农村土地权属纠纷及调节机制的构建——以辽宁省朝阳市为例

农村土地权属纠纷及调节机制的构建 以辽宁省朝阳市为例 3.朝阳市农村土地所有权属纠纷分析 3.1 朝阳市农村集体土地所有权登记工作情况 3.1.1 朝阳市基本情况 朝阳位于辽宁省西部，北与内蒙古自治区的赤峰市及通辽接壤，东北东南 及南部分别与辽宁省的阜新、锦州、葫芦岛三市毗邻，西与河北省的承德、秦 皇岛市的平泉、青龙两县交界。地理坐标为东经 11850 40120 1743，北纬 4035 52422247。东西跨度 165 千米，南北跨度 约 216 千米 ，边界周长约 980 千米。辖北票市、凌源市 2 个县级市；朝阳县、 建平县、喀喇沁左翼蒙古族自治县 3 个县；双塔区、龙城区 2 个市辖区。全市 共 71 个乡、60 个镇、33 个街道办事处、1381 个村委会、10695 个村民小组。 总人口为 340.96 万人，其中农业人口为 238.42 万人，占全市总人口的 69.9%， 人口密度为 121 人平方公里。 3.1.2 朝阳市土地权属类型构成与分布情况 土地权属类型分为国家所有与集体所有两类。其中国家所有土地总面积 126772.57 公顷，占全市土地总面积的 6.44%。集体所有土地总面积 1843005.36 公顷，占全市土地总面积的 93.56%。各类土地权属性质见表 3.1 表 3.1 土地利现状一级类面积按权属性质统计汇总表 单位:公顷 国家所有 集体所有 土地利用类型 总面积 面积 占地类 的 % 面积 占地类 的 % 耕地 549740.5 6 14002.9 9 25.47 535737.5 7 74.53 园地 82024.09 1047.84 12.77 80976.25 87.23 林地 586177.5 4 52880.4 5 9.02 533297.0 9 90.98 草地 549749.0 4 13045.3 1 23.73 536703.7 3 76.27 城镇村及工矿 用地 109613.1 5 13574.0 9 11.90 96039.06 88.10 交通运输用地 36743.57 10610.2 6 28.88 26133.31 71.12 水域及水利设 施用地 43780.22 21166.3 6 48.34 22613.86 51.66 其他土地 11949.76 445.27 3.73 11504.49 96.27 合计 1969777. 93 126772. 57 6.44 1843005. 36 93.56 图 3.1 土地权属类型结构图 3.1.3 集体土地分类构成 朝阳市全市集体所有土地分类面积构成及分布如下：耕地 535737.57 公顷， 占耕地总面积的 74.53%；园地 80976.25 公顷，占园地总面积的 87.23%；林地 533297.09 公顷，占林地总面积的 90.98%；草地 536703.73 公顷，占草地总面 积的 76.27%；城镇村及工矿用地 96039.06 公顷，占城镇村及工矿用地总面积的 88.10%；交通运输用地 26133.31 公顷，占交通运输用地总面积的 71.12%；水 域及水利设施用地 22613.86 公顷，占水域及水利设施用地总面积的 51.66%；其 他土地 11504.49 公顷，占其他土地总面积的 96.27%。全市各类集体所有土地见 图 3.2。 图 3.2 全市各类集体所有土地 3.1.4 集体土地所有权登记情况 2013 年中央 1 号文件 关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力 若干意见要求全面开展农村土地确权登记颁证工作。加快包括农村宅基地在 内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证 工作。 