农村城镇化进程中的环境问题

农村城镇化进程中的环境问题 农村城镇化建设是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战 略问题，它关系到国家的繁荣昌盛和长治久安，对国家的政治稳定、 经济发展和社会进步具有重大影响。近年来，随着经济体制改革的深 入，生产力水平的提高和交通通讯条件的改善，农村城镇化建设的要 求越来越迫切。党的十八大报告中放出的一个明确信号就是加快推进 城镇化建设。 报告中提到“ 坚持走中国特色新型工业化、信息化、城 镇 化、农业现 代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇 化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城 镇化、农业现 代化同步发展。”因此加强城镇 化建设是中国特色社会 主义经济建设的目标之一，对于促进农村经济的全面发展，加快工业 化建设的步伐推进农村物质文明和精神文明建设，具有十分重要的战 略意义。 农村城镇化包涵了人口、经济、技术、社会、生态等多方面的变化。 现代农村的生产、生活方式的变化,农村的技术变革,农业与工业联系 的加强, 现代工业与服 务业在农村地区的渗透,使农村经济已成为农 业、工业、商业、交通运输业等多种产业共同 发展的综合经济。农村城 镇化的不断推进，极大地促进了农村工业化和现代化的发展，但也带 来了生态环境的问题，在农村城镇化推进过程中，人们更注重直接的 经济效益，而忽视社会效益和环境效益。如果我们对城镇化建设中的 生态环境问题未给予足够的重视，就会与城镇可持续发展的目标相背 离，进而直接影响到当地工业化战略的实施。在新形势下如何兼顾城 镇化与生态环境保护,选择一条既能保护生态环境、又能实现城镇经 济、环境与资源协调发展的城镇建设之路，对全面建成小康社会，建 设生态文明，建设资源节约型宜居城镇具有十分重要的现实意义。 一、农村城镇化进程中环境问题产生的原因 农村城镇化进程中环境问题产生的原因是多方面的，既有经济 上的原因，也有制度政策上的缺陷；既有文化历史的原因，也有现实 因素的作用；既有农村内部的原因，也有来自于农村外部的影响，归 纳起来大概有以下几个方面： 1、城镇产业结构调整的影响 城镇化建设的过程中我们必然要推动农村产业结构不断调整，农 村人口就业结构的转换和城乡空间社区结构的变迁，基本上从第一产 业转移到第二产业，这样使得生产要素和经济活动在地域上密集，但 是由于在我国农村人力资源缺乏，科技传播比较慢，而这些第二产业 多半是污染比较严重的产业，比如造纸厂、砖厂、多晶硅等。工业生产 的集中，如果没有有效的治理措施，就会产生三废排放，当这些排放 物超过生态系统的承载力，就会产生生态破坏、水污染、大气污染、光 污染等，导 致该地域的环境承载能力下降，割裂了生态系统内部既有 的联系。生 态系统中存在内部平衡机制，如果没有外部因素，这个系 统能够自动的调节和稳定生态系统。举个例子来说，就像水具有自净 的能力一样。人口在散居的情况下，人们从生态系统获得农产品，经 食用和消化后，排泄物又注入生态系统，这些有机物会成为生态系统 3 的投入，进入下一个循环过程，也就是说这些有机物的投入在生态系 统的内部平衡机制承受能力之内。由于城镇化使农村人口聚集于城镇 而城镇的有机排泄物及其他废弃物又不能有效地进入农田生态系统， 这样就割断了有机排泄物及废弃物与原来的农田生态系统的联系，从 而生成两个环境问题因素：一是城镇的有机排泄物和废弃物的集中， 造成了城镇环境的有机物污染，如目前各种类型的城市共同存在的生 活垃圾处理及污染问题，城镇饮水困难等，就是这一环境问题因素的 具体表现；二是农田生态系统的有机投入物减少，为了保持生态系统 投入与产出的平衡，就必须用各种替代物如化肥等替代有机投入，而 农田大量注入化学肥料的结果，也会形成生态问题。 