参考论文(专科)

2014 届 甘肃广播电视大学“人才培养模式改革和开放教育” 行政管理 专业（专科） 毕 业 论 文（设计） 论文（设计）题目：西方国家行政改革的研究 学生姓名： 学号： 电大分校： 工作站（教学点）： 学生所在单位： 申请学位（是、否）： 论文指导教师： 甘肃电大 2014 届 行政管理 专业 毕业论文（毕业设计、模拟实验）成绩评定表 分校： 工作站： 班级代号： 学生姓名： 学号： 指导教师 评语及 评分 答辩小组 评价意见 及评分 分校集中 实践环节 指导小组 意见 签 字（盖章） 年 月 日 省电大集 中实践环 节指导委 员会审核 意见 签 字（盖章） 年 月 日 说明：1.答辩小组应填写评价意见，小组成员均应签名（盖章） 。答辩小组不应少于 3 人。2.此 表附于封面之后。3.此表由分校、工作站自行复制。 目 录 一、西方国家行政改革理论的发展.4 二、西方国家行政改革的内在动因.4 （一）公众对政府期望值的提高.4 （二）政府职能扩张与财政危机.4 （三）公共部门的固有特性与公共管理危机.5 （四）官僚自主性与公众信任危机.5 三、西方国家行政变革的主题.5 （一）卸载：政府功能定位和输出的市场化取向.6 （二）分权：行政权力配置格局的优化.6 （三）绩效：行政组织人事制度的再造.6 四、西方国家行政变革的特点.7 （一）政府新职能与科技发展同时出现.7 （二）缩小政府职能与扩大社会职能并行.7 （三）宏观调控职能强化与部分职能社会化.7 （四）扩大了国家政府的影响力.7 五、西方国家行政变革对我国的启示.8 （一）调整市场和政府的关系，加强宏观调控 8 （二）完善国家创新体系，提高国家的创新能力 9 参考文献. 10 西方国家行政改革的研究 【内容摘要】 20 世纪 80 年代初，伴随着国际经济规和科学技术的不断进步，世界经济的全球化 速度明显加快，并且在世界各个国家和社会生活的各个层面产生了广泛而深远的影响。在全球化的 背景下，西方发达国家政府行政职能遇到了前所未有的挑战；同时，也面临着新的公共行政困境。 本文首先分析了西方国家行政改革的主要原因，而后阐述了西方国家行政改革的主题及特点，通过 对西方国家行政改革的研究找寻对我国的启示。 【关键词】 政府行政职能 变革 治理 一、引言 罗伯特基欧汉和约瑟夫奈说：“我们生活在一个相互依赖的世界中” 。 伴随着全球化的来 临，西方社会乃至整个世界发生了根本性的变化。这个变化, 对国家的统治、政府的行政职能提出 了严峻的挑战，深刻地影响着人类社会的政治生活，有力地推动着当代政治发展。它引发了 20 世 纪末的世界性政府职能变革的浪潮。这股世界性的政府职能变革浪潮，既是对数十年来政府管理实 践的检讨和反思，也是对新时代和新环境的适应。将打破传统的官僚制行政模式、建立适应后工业 社会为目标，让当代政府行政改革具有很重要的意义。因此，西方国家政府急需建立全新的政府治 理模式，只有这样，才能解决这些存在在社会中的严重问题。这种治理模式的改革，不仅仅是在管 理内容、管理形态或管理手段上的微调，而是在整个社会中政府职能、角色定位和政府与公民社会 之间关系的一种根本性变革。 二、西方国家行政变革的内在动因 从 20 世纪 80 年代开始，全球化给政府行政变革的带来了巨大的压力，而西方国家国内环境的 改变，尤其是私营企业效率提高的示范效应，让公共服务的水平提高了许多。与此同时，西方国家 也面临着许多困境，这又使改革显现尤为必要。另外，西方各国政府大部分都面临着新的行政困境， 即财政危机、管理危机和信任危机。这三种危机成为西方国家政府行政变革的主要原因，下文进行 具体的分析。 （一） 公众对政府期望值的提高 20 世纪 30 年代， “凯恩斯主义”催生了福利国家，这让人们一方面认识到政府活动和个体福 利有很大的关系，另一方面人们对福利国家的政府职能和规模的扩大产生了不满。因此，人们希望 政府公共部门提高服务水平和服务质量，对政府的要求和期望越来越高，同时他们又不愿意增加税 赋。