2011 年 6 月，为切实维护农村集体土地的合法权益、维护农村社会稳定、 建立和完善农村集体土地产权登记制度，促进城乡统筹发展，推进社会主义新 农村建设，辽宁省国土资源厅转发并同时下发了相关文件（即辽国土资发 【2011】118 号） ，其中辽宁省农村集体土地确权登记发证工作方案明确了 农村集体土地所有权确权登记发证的范围、工作任务，至此开启了辽宁推进农 村集体土地确权登记发证工作的进程。也就是说，在整个工作推进过程中，最 先开展的是有关农村集体土地确权登记的发证工作，根据辽宁省国土资源厅网 站 2014 年 9 月 30 日消息显示，全省 2012 年度农村集体土地确权登记项目 已经顺利通过验收。 朝阳市政府根据省国土资源厅要求，落实了朝阳市农村集体土地确权登 记发证工作实施方案等有关农村集体土地确权登记发证工作的相关文件精神， 朝阳市于 2012 年 12 月全面完成了农村集体土地所有权登记发证工作 朝阳市全市共调查宗地 31314 宗，调查宗地面积 1,523346.8 公顷，其中乡 （镇）集体 219 宗，面积 1,595.13 公顷；村集体 4898 宗，面积 154,699.6 公 顷；村民小组集体 24753 宗，面积 1,352,865.02 公顷；纠纷地块 1444 宗，面 积 14,187.12 公顷。 1、权属调查成果：指界通知书、指界委托书、地籍调查表、土地权属界线 协议书、土地权属界线确认书、土地权属界线纠纷原由书、外业调查工作底图。 2、地籍测量成果：农村地籍图接合图、宗地图、地籍区、地籍子区划分图。 3、土地登记成果：土地登记申请书、土地登记审批表、土地登记卡、土地 登记归户卡。 4、文件资料：实施方案、工作报告、技术报告、自检报告、技术设计书、 自检记录、验收报告。 5、数据库成果：各县（市）区地籍区、地籍子区数据库及农村集体土地所 有权确权登记发证工作数据库。 3.2 集体土地所有权登记可能存在的问题 3.2.1 集体土地所有权登记制度存在缺陷 从可能引发土地权属纠纷的角度看，集体土地所有权登记中存在的问题与 制度缺陷，已经是部分土地权属纠纷产生的原因，也是无法回避与必须要面对 和处理的难题。因此，对于农村产权制度改革来说，集体土地确权登记也仅仅 是工作的开始。其后，难度更大、意义更为深远的关于宅基地使用权和集体建 设用地使用权等部分的确权登记发证工作开始了更深一层次的推进工作。 土地管理法规定了集体土地所有权的登记主体是“村农民集体” 、 “乡 (镇)农民集体 ”和“村内两个以上的集体经济组织(社)中的农民集体” 。那么在 此次登记发证工作中，集体土地所有权主体应该是谁，或者说应该该由谁去依 法申请集体土地所有权登记，这是朝阳市集体土地所有权登记中首先面临的问 题。朝阳市各县（市） 、区集体经济合作组织早已实行“包产到户、包干到户” ， 牲畜、耕作工具等劳动工具都是农民个人所有，农民作为个体只是行政管辖范 围附属于村委会，并没有实际的意义，整个朝阳市乃至辽宁省的集体经济合作 组织早已名存实亡。作为集体土地所有权登记主体的农村集体经济组织既然已 经丧失农民集体所有权权利主体的资格，登记主体的选择只能是乡（镇）农民 集体，村集体或村民小组集体。 村集体作为农民集体，以其作为土地所有权的权利主体有法律明文规定， 也拥有必要的土地权利，无疑应该是所有权主体的首选。可是从朝阳市各辖区 内农村土地管理的实际情况来看，虽然法律规定村委会应当尊重和支持村民小 组依法独立进行经济活动，保障村民小组和村民、承包经营户合法财产权和其 他合法利益，但由如果发证到村，所有权证书在村委会掌管，确实存在着侵害 农民利益的可能和现实，我国各大媒体、报纸近年已经报道过多起在农村土地 征地拆迁补偿过程中出现的村干部贪污、挤占、挪用土地拆迁补偿款的案例。 村委会作为村级自治机构，从事行政管理工作，尽管朝阳市全部自然村已经实 现村领导班子由选举产生，但是农民集体所有权是法律意义上的一种私权，难 以避免的会被作为公权力的行政权利侵害。土地涉及到千家万户的根本利益， 权力寻租空间的存在将会后患无穷。 