2、地方政府缺乏环保意识 城镇环境保护是政府公共管理和社会服务的重要职能，但一些 城镇人民政府却往往忽视可持续发展指标的导向，未把环境保护工作 放到应有的地位来加以重视。在农村城镇化建设过程中，带有一定的 随意性，缺乏科学合理的城镇规划指导，盲目追求“ 高、大、新、全”， 从而导致城镇建设摊子铺得过大，城镇布局有些零乱、土地配置有些 失当、功能分区不太明显，不仅给城镇的管理带来不便，而且也造成 了土地资源的浪费，加大了城镇环境的治理难度。城镇规划布局的不 合理，直接导致了城镇生态环境的恶化。 自然资源能否合理利用将直接关系到环境保护的成效。但有些 地方政府仍未改变传统的资源开发利用方式。重开发建设，轻环境保 护；重当前利益，轻长远利益；盖厂兴镇不治污，毁林建房不绿化的现 象在一些城镇依然存在。更有些人误以为，自然资源是取之不尽、用 之不竭、可随意利用之物，因此大肆浪费，使生产排泄物积聚过多，造 成污染。反之，如果我们能清楚的认识到资源的匮乏并充分、合理地 利用资源，使资源得到最优化配置，循环、 综合地利用自然资源，提高 自然资源的转化率，那么，其生产排泄物就必然会减少，对生态环境 造成的压力从而也就相应地会减少。 3、农村环保建设发展的速度滞后于城镇化建设 农村环保基础设施建设对城镇化中的经济、社会的发展具有重要 影响。与城市的环保基础设施建设相比，农村的环保基础设施建设速 度明显滞后于城镇化建设，跟不上农村环境保护的需要。垃圾和污水 的收集处理能力不强，清洁能源的使用率不高，使一些常规技术很容 易解决的诸如烟尘、污水、垃圾等污染问题难以得到解决。一些城镇 片面追求经济效益，而忽视生态环境效益。经济效益和生态环境效益 二者是相互联系、相互影响的。经济效益往往见效快，而且效果比较 明显；而生态环境效益则往往具有一定的滞后性和累积性。一般说来， 经济效益容易被人们所重视，因为它与人们的自身权益直接相关联。 但如果只是追求一定的经济效益，而忽视相应的生态环境效益，往往 就会适得其反。 在环境保护人员投入方面，目前城镇环境管理人员的编制还偏少， 特别是在环境监督第一线的基层环保力量更显薄弱，远远不能满足城 镇环境管理的需要。而且，从事环境保护工作的人员又多半是从其他 管理部门和技术岗位上转岗而来。在环境保护财力投入方面，政府、 5 企业对环境基础设施建设上的投入也显不足。可以说，环境基础设施 不健全，直接制约和影响了城镇生态环境的改善。 4、现行环保法律法规对农村环境缺乏强有力的保障 一是现行环保法律法规缺乏强制手段、操作性不强，排污收费和 违法行为处罚标准偏低，尤其在农村无法有效执行，在客观上造成了 环保执法难的问题。二是环境管理体制无法适应环境保护工作的实际 需要，环境管理的工作机制不健全，对外无法有效行使统一监管职能， 对内无法形成上下联动、协调一致的局面。三是环境执法能力建设薄 弱、执法装 备落后，也严重影响了环境监控的正常进行和环境执法效 能的提高。 二、农村城镇化进程中环境问题的表现 在农村自然生态环境这个有机系统中，如果没有强有力的人类 活动介入，物 质和能量的输入与输出依靠自然环境系统自身内在机制 能保持平衡。农村城镇化是人类社会经济发展的必然过程，在此过程 中，经济活 动和生产要素在地域上的集中与集聚，非农产业和人口在 城镇的集合，生态系统内部既存的联系将会被割裂，生态系统内部的 平衡将会被打破，如此必然会严重影响环境和自然资源的利用。尽管 我国的农村城镇化水平还比较低，但农村城镇化过程中的环境问题已 经显露出来。 1、城镇化进程中土地资源的污染和浪费 城镇化是一个牵涉面广，综合性强的过程，城镇化最核心的问题 就是土地利用问题。