与型、回乡反哺型” 等六 种社区建设模式和“村民自建、集体代建、商业开发、社会援建” 等四种建设途径。 （二）建立健全社区机构、明确职能定位。诸城在每个农村社 区建立社区服务中心，内设一个办事服务厅和若干个服务站室。 社区服务中心的职能定位是服务。同时，在每个农村社区成立社 区党组织和社区发展协调委员会。社区党组织由社区服务中心党 支部、社区内各村党组织及其它社区内单位党组织组成，党组织 9 书记由乡镇（街道）派驻社区的机关干部或社区中心村党支部书 记担任，在乡镇（街道）党（工）委的领导下，围绕社区化发展发挥 组织领导作用。 （三）开展贴近农民需求公共服务。诸城、德州在公共服务方 面方面主要体现在这样几个方面：(1)基本公共服务。将乡镇（街 道）和市直有关部门的基本公共服务项目下沉到社区，更好地满 足农民群众在医疗卫生、养老入托、治安警务、文化体育、社会保 障等方面的公共服务需求，基本做到了农民群众“小事不出社区、 大事有人代理”。 (2)生 产性服务。成立 农业科技服务中心、金融服 务站、 农村土地流转和农民专业合作社服务中心等，为农民提供 农业技术咨询、市场营销信息等服务，推动金融服务进社区，发 展农民专业合作社，规范推进土地承包经营权流转。(3)市场化便 民服务。按照互利双赢的原则，组织引导供销、农技、邮政、电讯 等单位和有实力的商贸物流企业到农村社区服务中心设立便民 超市、农资超市、便民食堂、服务代办点等，极大地方便了农民的 生活。(4) 志愿服 务。成立社区志愿服 务联络 机构，扎实开展社会 各界共同参与的志愿服务进社区活动。 （四）建立完善保障运行机制。（1）人员保障机制。每个社区 一般配备 5-7 名专职 工作人员，以乡镇（街道）机关、医院和站所 选派为主。同时，积极组织社区建设志愿者服务队。（2）资金投入 机制。坚持以市镇两级财政投入为主，实行涉农资金捆绑机制， 鼓励支持社会各界参与社区建设，确保农村社区建设的资金需求。 10 （3）内部运行机制。制定出台了农村社区综合服务厅工作规范， 结合农村实际和农民办事特点，在社区服务中心作息时间、办事 流程、服务标准等方面，建立健全了一系列规章制度，规范服务 行为，规范服务流程，保证了服务及时到位。（4）督查考核机制。 建立了每半月对社区运行情况进行一次督查，定期召开农村社区 工作调度会议制度，定期通报情况，查摆存在问题，落实整改措 施。将农村社区化服务列入乡镇（街道）重点工作考核内容；对在 农村社区工作一年以上、群众满意度高的社区工作人员，优先晋 升职称、提拔重用。 （五）加强社区基础设施建设。在加强农村社区服务中心建设 的基础上，以建设现代化小城镇的标准建设社区中心村，加快供 气、供暖和垃圾处理等配套设施建设。对所有社区中心村进行了 村内道路硬化、绿化、亮化和管网铺设，开通了公交车，实施了农 村社区节能环保集中供暖工程，不断提升了农村社区的生产生活 功能，增强社区的吸引力和凝聚力。 （六）做强产业促进农民增收。诸城、德州都是靠近沿海的城 市，通过招商引资，努力发展工业、商贸业，为农民提供更多的 就业机会，并积极引导农民搞规模养殖、服务业、现代农业等多 种经营，通 过开展土地流转，促进土地的产业化适度规模经营， 有力促进农民增收。新乡市坚持以产业促就业，通过建设产业 聚集区、规划农民创业园、发展现代农业、促进土地规模经营等 途径，逐步实现就近转移农民、就近城镇化。 11 三、考察的启示与思考 通过对诸城、德州、新乡三地的考察，他们在发展思路、产业 开发、社区机构、制度、基础设施、服务形式等建设方面，给我们 带来了很多有益的启示，打破城乡二元经济结构，统筹城乡一体 化发展，关键在于农业、农村、农民的发展，以壮大农村经济，发 展现代农业产业，引导农民搞多种化经营，合理开展土地流转， 搞适度规模化经营，不断促进农民增收，以产业为支撑，开展农 村社区建设，使农村居民同城市居民享受均等化公共服务。 去年以来，我县把新型农村社区建设作为加快推进新型城镇 化的战略重点，坚持“ 规划先行、科学布局， 规模开发、集 约用地， 政府统筹、群众自愿，市场运作、多元投入” 的原则， 统筹推进全 县新型农村社区建设。截至目前，我县已成功启动二郎庙、苗店、 双楼张、柏杨、孙村、岗黄 6 个新型农村社区建设，完成社区建设 总投资 1.4 亿元。我县根据县域组团规划，将全县村庄规划整合 为 89 个新型社区，并把小召、陈曹、五女店 3 个乡镇作为新型农 村社区试点，提前启动建设，为全县新型农村社区建设探索路径， 积累经验。 （一）坚持试点先行、稳步推进。诸城市计划用 20 年时间来 全面完善农村社区建设；新乡市 2006 年启动新农村建设，通过政 府规划、群众自建、适当补贴等方式推进，在土地、资金等方面制 约较小。 对于我们，新型农村社区建设是一个新事物，即不同于 新农村建设又区别与城市社区建设，我们在很多方面也是借鉴外 12 地经验和结合自身实际来不断探索，并且社区建设资金有限，先 集中财力打造一批基础条件较好易推进改造的作为示范典型，每 年重点建设 2-4 个新型农村社区，从而为整体推进新型农村社区 建设探路，以点带面示范带动我县农村社区建设，稳步推进，用 10 年左右时间来全面完成我县新型农村社区建设和新型城镇化 建设。 （二）坚持规划先行、强化产业支撑。通过深入调研考察，对 我县社区布局进行整体规划，科学布局，社区服务半径一般在 2- 3 公里以内，坚 持 “土 地 节 约 利 用 、农 业 规 模 经 营 ”、“居 住 适 度 集 中 、居 民 多 元 就 业 ”、“公 共 服 务 健 全 ，生 活 环 境 改 善 ”的 基 本 原 则 ，充 分 考 虑 新 址 地 形 和 交 通 条 件 ，按 照 “五 化 ”、“十 有 ”标 准 进 行 基 础 设 施 和 公 共 服 务 设 施 建 设 。搞好 产业发 展、增加农民收入是 农村社区建设的核心 内容，也是支撑农村社区建设稳步推进的基础，各个社区要依托 自身区位资源优势，坚持以产业促就业，通过建设产业聚