村民小组作为村民自治组织是最合适的农 民集体土地所有权的权利主体，国务院批转的农业部关于稳定和完善土地承 包关系的意见第二条规定了组级集体经济组织(原生产队)所有的土地应得到 保护， 中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关 系的通知第二条第(二) 项也规定了不能随意打破原生产队土地所有权的界限， 以上两个文件都对与原生产队对应的村民小组农民集体土地所有权主体地位进 行了肯定。国土资源部“国土资发2001359 号”文关于依法加快集体土地 所有权登记发证工作的通知更是明确村民小组农民集体所有土地应该依法确 认。 3.2.2 村民小组没有健全的组织机构 目前的现实的情况是，作为最能体现权利主体合法性的朝阳市大部分农村 村民小组却存在以下问题： 按照规定，农村集体土地所有权证必须确认到每个具有所有权的农民集体 经济组织。朝阳市共确权发证到 24753 个村民小组，根据发证工作小组外业调 查收集资料，村民小组作为原来“生产队”的延续，全市大部分村民小组只设 组长一人，没有其他组织成员，所谓的村民代表都是临时性的。村民小组内没 有常设机构，无固定的办公场所，没有独立的经济来源，未单独核算，对外不 能独立承担民事责任。村民小组大多没有公章，连土地登记申请书都只有委托 村委会监章。有公章的也被村民委员会以各种理由收缴统一管理，并且公章组 织名称依然沿用原来的称呼，村民小组形同虚设。 表 3.2 村民小组现状调查一览表 序号 村民小组 是否只有 小组长 是否具有 公章 经济是否 独立核算 是否具有 办公场所 直接代表 是否受村 民委托 1 苗家组 是 否 不一定 否 否 2 河南组 是 否 否 否 否 3 二道沟组 是 否 是 否 否 4 某村二组 是 否 否 否 否 5 某村四组 是 否 不一定 否 否 6 宋营子组 是 否 否 否 否 7 某村三组 是 否 否 否 否 8 松下组 是 否 是 否 否 9 扎北组 是 否 是 否 否 10 柳条中组 是 否 否 否 否 11 凉水河组 是 否 否 否 否 12 山嘴子组 是 否 否 否 否 3.3 朝阳市农村土地权属纠纷情况现状 朝阳市土地权属争议的发生有明显的区域性特点，主要有以下几类:(l)市际 土地权属争议市际上地权属争议是指两个或者两个以上的市之间的争议，市际 上地权属争议的数量最少，朝阳市 2011 年至 2014 年累计发生 27 起，占总数的 1%，但是争议的面积较大，涉及两个市以上，调处的难度也增大。(2)县际土地 权属争议县际土地权属争议是指同一市内两个或两个以上县(市、区)之间的争 议，朝阳市 2011 年至 2014 年累计发生的县际土地权属争议共有 95 起，占总数 的 3.6%。(3)县内土地权属争议县内土地权属争议主要包括同一县 (市、区)内的 不同乡镇之间，同一乡镇的不同村之间以及同一村内的不同村民之间发生的土 地权属争议。朝阳市 2011 年至 2014 年累计发生的县内土地权属争议共有 2515 起，占总数的 95.4%，是发生数量最多的土地权属争议类型，且这些争议土体 多样，情况复杂，是朝阳市土地权属争议调处工作的重点内容，也是论文研究 的重点。 图 3.3 2011 年-2014 年朝阳市各类纠纷类型 从 2011 年-2014 年统计数据能够看出，朝阳市土地权属纠纷历年来一直呈现 上升趋势，在各类纠纷案件中，仅次于承包合同纠纷。 图 3.4 朝阳市 2014 年土地权属纠纷解决状况 从上图可以看出，在 2014 年的 24 件土地权属纠纷案件中，有 2 件是驳回 原告诉讼，有 2 件是维持原判，有 11 件是协调处理撤销，有 2 件是判决撤销处 理。 表 3.3 土地权属纠纷案件类型划分统计表 序号 土地权属纠纷类型 数量 所占比例% 1 国有土地所有权与集体土地所有权纠纷 12 9.68 2 国有土地使用权纠纷 3 2.42 3