濮阳市全面推进依法行政五年规划(2005年—2009年)

国务院全面推进依法行政实施纲要（国发200410 号，以下简称纲要）确立了建设法治 政府的目标，是进一步推进我国社会主义政治文明建设的重要政策文件。贯彻落实国务院 纲要是当前和今后一个时期各级政府工作的一项重要任务，必须切实抓紧抓好。全面推进 依法行政，必须坚持纲要确立的指导思想和基本原则，真正做到合法行政、合理行政、程 序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。为确保纲要在我市全面正确执行，按照河南省 人民政府关于贯彻全面推进依法行政实施纲要的通知（豫政200484 号）要求，结合我市经 济和社会发展实际，制定我市全面推进依法行政五年规划。 一、指导思想和工作目标 （一）指导思想 全面推进依法行政，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚 持党的领导，坚持执政为民，全面贯彻落实依法治国基本方略和纲要精神，忠 实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，严格依 法管理经济、文化和社会事务，促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协 调发展，为我市经济社会发展和构建和谐社会创造良好的法制环境。 （二）总体目标：坚持依法行政，建设法治政府 具体目标是： 行政权力的设定按照职权法定原则得到规范。各级政府、政府各部门职 权划分明晰，职能配置合理，行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管 理体制和运行机制基本形成，行政管理中的部门利益倾向基本消除。 行政决策的科学化、民主化、规范化机制基本建立。行政决策规则完善， 程序规范，决策权和决策责任相统一；政府工作透明度进一步增强，提供的信息 全面、准确、及时、真实。 坚持法制统一，确保政令畅通，全面正确贯彻实施法律、法规、规章。权 责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立，权力与责任 一致，权力与利益脱钩；行政权力中自由裁量权的行使得到规范。 公开、公平、公正、高效、便民、信赖保护等行政管理原则及其相关制度 得以确立。防范和化解社会矛盾的机制基本形成；依法严格履行安全生产的监督 管理职责，建立健全各种预警和应急机制，提高应对突发事件和风险的能力，经 济、社会、生活秩序得到有效维护。 各级领导干部和行政机关工作人员依法行政观念明显增强，依法行政 能力和水平明显提高。善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法 妥善处理各种社会矛盾，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成。 行政监督机制和制度基本完善。上级政府对下级政府、政府对所属工作 部门的层级监督明显加强，行政责任追究制度得到落实，行政监督效能显著提高。 二、主要任务和基本内容 （一）建立科学民主决策机制，提高政府决策水平 1完善行政决策机制。各级政府及其部门要牢固树立依法决策、依法行政意 识，推进决策科学化、民主化、法制化。按照法定职权和程序，明确界定政府和政 府各部门的行政决策权，建立健全重大事项集体决策制度、决策责任追究制度， 继续完善政府决策规则、决策程序和决策监督等相关办法。 2健全公众参与、专家论证工作机制。公开行政决策事项、依据、程序和结 果，建立重大决策的听证、公布制度。对涉及经济社会发展和与公民切身利益密 切相关的重大决策事项，应当进行法律分析和专家论证，并通过向社会公示、召 开座谈会、听证会等形式，听取民主党派、群众团体、公民和其他组织的意见和 建议。 3建立决策跟踪评估制度。按照“谁决策、谁负责”的原则，定期对政府决策 的执行情况进行跟踪反馈。推行行政首长决策问责制，对决策失误者追究相应责 任，实现决策权和决策责任相统一。 （二）加强规范性文件管理工作，提高制度建设质量 1完善规范性文件制定计划制度。按照规范性文件制定与改革决策相统一、 与改革进程相适应的要求，突出重点、统筹兼顾，科学合理地编制规范性文件制 定年度计划，并认真付诸实施，避免随意性和盲目性。对规范性文件制定项目实 行成本效益分析。 2改进规范性文件制定工作方法。