日本的社会保障制度

论日本社会保障制度及其发展演变 崔 万有 （辽宁师范大学 外国语学院，辽宁 大连 116029） 摘要：日本的社会保障虽然在战前就已有所发展，但其真正的发展则是从战后 才开始的。1947 年日本实施新宪法，开始构建和完善社会保障制度。伴随着日 本经济的起飞、高速增长、低速增长、停滞、长期低迷、复苏，社会保障制度 也经历了建立、扩充、困境、改革等诸多波折。经过 60 余载的建设和发展，日 本已经形成了一套比较复杂和完备的社会保障体系。 关键词:日本；社会保障；社会福利 On the History and Development of Modern Japanese Social Security System CUI Wan-you (School of Foreign Languages,Liaoning Normal University,Dalian 116029,China) Abstract:Though the social security system saw its development before World War II, the real development started well after the war. With the new constitution established in 1947, the social security system was started to come into being and under construction. As the economy experienced its takeoff, high gross, low gross, standstill, long term recession and recovery, the social security system saw its period of setup, expansion, difficulty, reformation and other problems. Over sixty years of construction and development, the social security system has grown into a complicated and complete system. Key words: Japan； social security；social welfare 一、日本社会保障制度的界定 由于各个国家和地区的社会保障实践是千差万别的，关于社会保障制度的 界定，世界各国的政策文献和有关论著中的具体定义不尽相同，各国都依据本 国的特点和认识来描述社会保障制度的含义。即使同一国家和地区在不同历史 时期以及各研究者的研究视角与价值观选择不一致，也很难对社会保障制度作 出明确而统一的定义 14。 社会保障（Social Security）一词，最早出现在美国。虽然此前已经有相 关的社会保障政策及其具体实践，如英国早在 1601 年即颁布了济贫法 ；德 国则于 18 世纪末率先建立现代社会保险制度，但缺乏一个较为公认的相对统一 的名称。1935 年美国颁布了社会保障法 ，社会保障一词即被有关国际组织 及多数国家所接受。一般而言，社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各 方面资源，保障无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存， 作者简介：崔万有（1969-） ，男，辽宁丹东人，辽宁师范大学讲师，东北财经大学博士研 究生，主要从事社会保障制度、国际贸易与日本经济研究。 2 保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根 据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量 24。 1950 年 10 月日本政府成立了社会保障审议会，在审议通知中对社会保障 制度做出了明确的界定，即“社会保障是指对疾病、负伤、分娩、残疾、死亡、 失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险方法和直接的国家负担上，寻求 经济保障途径。对陷入生活困境者，通过国家援助，保障其最低限度的生活， 同时谋求公共卫生和社会福利的提高，以便使所有国民都能过上真正有文化的 成员的生活。 ”。