对于“工作好，花费少”的要求，政府的惟一出路就是提高公共部门的工作效率和生产率，这 些就意味着政府职能的大规模变革必须进行。私营企业改革成就的示范效应，也让公众对政府的期 望日益变高。西方管理主义认为 ：“公共组织和私营组织的管理在本质上是相似的” ， “管理就是 管理 ，用于组织和激励雇员的机制，在公共部门和私营部门都同样适用。 ”私营企业都生存在激烈 的竞争环境中，为了生存和发展可以在组织结构、管理技术和方法等方面不断创新，充分提高了生 产率和服务质量；那么，公共部门又有什么理由循规蹈矩，不求创新，不提高工作效率呢？所以， 面对私营企业的革新及成就，政府及其公共部门必须借鉴私营部门的成功之处进行一定的变革。 （二）政府职能扩张与财政危机 从古到今，任何重大变革的出现都会有深层的经济动因和思想动因。20 世纪 30 年代经济危机 爆发之前，保护自由市场秩序不受强制和欺诈的危害是西方的政府职能的主要目标，这个时候的政 府越小越好。而在经济危机爆发之后，同时又在凯恩斯主义的影响下，国家干预非常普遍，自此， 政府的经济社会职能开始扩大，政府支出也随之增加，并引起了严重的预算赤字。 从经济角度分析，GDP 比重在政府财政开支占已经占很高的情况下，增税一方面会影响社会 的经济活跃程度，进而也会降低本国企业在国际上的竞争力；另一方面也有可能使得地下或黑色经 济越发猖獗。综上所述，进入 70 年代，政府行政职能增加、财政资源稀缺和替代财源的缺失，这 些都同时存在着，使政府进一步陷入财政危机之中。也正是为了消除财政危机，政府职能必须重新 定位并且变革。 （三）公共部门的固有特性与公共管理危机 西方主要国家的经济职能和社会职能，主要是通过公共部门提供公共产品而实现的，然而公共 部门的一些特点所导致的低效率严重阻碍了经济和社会功能的实现。 一是公共产品的垄断性。经济学家在研究公共部门产出时，利用微观经济学中的垄断理论构建 了“作为垄断者的政府”的多个分析模型，包括美国学者布雷顿的政府垄断理论、唐斯的代议民主 模型的政府垄断分析等；他们一致认为，如果和企业组织相比较，即使是垄断程度最高的私人企业， 其垄断性也不如政府强，正是公共部门的垄断地位决定了其产出公共产品具有非市场性质。同 时，公共部门所提供产出或服务的垄断性也意味着非拒绝性，即无论公民愿意与否，他都必须消费 政府行政部门提供的产品或服务，除此之外，别无选择。这从根本上消除了公共部门的外部竞争压 力，消除了公共部门提高工作效率和服务质量的内在动力。 二是公共产出的质与量难以衡量。 “同市场产出的效益成本描述相比，非市场产出总的来说 没有一个评价成效的标准。 ” 三是公众监控的困难。竞争带来的生存压力，促使企业不断地提高效率和服务质量。 四是公共部门内部管理机制的缺陷。与企业相比，公共部门具有两个显著的特点，一是规模庞 大，二是负有公共责任。庞大的规模需要管理的统一，公共责任则要求公共控制机制。于是，依赖 正式规章制度进行管理的科层制成为理想的管理模式。 （四）官僚自主性与公众信任危机 西方主要国家普遍实行政治与行政分开的官僚制，它的特点是民众选出的的政务官负责决策， 这由行政机构中的公务员负责政策执行。然而，这仅仅是理论抽象出来的理想状态，在现实生活中 官僚们所具有的自主性，往往会阻碍行政功能的实现，从而带来了公众信任危机。 从古至今，官僚自主性的问题就一直存在。韦伯指出，虽然在理论上科层组织只是非人格的部 门，但实际上它却形成了政府中的独立群体，拥有本身的利益、价值和权力基础。在西方主要发达 国家，官僚机构或个人超越其法定的地位和职能，超脱政务官的控制，在公共决策过程中发挥主导 作用和利用公共决策的执行牟取个人私利，已经成为共同面临的普遍而又难以克服的问题，并使代 议民主制的人民主权原则发生嬗变。 总之，世界正在变，正在由过去相对独立的民族经济、政务官熟知的一些甚至常识组成的世界， 变成一个以经济全球化为主要特征的全新世界。