北京市崇文区廉政风险防范管理方法的实践与思考

北京市崇文区廉政风险防范管理方法的实践与思考 现代管理学中的风险管理和全面质量管理理论，通过选择最有效的方式，控制各个 生产环节中的质量风险，消除潜在隐患，为现代企业实现效益最大、成本最优提供了 保证。 那么，能否把这种现代管理理念引入反腐败工作中，针对可能因教育、制度、监督 不到位和党员干部不能廉洁自律而产生的廉政风险，建立预防腐败工作的长效机制？ 从去年年初开始，北京市崇文区正在进行着这一有益的探索和尝试。 界定三类风险点：思想道德风险、制度机制风险、岗位职责风险 找准每个权力岗位廉政风险点，是实施廉政风险防范管理方法的第一步 采取自己找、群众帮、领导提、组织审的方式，组织党员干部全面、深入查找 风险点，并针对风险点制定有效的防控措施 起步 查找风险点，“晒晒” 手中的权力 “找廉政风险点？为什么？这不是先把我们当坏人了吗？”当崇文区地方税务局永定 门外税务所所长张宏邦第一次听说要求自己查找廉政风险点时，有点奇怪，更有些恼 火。“所有相关税务制度，我都执行了，我还有什么风险点？” 当“廉政风险点” 这一名词第一次出现在各职能部门时，在整个崇文区掀起了一场“风 暴”。而引起这场“ 风暴” 的源头便是崇文区纪委。 有着美国阿肯色州理工大学教育学专业管理学硕士学位的张岚，2006 年底出任北京 市崇文区委常委、纪委书记。如何结合实际，创造性地落实中央关于构建惩防体系的 要求，成了张岚关注的重点。结合所学的管理学知识，她产生了一个大胆的设想：借 用现代管理方法，在每个权力岗位、每个工作环节中，查找风险点，然后，制订相应 防范措施，将预防腐败的关口前移，最大限度地降低廉政风险。 于是,从去年年初开始，一个以“三类风险、三道防线、四个环节”为主要内容的廉政 风险防范管理机制，逐渐走进人们的视线。 “找廉政风险点” 就是在这样的思路下推出的举措。每个有权力的岗位都有可能产生 腐败。这就是廉政风险。包括贪念、侥幸心理，制度不完善导致的监督管理“空当”或 者“灰色地带”，每一个权力岗位的自由裁量空间，等等，具体可分为思想道德风险、 制度机制风险、岗位职责风险三类。 分析历年查处的腐败案件中的诱因，为廉政风险理论的形成提供了有力的佐证。而 中央关于“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉方针，更为这 一做法提供了一个最好的支持平台。 但是，包括区劳动和社会保障局、区人民检察院、区地税局等在内的 6 家试点单位 中，和张宏邦有同样想法的人并不在少数。毕竟，查找廉政风险点，从某种意义上说， 无异于是将自己手中的权力“晒”之于众，包括其中许多自由裁量权的活动范围和许多 可以为自己带来方便的“潜规则”。而所有的人都明白，查找到风险点，制订相应防范 措施，就意味着对这些权力的制约和限制。 所以，当各单位第一次把自己查找出来的廉政风险点交给张岚的时候，张岚才真正 意识到，这项工作要比想象的更艰难。这些找出来的风险点，大多都是些泛泛而谈的 空话，“什么政治学习不够扎实，业务程序有待进一步规范云云”，更不要说具体落实 到每一个岗位、每一个工作环节、每一个人了。 “廉政风险防范管理工作能不能不落于形式，首先就要看风险点能不能找准。查不准 的坚决不能过关。”张岚坚定的决心，使各单位“过关” 行动变得艰难，最多的一个单位 曾被打回 9 次去重新查找风险点。 自己找不准，就相互找。部门找不准就上级查。自己单位找不准的，就必须发动群 众来补充。而这一系列做法，都要被区纪委、监察局派出的监督小组随时核查。 