不管是土地利用结构的调整，还是用地规模和空 间布局的落实，都应该从本地的实际情况出发，立足于对土地利用的 客观规律和土地利用的方针政策的正确认识上。然而，当前许多的城 镇在土地利用方面存在很多问题，致使土地资源被大量浪费。 在城镇化进程中，曲解了城镇化，错误地把城镇化理解为土地非 农化和城市建设，只单纯的追求土地转化和城镇景观，造成城镇化吃 掉大片农田。在相当一部分地区，城镇建设与当地的发展水平和发展 阶段明显脱节，大搞形象工程，造成有限的公共资源大量浪费。与此 同时， 许多城 镇在发展过程中重外延轻内涵。由于外延开发成本较低， 而改造旧城镇费用较高，加上拆迁比较麻烦，所以许多城镇在发展中 都往外发展，任意扩大用地规模，而原有的城镇土地却没有很好的利 用，导致土地 资源大量浪费，这是一种重数量、轻质量的城镇化发展 道路。 用地规模急剧扩大，人均占地面积大幅度增加 。近年来，城镇化 迅猛发展，很多城镇新增建设用地80为扩展周围用地，60以上面 积为良田沃土。 许多城镇的发展缺乏有效的规划制约，布局过于散乱。主要表现 在：一是许多城镇在发展中忽视旧城区的改造，单纯强调新城区的建 设，既没有很好利用旧城区土地，又浪费大量良田建设新城区；二是 大中城市周围的许多小城镇盲目学大中城市搞开发区、高新技术产业 原区，规划 设计不仅脱离实际而且毫无特点，实际上大片的土地圈而 不用，致使土地大面积闲置；三是不切实际的形象工程与城市基础设 施短缺并存，这是很多城镇都存在的问题；四是不少城镇用地混乱， 7 城郊结合部的农民大量建房随意布局。 2、农村人口在城镇的集中，打破了原有生态环境系统的平衡关 系 通常说来，人口如果呈散居状态，那么人们从生态环境系统中获 得的农产品， 经过食用和消化以后，排泄物又会注入生态环境系统中， 进入下一个循环。随着我国城镇化的加快发展，城镇集中了大量的人 口，人口的集中产生的大量而集中的有机排泄物和其它废弃物，不能 完全而有效的进入生态环境系统，致使生态环境系统原有的能量输入 与输出关系发生改变，从而造成了生态恶化，环境污染。主要表现在： 一方面人口的集中产生的大量生活垃圾对环境的污染。由于城镇 人口的不断增加，废弃有机物对城镇环境的污染日益严重。随着城镇 化建设进程加快，农村人口大量涌入城镇，大量生活垃圾集中排放， 加上许多城镇建设缺乏合理、系统的规划，基础设施建设滞后，给水 排水、道路交通、地下管网建设、垃圾 处理设 施甚为短缺，加上农村部 分村民环境保护意识较差，使产生的生活垃圾、许多难以回收利用的 固体废弃物乱堆乱放。如此看来，有机物对环境的污染在一些城镇已 经开始显现，而且威胁着当地周边的生态环境和江河湖水，个别城镇 已经很严重，成为影响城镇环境的主要污染源。 另一方面人口的集中带来的大量生活污水对环境的污染。生活污 水是居民日常生活中所产生的浑浊、深色、具有恶臭的水，呈弱碱性。 它除含有碳水化合物、动植物脂肪、蛋白质、氨、肥皂、尿素和合成 洗涤剂外， 还含有细菌、病毒等使人致病的微生物。这种污水会消耗 水中的溶解氧，也会产生泡沫妨碍空气中的氧气溶解于水中，使水质 变臭。未经处理的污水排入江河，致使一些直接饮用污水的地区常常 大规模流行疾病。如果城镇下水道设施不完善，大量未经处理的污水 又会排入河流、湖泊、水库，致使 这些水体变得极浑浊，造成水污染。 最后人口的大量集中对空气的污染。人口在城镇的大量集中还使 汽车等交通工具增加，而且为了容纳更多的人，大量的住宅区都采用 了尽可能高的容积率，空地留得太少，这些都加大了对空气 的污染。 3、城镇化进程中大力发展企业，造成的工业污染比较严重 从国际上的城镇发展经验看，工业化是伴随着城镇化的发展而发 展的。不仅 城乡人口分布结构将随着城镇化的推进而发生变化，产业 结构及其分布也将随着城镇化的推进发生转换。 