实行开门制定，多渠道、多形式听取群众 意见，坚持制定工作者、实际工作者、专家学者相结合，提高规范性文件制定工 作的透明度和公众参与程度。重大或者关系人民群众切身利益的草案要采取听 证会、论证会、座谈会或向社会公布草案等方式向社会听取意见，尊重多数人的 意愿，充分反映最广大人民的根本利益。 3规范制定发布程序，强化实施监督。坚持政府法制机构统一审核、政府常 务会议或者部门办公会议审议通过和公开发布制度。防止和克服超越职权或通 过制定规范性文件不适当强化部门权力和谋求局部利益的倾向。坚持“立、改、废” 并重，每两年对规范性文件进行一次清理，凡上位法已经作出修改或实际情况发 生变化的，要适时进行修改或者废止。建立规范性文件实施情况评估制度。 （三）转变政府职能，深化行政管理体制改革 1按照精简、统一、效能和决策、执行、监督相协调的原则，继续深化行政管 理体制改革，依法规范行政管理职能，严格我市行政机关和事业单位设置和编制 管理的有关规定，科学合理设置机构、核定人员编制，努力实现机构和编制法定 化。合理划分市、县（区）之间、部门之间的管理权限，逐步解决职能交叉问题。 2切实转变政府经济管理职能。行政机关应当根据经济发展的需要，依法履 行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性，防止和克服地区封锁、行业 垄断和不正当竞争，努力建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。按照市场 化原则，积极发展独立公正、规范运作的各类行业协会、商会等自律性组织，建 立对行业组织和中介机构引导和规范的相关制度。除法律、法规另有规定外，现 有隶属于行政机关的检测、检验、检疫机构以及经济类行业组织和其他中介机构， 应当在职能、人事、经费、资产等方面与所属行政机关逐步脱钩。 3完善政府的社会管理和公共服务职能。建立健全紧急状态预警制度、突发 公共事件应急机制，构筑应对突发公共事件的组织、预测与信息发布、控制与处 理、物资保障的制度体系，提高政府应对突发事件和风险的能力，维护正常的社 会秩序。完善社会管理长效机制，建立强化政府公共服务职能的相关办法，明确 服务标准，简化服务程序，降低服务成本，做到统一、公开、公平、公正、便民、高 效。 4健全依法行政的财政保障机制。建立科学规范的政府预算制度，提高财政 预算资金的使用效益。积极推进国库集中支付和政府采购等预算管理制度改革。 进一步清理规范行政事业性收费，坚决杜绝“以罚没养执法”和私设“小金库”现象。 严格实行“罚收分离”和“收支两条线”制度，确保行政机关权力与利益脱钩。行政 事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还。行政经费统一 由财政纳入预算予以保障。 5进一步完善劳动就业和社会保障制度。将就业工作作为市、县（区）经济社 会发展考核的指标，纳入经济社会发展规划，逐步实现全市劳动力市场信息网络 联通。健全完善养老保险基金调剂制度，推进城镇职工基本养老保险统筹和企业 退休人员社会化管理。健全失业保险制度，积极探索机关和事业单位社会保障制 度改革。完善城镇居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。农村养老保障以 家庭为主，同社会保障、社会救助和国家救济相结合，逐步建立农村最低生活保 障和合作医疗保险制度。 6认真贯彻行政许可法，完善配套制度，规范行政许可行为。继续推进行政 审批制度改革，清理行政审批项目，解决职能交叉问题。创新政府管理方式，完 善间接管理、动态管理和事后监督管理等对经济和社会实施管理的相关办法，充 分发挥行政规划、行政指导、行政合同等管理方式的作用。进一步加强市、县（区） 两级行政服务中心建设，健全功能，改进服务。依法规范行政许可行为，实行限 时办结等制度。 7积极推进政府信息公开，加快电子政务建设。政府信息应当向社会公众公 开，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私事项外，各级行政机 关都应当依法公开信息，并为公众查阅提供便利条件。加快政府信息公开的法制 化建设，制定信息公开办法，建立健全政府公告和新闻发布制度。完善规范政府 网络工作建设，加快政府部门之间的信息互通、资源共享。 （四）理顺行政执法体制，规范行政执法行为 1依法整合行政执法资源。积极探索相对集中行政处罚权和相对集中行政 许可权制度，在有条件的执法领域推行综合执法试点。 2推行行政执法责任制。