日本学术界在研究社会保障制度时，又将其分为广义的社会保 障制度和狭义的社会保障制度。所谓广义的社会保障制度是指政府关于解决各 种社会问题的社会总称；关于狭义的社会保障制度的解释如日本学者松尾均衡 在日本社会保障读本中所言， “社会保障是指国民在生活上蒙受诸如失业、 伤病、高龄等各种事故，而使这些国民的生活源泉所得出现中断或减少，给 国民生活带来困难时，通过社会保障机制进行国民再分配，保障其最低限度的 收入所得，由国家来救济国民生活之缺损的制度” 。当然，也有的学者认为社会 保障的对象是经济方面的困难者，它是一种普遍地、平等实施的制度，主张将 社会保障与社会福利分离。 在概念界定方面，虽然是仁者见仁、知者见智，存在着诸多的差异。这种 差异只是表明了各个国家和地区的社会保障制度实践及研究者的视角的差异。 事实上，二战以后，社会保障制度进入了全面发展的阶段，在世界上大多数国 家和地区广泛地建立了社会保障制度。与欧美各国相比，尽管日本社会保障长 期处于落后的状态，但其发展很快。1947 年日本社会保险调查委员会向国会提 交了社会保障制度建设方案社会保障制度要纲 ，以此为契机，通过不断深化， 到 1961 年就实现了“国民皆保险” 、 “国民皆年金”的社会保障体系。其后，随 着经济高速增长，又逐步充实了儿童福利和老人医疗。特别是 1973 年“福利元 年”以后，在医疗保险方面又实现了老人的免费医疗，提高了医疗费公共负担 的比例；在养老保险方面也实施了养老金随物价浮动的制度，不断提高了养老 金的给付水平 3383。总之，经过 60 年的改革与发展，日本社会保障制度已经形 成了一个复杂而完备的体系（表 1） 。 二、日本社会保障的基本内容： 通过表 1 可以看出，日本政府社会保障制度审议会认为，狭义的社会保障 包括下列内容： （1）社会保险。主要由医疗保险、养老保险、失业保险、劳动灾害补偿保 险、护理保险等项目构成，是日本社会保障制度的核心内容。 表 1 日本社会保障制度体系 3 社会保险 （1） 医疗保险：国民健康保险、老人健康保险、 退休医疗保险 （2） 养老保险：国民年金、厚生年金、各种共 济年金等 （3） 失业保险：一般的失业保险与船员失业保 险 （4） 劳动灾害补偿保险：一般灾害保险、船员 灾害补偿、国家及地方公务员灾害补偿等 （5） 护理保险：第 1 号被保险者 65 岁以上、第 2 号被保险者 40-65 岁 社会救济 对贫困家庭和生活保障线以下的贫困者提供经济 救助 社会福利 （1）老人福利 （2）残疾人福利 （3）精神病患者福利 （4）儿童福利 （5）女性福利 狭 义 的 社 会 保 障 制 度 公共卫生与医 疗 保健 （1）对结核病、精神病、传染病患者提供的卫生 医疗服务 （2）中年人保健、老人医疗保健服务 军人优抚 对伤残军人及军烈属的经济援助 广 义 的 社 会 保 障 制 度 战争受害者救 助 对战争（原子弹）受害者提供经济与医疗援助 住宅福利 公营住宅的建设、老人住宅改建 相关制度 雇佣对策 职业介绍、再就业咨询、技能训练等 （2）社会救济。主要是对生活困难的人提供生活、教育、住宅、医疗等方 面的公共救济，以保障国民的最低生活水平。 （3）社会福利 。主要是为高龄者、儿童和残疾人等建设有过福利设施， 提供有关福利服务，具体包括老人福利、残疾人福利、精神病患者福利、儿童 福利、女子福利等。 （4）公共卫生与医疗保健。主要是为预防传染病等，向国民提供健康诊断 和卫生检查等，具体包括中老人保健、健康增进对策、疑难病传染病对策、保 健所服务、完善医疗机制、增加医护人数、医疗药品生产、销售和保管方面的 规制和药害对策等。另外还有环境对策，主要是改善生活环境、防治公害和保 护自然环境等。 广义的社会保障，除前四种外，还包括文官养老金和战争中死亡者的遗属 年金，是与社会保障的本来目的不同的国家补偿，但由于它可以起到尊重生存 权的“社会保障”的效果，所以也被包括在社会保障制度里。 三、日本社会保障制度的发展演变 众所周知，资本主义经济的发展过程即为市场经济的形成和发展过程。市 场经济是效率较高的经济，利润最大化的原则对经济的发展提供了强大的推动 力。但与此同时，市场经济也是风险较大的经济，各种风险会成为造成社会动 荡的因素，也会成为市场经济发展的强大阻力和干扰因素。所以，社会需要有 4 一种稳定的机制来缓解、排除这些阻力和干扰因素，以保证经济的正常运行。 由此，社会保障制度则应运而生。它作为缓解社会危机、促进国民经济恢复和 发展的重要手段，与经济发展息息相关，时刻伴随着经济的发展变化而演变。 