虽然农村工业生产活动向城镇的集中，大大促进了我国城镇化的 形成和发展，繁荣了当地的经济，但是工业“ 三废”等污染物也在城镇 的某一位点集中起来，如果治理不周或不及时，就会产生交汇作用， 再加上这些污染物的排放量如果超出了生态环境系统自身的净化能 力，那么就会对生态环境造成严重污染，从而直接危害人们的身体健 康。在工业污 染物中，工业“三废”即废水、废气、废渣对环境的危害尤 其严重。目前，我国乡镇 企业污染占整个工业污染的比重已由20世纪 80年代的1l增加到45，一些主要污染物的排放量已接近或超过工 业企业污染物排放量的12以上。其次，农村工业造成的生态环境污 染已动摇了局部地区农业生产的基础。据统计，我们国家每年有2亿 多亩耕地被工业污染，占总耕地面积的15，每年因污染减少的粮食 9 超过了100亿千克，直接经济损失达125亿元，其中由农村工业污染和 破坏而引起的损失占47以上。 随着城市污染控制力度加大，一些强行关闭的重污染企业改弦 易辙，从城市 “转战”到 农村。一方面，在经济欠发达的农村地区由于 经济基础薄弱， 发展经济的愿望非常强烈，许多地方急于引进外资， 引进项目，不断降低企业落户的门槛，不进行严格的项目审批，从而 导致污染行业和产品从城市向农村转移。另一方面，由于受资金、技 术、企业人 员文化素质等因素的影响，很多乡镇企业没条件发展技术 含量高、附加值高、 污 染少的产品，只能被 动 接受一些被城市企业淘 汰的产品技术工艺和设备，而城市企业在转移这些技术、设备和产品 时，往往并没有将污染治理技术设备同时转移，从而造成城市污染转 嫁农村，使已 经变差的农村生态雪上加霜，农民身心健康受到危害。 三、 农村城 镇化进程中环境问题的对策 农村城镇化进程中的环境问题是一项关系到“三农” 问题的系统 工程，是一个复杂的 问题，需要一个整体性方法和途径来解决。需要 各级政府，社会各界的大力支持和鼎力相助，更需要多元的投入。 1、提高环境保护意识。 人是城镇生态环境系统的主体，是城镇生态环境的设计者、建设 者和管理者。人的行为对城镇功能的好坏起着支配作用。当今许多城 镇问题都是由于人缺乏环境保护意识导致的，因此必须从普及和提高 意识着手。目前由于技术的进步和人类作用的加强，存在着过分强调 人的主观性的思想，片面地按照人类需求来改造环境，与自然对抗， 违背自然 规律，造成资源枯竭，环境恶化， 历史的经验向我们警示，不 能无限度地向大自然索取，人和自然之间应当保持和谐、协调的关系， 才能达到可持续发展的目标。农村城镇化建设应该体现生物圈和技术 圈协调，人与环境和谐相处。 2、制定科学合理的城镇环境建设规划，实现农村城镇化建设的快 速发展。 城镇是一个多功能、多层次的生态系统，农村城镇化过程中如果 只注重经济功能，忽 视城市的环境功能，就会产生一系列的环境问题。 在实践中人们对城镇生态系统缺乏足够的认识和了解，以及局限于 眼前利益的行为，是造成城镇环境破坏和污染的根源，因此必须掌握 城镇环境和生态的特点及规律，搞好近期和长远城镇环境建设规划， 特别应做到保护和节约水资源，防治城镇水源污染。严禁在城镇市区 建设污染水源的工程项目。改 变城镇能源结构，合理利用能源，解决 大气污染问题。对城镇生活废弃物进行无害化处理，尽可能使其资源 化加以利用。只有科学的规划和管理，才能实践城镇环境的优化。以 笔者所在的陕西省咸阳市渭城区为例，渭城区以打造未来大西安的 现代化新区为目标,坚持走中心城市和小城镇协调发展的道路，大力 实施以农业产业化为基础、以工 业化为核心、以城镇化为承载的经济 社会发展战略，城 镇化建设带动城乡一体化快速发展，迈出了“ 争先 进位” 的新步伐。加 强城镇规 划编制，推动城 乡一体化建设规划编制 工作。统筹镇域布局、村内道路、环卫体系、 镇村绿化、供热、供气、 供水等体系的合理布局，统筹城镇建设和公共服务设施建设。