于是，在一次次的反复中，6 家职能部门中仅查找风险点这第一个环节，就花了三 个月时间。 尽管如此，但是，当 6 家试点单位中，每一道工作程序、每一个工作岗位、每一名 工作人员相对的廉政风险点被一一列出时，标志着崇文区廉政风险防范管理这一方法 的成功起步。 针对廉政风险点，查漏补缺、建章立制，以廉促政 确保权力运行到哪里，风险防范措施就要跟进到哪里 建立三道防线：前期预防措施、中期监控机制和后期处置办法 推行 防范的是廉政风险，管理的是防范工作 查找风险点只是廉政风险防范管理方法的第一步。根据找出来的风险点，在每一个 岗位中相应建立积极的防范措施，查漏补缺、建章立制，最大限度减少腐败机会，保 护干部，才是其根本目的。 万事开头难。崇文区廉政风险防范工作起步虽然艰难，但很快，就得到了更多人和 业务单位的支持。张宏邦就是其中一个。 税务所查账业务，是一个“凭良心”办事的环节。以前，张宏邦所在的税务所里，每 次查账都是一个人去，时间长了，腐败风险自然越来越大。“这个岗位栽倒过我们太多 的同志。”可是，事实上，正如张宏邦所言，“腐败问题的发生，许多时候并不是人的 主观故意，制度的不完善往往诱导 人犯错误。”所以，当这个岗位缺少监督制约机制 被作为廉政风险点找着，并相应建立了双岗监督、定期轮岗和清算小组审核制时，这 个漏洞在很大程度上被堵住了。 “事实证明，查找风险点，是对权力的制约，但同时更有利于保护我们的干部。”提 到这点，张宏邦不无感慨：“查找风险点的过程，也是一个自我提醒、自我提高的过程。 ” 与此同时，区纪委、监察局在各个试点单位采取专题培训、重点辅导、交流研讨等 方式，广泛宣传廉政风险防范管理机制的目的、内容和意义。让人们逐渐理解，查找 风险点，不是要“整谁” ，其目的是为了减少发生腐败的可能，防微杜渐，是为了从根 本上保护干部。廉政风险防范管理工作防范的是廉政风险，管理的是防范工作，这一 理论开始深入人心。 从不理解甚至对立到信任和支持，张宏邦思想转变的过程同样具有代表性。 查找风险点，只是廉政风险防范管理工作的第一步。运用风险理论，崇文区还将风 险防范分解为前期预防措施、中期监控机制和后期处置办法三道防线，确保权力运行 到哪里，风险防范就跟进到哪里。 打开崇文区社会保险基金管理中心的计算机管理系统，一幅精细全面的动态流程图 上，每一个工作岗位相应的风险点、预防措施和考核标准一应俱全。处于高风险岗位 的社保中心主任杨志刚，提起廉政风险防范制度，评价很朴素：“我能睡上踏实觉了。 ” 在他的手上，每年有全区 30 多亿元的社保流动资金，每天一分钱对不上，可能都意 味着一个大漏洞的出现。因为怕出事、怕出错，高度的思想压力，使每天凌晨三点准 时地成了他的清醒生物钟。 “找到了风险点，于公，保证基金安全；于私，职责明确，防止出错。”杨志刚笑呵 呵地说，“现在，我一觉就能睡到大天亮。”“现在社保基金管理工作，基本上形成了内 控管理有制度、岗位操作有标准、事后考核有依据的风险防控管理体系，贯穿于权力 运行的全过程，解决了基金跑、冒、滴、漏 的问题，提高了工作效率和规范性。 ” 此言不虚。廉政风险防范管理方法的实施，使区劳动和社会保障局在社保基金管理 方面，从工作流程各个环节中共查找出 56 个风险点，重新梳理了社会保险基金 9 个入 口、22 个出口、22 条基金通道的工作流程，进一步明确了工作职责，确保每年 30 多 亿元社保基金的安全高效管理。 区检察院查找出全院 92 个岗位可能出现的 391 个廉政风险点。通过对办案程序、办 案纪律等方面风险点的识别，使执法活动中的每一个关键环节都受到监督。 