1945 年战败以后，经过 60 余载的建设和发展，日本已经成为当今世界首 屈一指的贸易和经常收支黑字大国、资本输出大国和海外债券大国，是仅次于 美国的世界第二经济体。战后的日本经济经历了（1）战后经济恢复期、 （2）经 济高速增长期、 （3）经济低速稳定增长期、 （4）泡沫经济崩溃和长期停滞期等 过程。同样，伴随着战后日本经济的发展，日本社会保障的历史大致经历了如 下 4 个时期 412： （一）社会保障制度形成和确立期 1945 年1961 年是日本社会保障制度形成和确立时期。1945 年 7 月的 波茨坦宣言 ，宣告了日本军国主义战争的惨败和法西斯政治统治的结束。日 本宣布战败投降以后，为了防止军国主义死灰复燃，根据联合国协议，以麦克 阿瑟为司令官的美国占领军于 8 月 30 日进驻日本，协助日本推行社会民主主义 建设。战败以后的日本，放眼望去，到处都是一片废墟和焦土。贫困、物质匮 乏以及从战场和殖民统治地区返回日本的大批失业人群的安置、伤残军人、战 争孤儿等问题堆积如山。这样，重建社会保障制度就成为日本政府战后社会建 设中的一项最为紧迫的任务。在国际社会和美国占领军的监督指导之下，日本 相继出台了以保护全体国民为对象的社会扶助政策，先后颁布了诸多法律法规。 按照时间顺序主要概括如下： （1） 1945 年 9 月颁布战争孤儿保护对策要纲 （2） 1946 年 5 月颁布生活保护法 （3） 1947 年 4 月颁布劳动标准法及劳动灾害补偿标准法 11 月颁布儿童福利法 （4） 1948 年 1 月颁布失业补助法及失业保险法 8 月颁布社会保障制度审议会设置法 （5） 1949 年 5 月颁布残疾人福利法 （6） 1950 年 3 月颁布新的生活保护法 5 月社会保障制度审议会发表社会保障制度纲要 （7） 1951 年 3 月颁布社会福利事业法 （8） 1953 年日雇劳动者健康保险法 （9） 1954 年 5 月颁布厚生年金保险法 （10）1956 年 10 月社会保障制度审议会提出有关医疗保障制度 的劝告 （11）1958 年 9 月颁布新的国民健康保险法 （12）1959 年 4 月颁布国民年金法 （13）1960 年 2 月颁布精神薄弱者福利法 在国际社会的监督之下而形成的上述法律法规，明确表明了战后日本社会 保障的目的是保护民众的生活权、基本劳动权。这些法律不仅奠定了社会福利 发展的基础，也使战时体制下形成的带有军国主义色彩的救贫体制向具有近代 民主色彩的社会保障体制转换。特别是 1948 年 8 月颁布的社会保障制度审议 会设置法 ，对于日本社会保障制度的建设和发展提供了重要的法律根据。依据 该法日本政府于同年 12 月设置了内阁咨询机构“社会保障制度审议会” ，该 机构于 1949 年开始正式投入运行。社会保障制度审议会与其他审议会相比具有 5 非常特殊的职权范围。首先，它拥有社会保障相关法律指定和运作管理权限。 它的建议以及工作报告直接提交首相，并有向首相进行劝告的权限。首相以及 其他内阁大臣对社会保障发展提出计划，进行立法，以及设计运作方案等，需 要征得审议会同意和认可方能实行。其次，在审议会委员中，需要有一定比例 的国会议员参加。另外，它必须定期向国会提交事业报告书，接受国会审查。 它还拥有独立的事务局（秘书处）和一批具有专业特长的职员。因其特殊的地 位和职权范围，社会保障制度审议会在日本社会保障发展进程中发挥了极其重 要的作用，特别是该委员会在 1950 年提交的日本社会保障制度劝告书 ，给 日本社会带来了意义深远的影响。劝告书对重建日本社会保障制度提出了新的 构想和完整体系，勾画出日本社会保障制度的基本框架和基本原则，而且提出 了非常具体的实施办法。由于朝鲜战争爆发，日本国内进入军事防御的紧张状 态，日本政府没能及时地实施劝告书中所提出的方案，导致日本社会保障制度 发展相对滞后。但是，客观地说，劝告书所提方案，与日本当时社会发展状况 比较吻合，反映了日本社会保障的现状和需求，是一个具有可行性的方案。 在日本社会保障制度劝告书指导下，日本政府逐步确立了生活保护制 度、社会福利制度、失业保险与劳动灾害（工伤）保险制度、全民医疗保险制 度、养老保险制度等。可见，1945 年1961 年是日本社会制度发展的基础建设 时期。它不仅确立了社会保障各分支制度体系，而且创建了社会保障管理体系 和法制体系，由此带动日本渡过了战后的困境，顺利走向经济发展的道路。特 别是社会福利制度的发展，标志着日本社会保障已经从救贫机制向防贫机制转 型，社会目标从解决生活贫困转向了提高国民生活质量。可以说，20 世纪 60 年代以后，日本能够迅速地步入高速经济发展时期，与这一时期的社会民主化 和社会保障制度建设的同步发展有着直接的因果关系。 （二）社会保障制度的发展扩充时期 19621974 年是日本社会保障制度的发展扩充时期。19551961 年，日本 经济经历了“神武景气”和“岩户景气” ，经济出现了持续高速增长。但是， 1962 年之后，日本型经济发展模式开始显露出消费物价急速上升、经济收入差 距扩大、社会资本严重不足等弊端，有关数据表明国民生活水准的上升幅度与 经济发展水准并不成正比。这充分说明，日本经济在此前的高速增长是以牺牲 国民生活为代价取得的。 为纠正重视工业经济忽视民生经济所带来的偏差，协调社会的综合发展， 这一时期日本经济政策开始逐渐向发展民生经济倾斜。具体措施是一方面开拓 生活商品市场，提高国民生活质量，刺激消费；另一方面投资公共事业，大力 发展社会保障。19621965 年，国家对社会保障投入的预算总额扩大了 1.8 倍， 社会保障预算占国民预算总额比例，1955 年为 7.6%，1962 年为 10.5%，1965 年为 12.3%。可以说，20 世纪 60 年代是日本社会保障发展的黄金时期，也是日 本型社会福利制度形成的重要时期。这一时期日本社会保障发展的重要标志是 实现了全民养老保险和全民医疗保险。实现全民保险的意义不仅是国民保险覆 盖率达到了 100%，同时，它反映日本社会保障模式的转换，即由经济型社会保 障向公民生活型保障转换。 同时，这一时期，欧洲福利国家正处于鼎盛时期。受此潮流影响，日本政 府开始调整财政政策，扩大对民众生活的公共投资，加大对社会福利经费的预 算支出，使社会福利事业得到了迅速发展。1961 年社会福利财政预算所占社会 保障费用的比例仅仅为 3.4%，而到了 1973 年已经增长到 9.0%。特别是在“从 6 摇篮到坟墓”的国家福利思潮的影响下，日本政府也开始对 70 岁以上和 65 70 岁卧床不起的老人实行公费医疗制度，包括住院的食宿费用全部由国家负担， 医疗补助费用也迅速提高，社会保障的预算超过了历史最高水平。因此，1973 年被日本政府称为“福利元年” 。至此，日本社会保障制度基本形成了包括社会 保险、家庭补贴、社会救济、社会福利的完整体系。 这一时期对于日本社会保障的发展进程来说，是一个非常值得怀念和纪念 的时期。但是，正所谓“成也萧何败也萧何” ，日本在经济高速发展时期倡导的 所谓福利元年体制下的社会保障制度，是试图追赶欧洲福利国家“从摇篮到坟 墓”的模式，走的是高福利高负担的保障模式。这一时期经济发展带来的经济 资源，足以维持这种大福利的走势，然而，它把经济发展作为唯一的支撑点， 在经济出现危机时，被支撑的福利大厦就出现了倾斜。特别是老人医疗免费制 度为日本带来了巨额财政赤字，导致国家财政负担急剧增加。 （表 1-2）并由此 引发了一系列的日本财政体制和社会保障制度改革问题，也是导致一部分制度 在以后的发展过程中难以持续的主要原因。 表 1-2 1961 年1980 年日本国家财政负担增加情况 单位：亿日圆 1961 年 1962 年 1963 年 1964 年 1965 年 1966 年 1967 年 1968 年 1969 年 1970 年 116 99 128 133 146 166 245 312 349 394 1971 年 1972 年 1973 年 1974 年 1975 年 1976 年 1977 年 1978 年 1979 年 1980 年 632 717 969 878 2113 1200 2391 4076 5214 5420 资料来源；厚生统计协会编国民福利动向 ，各年度统计数据。 （三）社会保障制度的调整和重组时期 1975 年-1989 年为日本社会保障制度调整和重组时期。1973 年爆发的第 一次世界性石油危机,给日本带来了措手不及的打击，石油产品价格迅速上涨， 而且出现了“狂腾物价”现象，发生了 20 世纪 50 年代经济恢复以来最为严重 的通货膨胀，导致日本经济一蹶不振，1974 年的经济负增长宣告了日本经济高 速增长时代的终结，从此转为低速增长。由于经济衰退，日本财政面临赤字频 频上升的困境。这样，依靠经济的起飞而迅速建立起来的社会保障，在这一时 期，就进入了一个调整和重组的阶段。 1975 年以后，日本政界和学术界出现了对“高福利高负担的福利国家模 式” 、 “优先发展社会保障的方针” 、 “高度集权的福利行政”等进行批判的思潮， 开始重新审视全民福利的道路是否符合日本国情，产生了 “日本型社会福利” 的构想。当时，围绕社会保障制度改革进行争论的焦点是日本适合走什么样的 福利道路。