加大城 11 镇基础设施经费投入，形成了政府引导、社会参与、市场运作、规范 管理的投融资机制、统筹规划城镇建设用地，扩大城镇发展空间。加 快城中村和棚户区综合改造，做好土地利用规划与城镇建设规划的 衔接，坚持集约节约用地的原则，挖掘土地潜力，提高土地利用效率。 进一步深化了土地制度改革。建立完善土地储备和收购制度，确保城 镇建设用地合理流转。吸引农村人口向城镇聚集。大力解决失地农民 的安置及进城人口的就业、创业问颗。完善了社会保障体系，建立城 乡统筹的社会保障制度。加快基础设施引领城镇建设大突破。搭建起 “六纵五横”的路网大框架，启动了上林大桥、兰池大道、空港大道、 新贺路、渭河横桥等基础设施建设，实现与西安全面对接，完成新建 改建道路 180 余条，共计里程近 800 公里，提前 3 年完成通村公路 “村村通”，使城 乡交通更加便捷高效。 3、建立健全 环境保护机制，加大环境保护基础设施建设 目前，小城 镇是以上缴财政收入为主，自身不是一级独立财政，无 法把必要的正当的环境投入列入财政预算和计划中实施。加上小城镇 自身财力不足，除了各项财政支出外，难于支持一般的环境保护工程 的资金需要，所以，小城镇应当把环境保护目标纳入中长期规划和年 度计划，搞好综合平衡，加强对环境项目的财政倾斜和信贷投资，创 建环境、经济协调发展的小城镇，用足用好按规定筹集的环保费用， 根据“污染者 负责、开发者保护”的原则解决环境优化问题。政府着力 加强城镇生活污水、生活垃圾、危险废物处理等环境基础设施建设的 投入，保障污水处理厂、垃圾处理厂正常运行。 4、强化政府对 农村城镇化进程中环境的管理 政府在协调农村城镇化和环境保护的关系中，发挥着重要作用。 因此，政府要统一思想，提高认识，切 实把环境保护提到各级政府工 作的重要地位中来，各级政府要坚持预防为主，保护优先的原则，把 握城镇 发展 规律，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系，落实 环境质量领导负责制，切实做到责任到位、投入到位、措施到位。具体 措施是：一是提高环境保护司法的能力，改变目前环境保护制度在农 村执行率低下的局面;二是改排污浓度限定为总量限定，以实现从浓 度控制到总量控制的转变，以及生产末端治理到生产过程治理的转变;三 是提高排污收费的标准，促进 企业治理污染;四是形成可再生资源利 用补偿费，促进企业节约利用资源，并利用资源补偿费扶持可再生资 源的培育;五是建立健全农村环境统计和检测体系，为农村环境管理 提供坚实的基础;六是在科研资源配置上向研究、开发和推行有利于 环境和资源保护的应用技术上倾斜;七是从税收、信贷等方面对环保 企业的发展给予有力的扶持。 5、协调农村持续发展的三大目标关系，实现城镇环境优化 从我国的实际出发，我国农村农业可持续发展的目标有三个：一 是产量目标，二是收入目标，三是环境目标。农村城镇化能否实现持 续发展，最根本的影响因素是自然生态环境的状况，如果自然生态环 境受到破坏，农业的可持续发展就失去了基础，建立在农业健康发展 基础上的农村城镇化也就不可能实现持续发展。所以维持一个良好的 自然生态环境，是我国农业发展和农村城镇化推进的一个重要目标。 13 然而上述三个目标是对立统一关系，实现产量目标和收入目标就 有可能损害自然生态环境，同时农村城镇化推进也有可能对农村环境 造成损伤。但在可持续发展的大目标下，任何目标之间的冲突应该依 照有利于实现可持续发展的原则加以处理。比如实现产量目标和收入 目标对环境目标不利时，则前两个目标应服从于环境目标。当然服从 环境目标并不绝对意味着缩减生产和减少收入，服从于环境目标的实 质在于通过调整生产技术模式，发展生态技术，使其增加生产和收入， 推进城镇化与生态环境的持续性融合在一起。 6、发展循环经济，保护