体育馆街道则把大额资金的使用、行政审批项目、为民服务事项、政务公开工作、 城市危旧房改造等列为防范和监督的重点。 事实胜于雄辩。查漏补缺，完善制度，廉政风险防范管理以廉促政的联动效应初步 显现。 经过 8 个月的试点和调研论证，崇文区先后解决了理论基础的完善、风险识别的方 法、措施制订的途径、考核评估的内容和工作的组织实施等问题，最终形成了崇文 区廉政风险防范管理实施办法（试行）及其配套文件。 2007 年 9 月 28 日，崇文区召开了廉政风险防范管理工作动员部署大会，全面启动 了廉政风险管理工作，并成立了包括区纪委、区委组织部、区委宣传部、区人事局、 区财政局、区审计局和区人民检察院为成员的区廉政风险防范管理工作领导小组。 廉政风险指数评估标准为三级：出现风险的是一级，由纪检组重点监控；出现 苗头的是二级，由效能建设督导员重点监控；有可能转变为风险苗头的为三级，由部 门领导监控；被确定为不可能转变为风险的暂不在监控范围内 量化考核标准是保证风险点的查找发挥最大作用的重要前提，但这也是目前廉 政风险管理方法遇到的“瓶颈” 廉政风险防范管理考核结果，被纳入党风廉政建设责任制考核 博弈 把预防腐败的“篱笆” 扎得更紧 廉政风险管理防范工作的监督主体是谁？廉政风险点找得准不准？防范措施的制定 能否防止腐败的发生？廉政风险管理能否实现标准化、量化考核，是其关键。 按照廉政风险防范管理机制，廉政风险指数评估标准为三级：出现风险的是一级， 由纪检组重点监控；出现苗头的是二级，由效能建设督导员重点监控；有可能转变为 风险苗头的为三级，由部门领导监控；被确定为不可能转变为风险的暂不在监控范围 内。 但是，什么是有可能，哪些是不可能的？由部门领导来监控的方式显然还是不能避 免人为因素的干扰。以一种自由裁量来监控另外一种自由裁量，无疑陷入了一种管理 悖论。 “最能体现廉政风险防范作用的，应该是防止自由裁量权的滥用。”崇文区地税局局 长刘春林有自己的看法。他说，其实，自由裁量权就是因为长期以来一直没有一个明 确核定标准，才在许多时候给腐败留出了空子，形成了廉政风险点。 但是，很明显，目前缺少明确的考核标识的崇文区廉政风险防范管理方法仍不能 有效解决这个问题。 对此，作为廉政风险防范管理体系的主要参与人之一的区团委书记倪紫剑毫不讳言， “这也是目前廉政风险防范管理体系遇到的一个瓶颈 。”因为按照现代管理理论，量 化考核标准是保证风险点作用效益最大化的重要前提。 然而，他认为，崇文区廉政风险防范管理体系的着眼点和最终目的都是防范腐败， 或者说最大限度地防止腐败，降低腐败的可能性。那么，三类风险的防范措施，无论 是思想政治教育、制度措施完善还是岗位职责明确，只要尽可能地起到这种作用，把 防止腐败的“篱笆” 扎得更紧，就在一定程度上达到了目的。 虽然思想教育效果是不能量化的，但是思想教育的次数和频率却是可以量化的。于 是，在政治思想教育环节中，崇文区明确要求，政治思想教育，廉政文化教育必须达 到一定的数量和密度，以期通过量变促进质变。 而与此相适应的是崇文区特有的人文关怀制度的设定。从政治、思想、工作、生活 上关心爱护党员干部。开展有益身心健康的文体活动，倡导积极向上的生活情趣，创 造良好的廉政文化氛围。将这些虚功做实，以达到防范腐败的目的。 和许多改革创新一样，廉政风险防范管理方法本身也需要不断完善。但是，正如区 委常委、区纪委书记张岚所言，廉政风险防范管理方法，是崇文区借用现代管理学理 论，积极探索拓展预防腐败工作领域的一种尝试。