占据主流的意见是，日本既不适合高福利高负担的模式，也不适合 低福利低负担的模式，应该走中福利中负担的中间道路。以中间道路为基准的 日本型社会福利应该强调社会福利的分权，从目前的中央集权型向分权型转换。 同时要重视发挥民间、家庭、社区社会资源的作用，特别是需要持续发扬东方 家庭养老扶幼的传统美德等等。这种理论对于陷入困境的日本政府来说，无疑 是一服救命良药。借助这一思潮，日本政府开始一改对福利财政温和的面孔， 紧缩福利财政开支，重新强调优先发展经济的方针，对福利政策进行大幅度的 修正。在这一时期对社会保障制度进行了如下的调整和重组。 其主要措施是：第一，压缩社会保障财政，减轻国家财政负担。第二，实 现小政府、大社会的目标，国家负担的部分向地方政府、个人、参保者转嫁。 7 第三，缩小保险支付标准之间的差距，推行支付标准均等化。第四，探索社会 保障本土化道路。 由于这一时期，重建财政成为社会保障政策的重要课题，而这一课题的核 心问题是人口老龄化引发的医疗保障费用增长和养老金制度的成熟化。关于日 本人口老龄化的原因，一方面是随着生活水准和医疗水平的提高，老人寿命延 长；一方面是女性就业率提高，带来了生育率下降及少子化的结果。两种因素 在同一时期集中作用，加剧了老龄化问题的深刻化。1980 年以后，老人医疗费 用和医疗保险的财政赤字的空洞越来越大。在养老保险形成时期设定的死亡率、 保险利率以及工资上升浮动率等基本指标的时候，没有充分地考虑到人口老龄 化因素。在这一时期，养老保险的收入和指出之间的缺口也越来越大。另外， 所谓养老金制度成熟化，是指领取养老金人数与被保险人数的比率提高。由于 寿命延长，领取养劳金时间延长，领取养老金的人数也呈现倍增的趋向。比如 1975 年支付的养老保险金占国民收入的 9.4%，而到了 1985 年，已经超过了 14%。 因此，推行医疗保险改革，减少财政开支成为 20 世纪 80 年代社会保障制 度调整和重新组合的关键。对老人医疗费用进行改革的步骤是，1982 年制定 老人保健法 ，使医疗与保健相分离，同时又使医疗和保健两个体制相互联动； 1984 年修正了健康保险法 ，强化各个保险体系之间的联动协调以及保险费 用的公平负担。 另外，改革养老金制度也是这一时期的一项重大工程。1985 年日本政府 对国民年金法进行了大幅度的修改。修改的主要内容是，根据寿命不断延 长和老人人口规模增大的趋势，将养老金的支付年龄由 60 岁推迟到 65 岁。因 为这是一项浩大的工程，靠行政命令的手段在短时间内完成这一改革调整的话， 势必会引起社会上的动荡。因此决定用数十年的时间逐步完成这项转移工程。 制定的宏观改革计划是，预定从 1998 年开始，每 3 年提高 1 岁的方式实行缓慢 过渡，到了 2010 年全部实现 65 岁退休制度，最终完成养老金支付制度的改革。 （四）社会保障制度的转型时期 1990 年至今，是日本社会保障制度的转型时期，也可以称为社会保障 新制度的构建时期。20 世纪 90 年代以后，经济全球化的步伐加快，国家之间 的竞争趋向激烈，各国都对社会福利政策进行了大幅度的调整和改革。改革的 总体方向是缩小政府福利开支，节省公共预算，使社会保障在一定程度上进入 商业化运作等。日本受到这一国际改革动向的推动，同时也由于国内社会保障 制度面临的种种危机，也迅速进入了深化社会保障改革的阶段。这次改革历时 长，幅度也比较大，试图通过 20 世纪末的改革，将日本社会保障在 21 世纪推 入一个新的转型期。改革提出的目标是：对社会保障的基础结构进行改革，也 就是说要对战后确立起来的基础架构进行脱胎换骨的改造。 这一时期的改革还可以划分为两个发展阶段。第一个发展阶段从 1990 年到 1998 年，这一时期对社会保障展开了全面的调整，为向新的保障模式转化清除 障碍。第二个发展阶段是 1998 年到现在，这一时期开始对社会保障的基础结构 “动手术” ，寻找进入持续发展型的 21 世纪社会保障道路。在第一发展阶段， 采取的主要改革政策有很多，例如，围绕着发展老人保健福利事业 10 年战略 规划 （又称黄金规划 ） ，制定了一系列的具体实施措施。这是在对“日本型 8 社会福利模式”进行反思和批判的基础上构想的解决高龄化问题的新方案。 1994 年制定了天使计划 （儿童福利发展规划）以及新黄金规划 。这是为 了解决生育率急剧下降而采取的对应措施。一方面增加对儿童福利的发展投入， 另一方面进一步强化老人护理体系，试图延缓老龄化、少子化问题的加剧。 1995 年制定障害这福利发展规划 ，把制定残疾者福利发展规划作为地方政 府的一项职责加以规定，把社会福利的发展规划与