依法界定执法职责，科学设定执法岗位。将法律、 法规、规章规定的行政执法责任落实到有关行政执法机关、行政执法机构和行政 执法人员，并建立严格的评议考核机制，全面实施执法过错责任追究。 3建立行政执法主体资格公告制度。对符合法定条件、经审查合格的行政执 法主体，由同级政府统一向社会公告。凡未通过审查和公告的，不得行使行政执 法权。依法规范行政执法委托，严禁行政机关无法律、法规、规章依据，将应由本 机关行使的行政执法权委托下属事业、企业单位行使，或变相配置给其他非法定 执法单位行使。行政机关内设机构以及设立的临时性机构不得对外行使行政执 法权。 4坚持行政执法人员执法资格制度。按照河南省行政机关执法条例等有 关规定，实行凭证上岗、亮证执法制度。未取得河南省行政执法证的，不得从 事行政执法工作。市、县（区）政府法制机构要认真做好河南省行政执法证的发 放与管理工作，行政机关工作人员经严格培训、考试、考核合格后方能取得执法 证件。实行河南省行政执法证年度审验制度，对年审时考试、考核不合格的行 政执法人员，暂停其行政执法资格。严格按照省政府规定的范围与条件核发河 南省行政执法监督证，对已不具备持证条件的，及时予以收回。 5建立并严格执行行政执法争议协调制度。行政执法机关之间出现执法争 议时，由同级政府法制机构协调；协调不成的，报请同级政府作出决定。在争议未 解决之前，不得擅自改变执法现状。对于同级政府作出的决定，有关部门必须执 行。 6行政机关应当将本机关作出具体行政行为的法律依据、决定程序、法定条 件以及办理时限等予以明晰、规范和公布。对行政处罚中的自由裁量权行使应当 根据罚过相当的原则作出具体规定，并向社会公开。 7完善行政执法听证制度。在完善行政处罚听证制度的基础上，将行政许可、 行政征收、行政确认、行政裁决等对公民、法人和其他组织可能产生较大影响的 具体行政行为纳入听证范围。行政机关应当制定听证规则，建立公开、公平、公 正的听证程序。 8健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政强制、 行政许可、行政征收等行政执法案卷。对相对人的有关监督检查记录、证据材料、 执法文书等应当立卷归档。市、县（区）政府法制机构应当每年定期组织行政执法 案卷评查。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，公民、法 人和其他组织有权查阅。 （五）建立高效便捷的防范机制，有效化解社会矛盾 1行政机关要依法履行行政裁决职能，及时裁处纠纷，充分发挥行政裁决的 作用。 2落实行政执法投诉制度，认真受理、处理公民、法人或其他组织对行政执 法活动中的违法、不当现象的举报、投诉，理顺受理渠道，完善处理机制。 3对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关应当按照公平、公开、 公正的原则，依照法定的权限和程序进行调解。对经调解达成协议的，应当制作 调解书；调解不成的，应当告知当事人救济权利和渠道。 4依法运用仲裁机制解决经济纠纷。各级政府及其有关部门要积极做好在 经济合同领域推行仲裁制度工作，充分发挥仲裁在经济纠纷处理中的简便快捷、 成本低廉、程序灵活、当事人自愿等特点。要采取有效形式向社会宣传仲裁法， 加强仲裁机构建设，努力建设一支高素质的仲裁员队伍，实现仲裁事业跨越式发 展。 5完善信访制度，切实解决人民群众通过信访举报反映的问题。行政机关应 当及时办理信访事项，不得相互推诿。要切实保障信访人、举报人的权利和人身 安全，不得将信访、举报材料及有关情况透露或者转送给被举报人。对可以通过 复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请 复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。 6积极推行法律援助制度，建立和完善法律援助机构。要加大宣传力度，切 实维护弱势群体的合法权益。司法行政机关要对开展这项工作作出规划。 （六）完善行政监督机制，强化行政行为监督 1加强对规范性文件的监督。全市普遍建立规范性文件监督审查体系，完善 备案工作机制，落实备案工作机构和人员。对于规范性文件，要做到有件必备、 有备必审、有错必纠，确保抽象行政行为合法、有效。对公民、法人和其他组织提 出的有关异议，制定机关应当及时受理和处理。 2实行重大具体行政行为备案审查制度。