的确，它不可能一药治百病，但是， 它的实际效果，却已告诉人们，有效惩治腐败是必要的。同时，这种积极防患于未然 的预防腐败的做法，对于党员干部而言，更是一种爱护、保护，在某种程度上，也许 应该在更大的范围中发挥更有力的作用。 这一理念正被更多的人接受。崇文区委、区纪委的积极推进和各单位的积极支持， 已使这一创新方式不断完善和改进，并得以顺利推广。截至去年底，崇文区廉政风险 防范管理工作涉及到的 122 家单位，全部按要求准时上报了实施细则，500 多名 处级干部共查找风险点 4000 多条，制定防范措施 6000 多条。全区 2300 余名公务员， 1 万多名党政机关、企事业单位在职党员干部，普遍接受了廉政风险教育，积极参与 到查找风险点工作中来，为廉政风险防范管理工作的实施，奠定了坚实的基础。 廉政风险防范管理考核结果，则被纳入党风廉政建设责任制检查考评中，作为干部 选拔、任用、考核的重要依据。区廉政风险防范管理工作领导小组对廉政风险防范管 理考核结果为优秀的予以表彰，对不及格的单位，下达整改通知，督促制定措施，完 善制度并通过跟踪回访，强化监督。对拒不落实或者落实廉政风险防范措施不力的单 位部门，则依据相关规定，追究主管领导和主要领导责任。 PDCA 四个环节对廉政风险防范工作全面实施质量管理，修正完善，循环推进 开展阶段性检查、构建风险监控网络、建立风险处置程序，加强监督 根据考核评估结果，奖优惩劣，纠正存在的问题，进一步优化风险防范措施 意义 一次有益的探索和尝试 “效果？现在谈这个为时太早。”从全区去年年底的发案率和群众信访量下降 37.5% 来看，的确有一个明显的减少。但是，“这不能简单地归为这一管理方法的成功，偶然 性因素也是存在的。”尽管把廉政风险防范管理当成了自己的“孩子”，但是，张岚对它 的评价很清醒。 按照全面质量管理理论，崇文区将廉政风险防范工作也分为 PDCA 四个环节来全面 实施质量管理。 -Plan（计划）。查找风险点和制定廉政风险防范管理实施细则（以下简称实 施细则）。做到责任到人、任务明确、机制健全。 -Do（执行）。对照实施细则 ，认真落实风险防范工作的各项措施，发挥 “三道 防线”对廉政风险的防范作用，防止腐败行为的发生。 -Check（考核）。对风险防范工作进行质量考核。按照单位定期自查与阶段性检查 相结合、动态考核与综合评估相结合的方法，全面系统地考核评估风险防范各项措施 的落实情况，形成全年考核报告。 -Action（修正）。改进和完善风险防范工作。根据考核评估结果，奖优惩劣，纠正 存在的问题，进一步优化风险防范措施，启动廉政风险防范管理工作的下一个 PDCA 循环。 PDCA 循环模式一年为一个周期，修正完善，循环推进。每年底至次年初，区领导 小组要总结工作经验，查漏补缺，进一步修正完善廉政风险管理工作。各单位对存在 的风险点，要优化防范措施，提高风险防范工作的效能；对新出现的风险点，要及时 制定防范措施，确保风险防范工作的长期有效。 与此同时，对实施廉政风险防范管理方法加强监督检查，确保风险管理的有效运行。 每季度结束时，要抽取 10%的单位进行检查。而定期召开的区领导小组工作会和各种 群众廉政风险专用监督渠道的畅通，更让张岚对廉政风险管理方法充满信心：假以时 日，PDCA 良性循环效应会显现，并在防止腐败中发挥积极有效的作用。 对廉政风险管理方法充满信心的不只是张岚，现在，包括区地税局、检察院、社保 局在内的许多单位的负责人，都已经意识到廉政风险防范管理对业务工作的促进作用， 已开始将这一工作融入到全年的业务工作部署中。 刘春林介绍说，制订明确的廉政风险考核标识是