为了适应这个不断变化的世界，改变传统的政府行 为模式，以提高公民对政府的信任度，重新确立行政功能、行政使命及运行方式在人们心目中的 “合法性” ，成为 80 年代以来英、美国家进行行政改革的动力和目标。正如戴维奥斯本所言： “我们相信问题不在于政府中工作的人，问题在于他们工作所在的体制。 ” 三、西方国家政府行政职能变革的主题 20 世纪 80 年代以来的西方政府行政职能变革，是在全球化趋势、自由主义思潮复兴的全新 图景下进行的。所以，政府职能变革的内容首先从政府功能的重新定位和功能输出的重新选择问题 入手，然后是政府组织结构的重塑，包括政府间关系的调整、政府内部组织的再造。所以，20 世 纪 80 年代以来西方政府职能变革的主题主要是以下三个方面：卸载政府功能定位和功能输出 的市场化取向；分权行政权力配置格局的优化；绩效行政组织人事制度的再造。 （一）卸载政府功能定位和输出的市场化取向 为了消除财政危机而采取的市场化取向， 20 世纪 80 年代以来西方政府行政职能改革的主要 实践取向，这表现在两个层面，政府功能定位的市场化取向和政府功能输出的市场化取向。前者涉 及到政府“做什么”的问题，实质是政府与市场的功能选择问题；后者涉及到政府“如何做”的问 题，实质是政府功能的实现问题。 第一，政府功能定位的市场化取向。20 世纪 70 年代末期以来，西方主要发达国家的政府对 众多的社会事务心有余而力不足，社会职能和经济职能的重大负担使其背上了沉重的财政包袱，公 众也对政府治理能力产生了怀疑。由于这些原因，美国前总统里根不得不承认：政府不是处理问题 的办法，而是问题本身。政府职能定位的市场化取向，就是在这样的背景下浮现的。政府开始重新 检讨和反思其所承担的社会职能和经济职能，将原来由政府承担的部分社会职能、经济职能推向市 场及社会，从而减轻政府负担，缩小政府规模，精简政府人员，其实质反映了 20 世纪 80 年代以 来西方主要国家治理的新变革政府的退却和市场价值的回归。 第二，政府功能输出的市场化取向。政府功能定位的市场化取向解决的是政府职能范围的优化 问题，而政府功能输出的市场化取向解决的是政府职能优化实现的问题。其内涵包括三个方面：一 是决策和执行分开，即政府负责“掌舵” （决策） ，而非“划桨” （执行） 。政府的决策要求体现公平， 而政策的实现及执行要求公共部门、非政府组织的配合协作以体现效率。这样，决策和执行的分开 意味着公平和效率双重目标的实现。二是公共服务的供给主体须多元并存，以竞争求发展，以竞争 求质量，消除传统公共部门或非政府组织单一垄断的供给无效的状况。三是消费者主权的确立，即 给予消费者在多元的公共服务供给主体之间做出选择的权利及借以选择的资源，切实保障“顾客至 上” 。 （二）分权行政权力配置格局的优化 分权的意思是放松中央集权，实现行政权、财政权、资源配置权和政治权力从中央政府到地方 政府的纵向转移。关于地方分权合理性的论证集中体现为财政联邦主义。美国学者斯蒂格勒、奥茨 等都是研究地方分权合理性的重要学者，他们认为地方分权的合理性首先在于地方政府比中央政府 更加接近民众，也就是说比中央政府更加了解其所管辖民众的具体需求是什么。其次，一个国家内 部不同地区的民众有权对不同种类和数量的公共服务进行个性化的选择，而地方政府分权机制恰恰 是实现不同地区的民众个性化选择的前提保障。最后， “奥茨定理”表明即使在中央政府和地方政 府，都能够有效提供具有同等效用的公共物品时，由地方政府来提供也比中央政府更有效，这就说 明行政权力良好的配置会实现最优的发展。 （三）行政组织人事制度的再造 通常认为，绩效包括三层含义，即节约、效率、效果。20 世纪 80 年代以来，西方行政组织 人事制度的变革，是适应外部环境变迁的要求，建立一个更加注重回应能力，更加注重绩效的行政 责任中心。 20 世纪 80 年代以来，西方主要国家的行政组织制度的改革发展，是在“现实条件下对传统 的官僚型行政体制的结构变革” 。