国外自然灾害应急管理体系特点分析

中国特色规代国家灾害应急体系建设理论研讨会 国外自然灾害应急管理体系特点分析国外自然灾害应急管理体系特点分析 【摘要】 自然灾害是制约我国经济、社会发展的重要因素。为保 持中国经济发展的强劲势头，分析国外一些国家相对比较完 善的自然灾害应急管理体系是非常必要的。探讨这些体系的 特点和具体的措施，为中国的应急管理工作提供一些先进的 经验，同时也可以加快我国应急管理体系的建设步伐，提升 我国政府应当在重大自然灾害中的应急管理能力与水平，更 好的面对将来不可预知的灾害，发挥更为积极的职责与作用， 保护好广大人民群众的生命财产安全。 【关键词】 国外 自然灾害 应急管理 0 前言 我国是受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类 多、频率高、分布相对比较广泛、损失严重。自然灾害的频繁 发生不仅制约到我国的经济发展，同时也影响到我国的政治 稳定、经济稳定和社会稳定这些重要的因素。面对如此严峻 的形势，政府在其中扮演着重要并且不可或缺的角色，处理 好这个问题可以更好的树立政府的权威地位，建立良好的信 任关系，获得民众大力的支持。积极学习国外自然灾害应急 管理的有益经验，对提高我国各级政府自然灾害应急管理的 能力和水平具有重要的意义。 汶川大地震、西南地区特别是云南省 60 年不遇的大旱 以及现在广东的特大洪涝灾害都造成了重大的财产损失和 人员伤亡，令人不可思议的是这些灾难发生在不到一年之内。 令人欣慰的是在这几场破坏力极大的灾难爆发后，中国政府 紧急行动，调配各种资源，协调多方力量，全力号召多方支 援，最大限度的减少损失。但同时我国的防灾救灾工作条块 分割，地震、防汛、消防、卫生、军事保障等许多部门都有防 灾救援指挥机构，而政府却没有一个统一的整合应急救灾力 量的指挥机构。这样，权利和责任都不明确，不仅造成了的 重复建设，浪费了大量的人力、财力和物力，而且不能在灾 害发生的第一时间形成合力。因此，在坚持具有中国特色的 灾害应急体系的同时，应当借鉴俄罗斯、美国等一些国家的 经验和做法，构建一体化的防灾救灾指挥体系，以提高灾害 的救援能力，在第一时间对灾害做出反映。 1 国外自然灾害应急管理体系 1.1 俄罗斯：紧急情况下做出迅速反映 在中国四川汶川发生大地震的时候，俄罗斯对我国开展 了历史上最大规模的对外援助行动，在援助我国的行动中， 高效率的工作方式给我们留下了深刻的印象，备受国人关注。 作为俄处理突发事件的组织核心，成立于 1994 年的紧 急情况部是一个在俄罗斯老幼皆知的机构。它的主要任务是 制定和落实国家在民防和应对突发事件方面，实施一系列预 防和救灾活动。该部队拥有包括国家消防队、民防队、搜救 队、水下设施事故救援队、小型船只事故救援队在内的多支 应付紧急情况的专业化的队伍。 在俄境内，只要有紧急灾难的发生，就能看到紧急情况 部人员的忙碌的身影。紧急情况部部长谢尔盖.绍伊古因为其 部门出色的工作成绩长期以来是俄罗斯最受尊重的之一。紧 急情况部组织的各种救援队伍在俄罗斯境内 3 个小时可以 完成集结，24 小时可以开赴全球任何地点。2005 年，莫斯科 发生大面积停电事故，使城市部分地区的工业生产、商业活 动和交通几乎全部陷入瘫痪。俄罗斯紧急情况部在向媒体发 布权威消息进行同步报道，及时的公布交通信息。同时，还 与电力、交通等部门密切配合保障在最短的时间内回复电力 供应，把停电事故造成的影响降到最低。据统计，仅 2007 年 俄罗斯紧急情况部人员就挽救了 10 万多人的生命。 它的机构组成很庞大，分工也是比较精细。下设 11 个处， 负责预防灾害事故、协助地方应对灾害突发情况、消除突发 后果、提供紧急情况下的技术指导和后勤保障、负责紧急情 况下的基础设施的建设和恢复、对国民进行组织和动员工作、 制定紧急情况下的领导体系、组织和协调国际救援活动、还 有就是因为直接参与这些救援活动，拥有第一手的资料，因 此也承担着起草法律法规和编制紧急情况系统预算等任务。 情况部还下设 8 个局，负责管理和培训，监督企事业单位防 火措施落实情况，对在内河和近海航行或作业的小型船只进 行监督管理，组织水上搜救等职能。它的主要功能侧重在培 训监督和调度方面，从而保障救援行动安全有效的进行。另 外紧急情况部在远东地区、西北地区、南方地区、伏尔加河 沿岸地区和乌拉尔地区、西伯利亚地区和中央地区设立了 6 个地区中心，在紧急情况下可以直接领导下负责各种灾害的 事故处理。俄紧急情况部还与多所高校合作与科研开发，这 些机构源源不断地为紧急情况部输送专业人才，从而添砖加 瓦，提高其预防和处理灾害事故的能力。值得一提的是俄紧 急情况部还拥有自己的科研机构全俄紧急和放射医学中 心，提供对工作人员专门的医疗服务，把科研所取得的科技 成果用于临床实践。 另外，紧急情况部制定了一条非常独特的监控体制，这 套体制可能是世界上唯一的全天 24 小时预防和预测机制。 