市、县（区）政府所属工作部门作出 的关于责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款以及属于较大数额没 收违法所得、没收非法财物的行政处罚，关于责令拆除对公民、法人或者其他组 织的生活、生产有重大影响的建筑物等行政强制措施，应按规定程序报同级政府 备案。受理机关应及时进行审查，予以监督。 3认真贯彻行政复议法，依法开展行政复议工作。进一步完善行政复议工作 制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。落实和完善行政复议 案件公开审理制度，探索建立行政复议案件审理简易程序。实行行政复议人员资 格制度，提高行政复议工作人员素质，完善行政复议责任追究制度。 4健全行政赔偿和补偿的相关制度。进一步完善行政赔偿和补偿标准及程 序，建立行政赔偿和补偿的听证、协商、和解制度，依法保证赔偿费用财政支出， 保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿和补偿。研究建立对行政机关工作人员 个人追偿制度，合理确定追偿条件和追偿标准。 5加强层级监督和专门监督等行政法制监督制度建设。进一步完善上级行 政机关对下级行政机关的监督措施，加强对法律、法规和规章贯彻执行情况的监 督检查。政府法制机构、监察、审计等部门要切实履行职责，依法独立开展专门 监督，并形成合力。 （七）增强依法行政观念，提高依法行政能力 1建立健全行政机关领导干部及其行政执法人员学法制度。把依法行政知 识列入行政机关工作人员培训计划，保证每名工作人员每年学习依法行政知识 的时间不少于 40 学时。各级政府及其部门法制机构具体负责行政机关领导干部 和行政执法人员的学法工作，并切实加强对一线行政执法人员法律知识培训。通 过培训，确保行政执法人员熟练掌握与本部门行政执法活动相关的专业法律规 范及行政执法共用法律规范，不断提高依法行政能力和水平。市、县（区）政府法 制机构要把行政机关工作人员对行政法律基础知识的掌握情况作为是否授予其 行政执法资格的主要考核因素。 2建立和完善行政机关领导干部和工作人员依法行政情况考核办法，把依 法行政情况纳入领导干部政绩考核内容。考核标准要量化，考核程序要透明，考 核结果要向社会公布。要逐步建立对领导干部任职前实行法律知识培训、考试的 制度。 3认真实施普法规划，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法 律的观念和意识。要把依法行政的学习宣传作为普法活动的一项重要内容。积极 引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应 的崇尚法律的社会氛围。 三、工作重点和实施步骤 各县（区）政府、市政府各部门要围绕建设法治政府的目标，按照纲要和本 规划的要求，结合实际，科学制定实施规划，确定不同阶段的重点，有计划、分 步骤地组织实施。 （一）2005 年的工作重点是：加强对依法行政工作的领导和组织协调，加强政 府法制机构与队伍建设；完善规范性文件管理、重大具体行政行为备案、行政执 法责任制等各项工作制度；认真组织好纲要的学习、宣传、培训工作。 （二）2006 年的工作重点是：全面推行行政执法责任制；进一步规范行政执法 主体并严格行政执法人员资格认证；加大规范性文件及重大具体行政行为备案审 查监督力度；积极做好行政强制法等规范行政机关共同行政行为的法律的贯彻 实施工作；积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措；全面启动经济仲 裁工作，积极引导社会公众利用仲裁制度解决经济合同纠纷；畅通信访渠道，对 于可以通过法律程序解决的信访事项，积极引导当事人通过法律途径解决。 （三）2007 年的工作重点是：健全行政决策过程中的公众参与、专家论证机制， 推进行政决策活动科学化、民主化、法制化；进一步理顺行政执法投诉受理渠道， 认真处理公民、法人或其他组织对行政执法活动的举报、投诉；对行政执法卷宗 质量组织统一评比检查；依法整合行政执法资源，推行行政综合执法试点；建立 和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度，并认真组织实施。 （四）2008 年的工作重点是：继续深化行政审批制度改革，创新政府管理方式， 完善间接管理、动态管理和事后监督管理等经济、社会事务管理方法；继续深化 行政管理体制改革，依法规范行政管理职能，努力促进机构