目的是改革与时代环境相适应的行政组织制度，实现行政组织平 缓的变迁。 总之，随着行政组织人事制度所处环境的变迁，体现行政组织人事制度核心价值的规则面对着 一系列挑战，同时社会公众对行政组织人事制度也提出了新的更高的要求。新时代的行政组织人事 制度必须具有更强的绩效性、灵活性和回应性。这些因素都促进了西方行政组织人事制度以绩效为 价值取向的重新改革。 四、西方发达国家政府行政职能变革的特点 第二次世界大战结束后，世界经济政治环境发生了巨大变化。一方面，20 世纪 70 年代以来， 曾创造出西方经济增长奇迹的凯恩斯主义受到经济滞胀的挑战，反对政府过多干预、主张扩大市场 功能的新自由主义思潮日渐高涨。他们认为， “目前的危机不是资本主义的危机，而是国家资本主 义的危机，我们的问题不是市场太多，而是市场不足” ， “必须实行私有化政策，取消官僚垄断，排 除束缚市场机制运转的一切障碍，揭穿保护人国家的骗局，重新创立所有权” 。一时间新自由 主义成为英美各国政府的政策指南。从 20 世纪 70 年代末 80 年代初开始，英美等国先后实行了 大规模的私有化、地方分权或权力下放等改革，政府直接经营和管理的生产和消费部门减少，政府 职能迅速膨胀的势头已有所遏制。 在这种条件下，各国政府的职能从范围到内容都有了很大的变革，目的就是适应社会的需要。 它具有如下新的特征： （一）政府新职能与科技发展同时出现 由于当代科学技术和社会经济的迅速发展，政府新的职能也随之不断创新性的出现了。在经济 全球化的背景下，以新能源、新材料、生物工程、海洋工程、电子计算机等为主的第三次科技革命， 伴随着全球信息的迅速而广泛的传播，给各国都带来了巨大的影响。科技革命在带动社会生产力突 飞猛进的同时，也使社会生活越来越复杂多变，社会生产方式和生活方式产生巨大变革，一系列新 的社会问题，诸如生产、交换、分配、住宅、就业、交通、人口控制、环境保护、生态平衡等，迫 使各国政府必须发挥政府职能加以研究和处理。由于现代科学技术及计算机通讯网络系统的出现， 也为解决这些复杂的社会问题提供了先进的技术手段，为发挥政府职能提供了条件。 （二）缩小政府职能与扩大社会职能并行 西方政府的政治职能有所收缩，主要表现在一下几个方面：因为各个阶级之间的对立矛盾有所 缓和，各国政府行政机构的膨胀趋势得到了一定的遏制；政府的雇员人数也有一些下降；政府的管 理开支占政府总支出的比例有所减少。而与此同时，西方政府的社会职能不断扩张，政府在信息、 商业服务，教育、文化、娱乐、保健服务，交通、通讯、能源服务，道路、水电、照明等市政服务 方面，都大大拓展了其服务的范围和内容。 尽管由于阶级统治职能的缩小，政府机构和人员缩减，但政府开支并未减少，其原因之一就在 于政府社会职能的扩大所需的费用，抵消了缩减政府机构和人员所节省的费用。如：20 世纪 80 年代初，美国的公共总消费额中，国防和教育是两项最大的支出，国防支出占政府总消费的 1/3， 教育占 1/4。除这两项外，保健占 7.3%，交通占 6.2%，其他支出项目为住房、城市建设、保护自 然环境、商业信息、公共补助和社会保险等。 在当代各国政府行政职能的体系中，在政治职能有相对减弱的趋势下，社会职能的比例也不断 增大。对于西方国家而言，不尽面对着复杂多变的国家条件，同时还要面对国内日益强大并组织起 来的工人阶级，资产阶级政府为尽量避免和减少正面流血冲突，他们采取了许多种与劳资对话的形 式，为了在法律范围内能够解决对立双方的巨大矛盾。生产力的高度发展、社会资源总量的大幅度 增长，这些改善都让政府有可能提供给社会各阶级更多的分配份额、带来更好的工作环境，这些做 法的目的就是缓和阶级之间的矛盾。 （三）宏观调控职能强化与部分职能社会化 政府宏观调控职能的强化与政府部分职能的社会化同步进行，这又构成现代政府行政职能变革 的又一显著特点。在资本主义国家，由于政府对经济和社会事务的干预范围不断扩大，政府管理部 分不断增加，各部分和地方政府都代表所管辖范围内的局部利益要求，在权限、资源和经费等方面 不可避免地发生矛盾和争议，为确保政府管理活动的顺利进行和经济活动的相对稳定发展，资本主 义各国在行政改革中都把加强最高政府管理机构的宏观调控职能放在优先地位。 社会主义国家在改革中实行的简政放权、政企分开、政事分开等，都说明了这一点。 （四）扩大了国家政府的影响力 西方国家跨国政府的职能有所扩大，并有居于主权国家政府职能之上的趋势，完成了现代化任 务进入后现代化时代的西方发达国家。在整个世界政治经济秩序中，有着许多共同的利益和矛盾， 为了协调这些利益和矛盾，一些有着地缘、历史、文化关系和种族相近的国家，就已建立了跨越主 权国家的跨国政府的形式来缓和或消解互相之间的矛盾冲突，发展共同的利益关系。 例如，欧洲共同体的发展就是如此。原来的欧洲共同体是具有政府间合作的独特国际组织。它 在国际法上并没有主权实体的地位，而只有准主权实体的地位，它可以同非成员国建立正式关系， 互派外交使团，可以参加国际谈判，签署国际条约和协议。欧共体的法律高于各成员国的国内法。 自从 1993 年拟成立欧洲联盟和建立欧洲货币体系以来，欧共体将朝着真正的政治经济一体化的政 治实体发展。欧洲联盟跨国政府的职能，将比原先的欧共体政府的职能更为广泛：它不但拥有更多 的经济社会管理职能，同时，还将拥有更大的政治、行政、立法和金融等领域的职能。而欧洲联盟 跨国政府职能的扩展必将对其他具有地缘、历史、文化和种族相近的跨国组织产生深远的影响。今 后其他地区性跨国政府组织否会效仿，人们就拭目以待。 五、西方发达国家政府职能变革对我国的启示 前英国首相撒切尔夫人曾说，在当今世界上，一切都处于不断变革之中，惟一不变的就是变革。 当代西方各国的政府职能变革是发达国家应对全球化的挑战而进行的政府管理职能的变革，它的目 标是适应信息化时代和全球化竞争需要的政府治理模式。 因为各个国家的情况都有很大的差异，我国政府职能的变革和西方国家有不尽相同的方面。和 西方国家的改革相比，我国面临着很多不同的前提条件。所以，我国政府职能的变革既要坚持在总 的历史方向和目标上与世界性潮流一致性，也要充分考虑到我国的基本国情和改革的所处的阶段性， 探索既符合中国国情又能适应世界潮流的政府治理模式。 （一）调整市场和政府的关系，加强宏观调控 健全、发达的市场经济是全球化趋势的直接要求，也是全球化趋势得以形成的一个重要动因。 充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，实现政府职能与市场机制的最佳结合，这是转变政 府职能、回应全球化挑战的根本途径和思路。市场经济为西方社会的发展带来了活力，在全球化时 代，积极培育市场的职能成为当前世界各国，尤其是正处于建立与健全市场经济体制过程中的发展 中国家（地区）政府必须强化的职能之一。 中国的发展变化见证了政府和市场作用的变化。中国改革开放 20 多年的历史性的变化，就是 在不断解决政府和市场的关系问题中进行的。而当代中国要处理好政府和市场的关系主要应加强宏 观经济的调控和管理，这有极其重要的现实意义：第一，我国是发展中国家，需要政府干预以强化 赶超世界先进水平的力量和速度；第二，我国是在 20 世纪最后 20 年转向市场经济的，从整个世 界经济的大气候来看，早已过了自由放任的市场经济时代；第三，我国正处在计划经济体制向市场 经济体制转化的阶段，保持经济平稳过渡，避免经济发展大起大落，也需要加强政府的宏观调控。 （二）完善国家创新体系，提高国家的创新能力 现代市场竞争的一个基本趋势是：全球化的国际竞争正在日益发展成为企业竞争的竞技场。国 际经济竞争，表面上是企业之间的竞争，但隐藏在深层的却是政府之间的竞争。政府成为竞争的主 体，政府的参与和干预程度、政府的执政能力等，直接决定着竞争的成败。科技与生产力的快速与 持续发展是适应全球化趋势的根本要求，也是世界各国