这种机制的特点就是时时刻刻的实行检测和预报，并对每天 掌握的数据信息进行分析，使整个国家处在安全保障地安全 体系之下。它还启用了世界上最先进的、独一无二的事件突 发管理中心，该中心可以对紧急情况进行密切检测，对可能 发生的紧急情况进行分类，并根据分类分别采取相应的措施， 最大限度最大效率的配置社会资源。针对不同的灾害事故制 定详细的对应条例，每个条例除了介绍灾害事故的性质和特 点外，还详细的列举个预防措施以及在事故发生之后所采取 的相应的措施，这样针对不同的情况，实施的规范准则也做 出相应的调整，跟上时代发展的步伐，把最先进的理念，最 前沿的理论运用到最新的实际情况当中去。 1.2 美国：三级自然灾害应急管理体系，专业队伍与全民 参与结合 美国是一个自然灾害高发的国家。美国经济的发达促使 人口和物质财富高度集中，因而当灾害来临时带来的经济损 失也是巨大，美国的应急管理的历史可以追溯到 1803 年的 国会法案，它是第一个把灾害写如法律的国家。美国现有的 公共事件应急体系始建于上世纪 70 年代，主要的标志是“总 统灾难宣布机制”和美国政府在 1979 年建立的美国应急管理 署（Federal Emergence Management Agency）的成立。到了 90 年代， 联邦紧急反映计划的正式推出，美国现有应急体系的 框架真正成型。经过几年的运作和完善，美国已经形成一套 健全并且反应迅速的国家灾害体制，可以应对随时来临的自 然灾害、非故意性人为事故、由社会中对抗力量引发生活冲 突行为而导致的社会失衡与混乱。 美国的应急灾害管理体系分为，国家州政府郡政府 的三级管理体制，应急救援一般采用属地原则和分级相应原 则。美国的应急管理由国土安全部负责，具体实施由紧急事 务管理局（FEMA）全面协调灾害应急管理工作，这是一个从 中央到地方，统合政、军、警、消防、医疗、民间组织及市民 等一体化指挥、调度，并能够动员一切资源进行防灾减灾。 FEMA 还在全国设置 10 个应急管理分局。其中国家级主要 负责制定灾害管理方面的政策法律，组织协调重大灾害的应 急救援等职能；州政府主要负责制定州一级的的应急管理和 减灾规划，建立和启动州级的应急处理中心(Emergency Operation Center )，监督和指导地方应急机构开展工作，组织 动员国民警卫队开展应急行动，重大灾害及时向联邦政府提 出援助申请；地方政府承担灾害应急管理职责和运作程序， 由灾害发生或可能发生地的政府首先开展灾害应急工作，当 灾害发展到超过其应急管理权限和应对能力时，逐级由上一 级政府负责管理应急工作。当重大灾害发生，威胁到公众安 全、影响范围大时，可由高层组织机构直接启动应急行动。 在恐怖组织袭击世贸组织之后，美国就开始筹建一个以 手机短信为发送渠道的应急预警系统，以期在发生恐怖袭击 或重大自然灾害等公共事件时向民众发布预警短信。FEMA 及其他应急部门的网站、一些民间团体还会实时发布和更新 最新的救援信息。在信息共享方面，部门与部门之间、联邦 与地方政府之间、地方与地方之间已经建立了信息的完全交 换。而州指挥中心与相关的科研机构和航天中心、国家气象 中心实现了信息的互换，可随时通过美国发射的卫星获得各 种信息。重大危机发生时，这样保证了充分利用现代和原始 等多重手段，在第一时间将预警信息传达给大众。 在美国，有许多志愿者参加各种救援组织、警察和消防 等部门的定期组织的相关知识和技能培训，并开展模拟演练。 在一些小城市设有大量的志愿者性质的应急服务机构，其经 费一部分来自政府拨款，一部分自筹，也有一部分来自社会 捐赠。这些机构拥有自己的办公场所、应急车辆、通讯器材 及各种专业性很强的应急设备，并且与城市消防、警察和卫 生部门紧密配合，协同开展演练工作。 1.3 加拿大：强调公众对应急灾害的认知度 加拿大政府对公众参与应急管理的态度是：让一个人明 白在遇到紧急状况应该做什么；当一个人不能对付时，应立 即向政府求助，政府必须迅速做出响应，并提供必要的应急 资源和保障。为了让公众了解、支持和积极参与，加拿大政 府每年五月份都会举行一次全民共同参与宣传的“紧急事件 准备宣传周”鼓励向公众传播应急知识和信息。以提升公众 参与应急管理能力。政府还专门成立了从事应急教育和培训 的加拿大应急准备学院，早在 1951 年至今一直担当着培养 应急人才的任务，接受 3000 多名来自政府和私营企业的代 表进行应急教育的培训。 1.4 澳大利亚：自然灾害应急管理资金的高效利用 在应急资金管理方面，澳大利亚政府在国家“自然灾害 消除安排(NDRA)”的协议下，联邦政府为各州和地区提供资 金援助，目的是减轻用于救灾和恢复重建的资金负担。但和 其他国家不同的是联邦政府的救灾和会恢复资金都是在灾 害后按实际情况进行发放。这样有效保证了州和地区用于救 灾和重建的开支可以按比例得到联邦政府的补偿。联邦政府 还直接向受灾的个人提供资金援助，社会安全部负责向符合 条件的申请者进行补助发放，并负责提供信息和咨询服务， 让公众直接得到联邦政府的救助，重建新的家园。共同努力 恢复正常的生活。 2 结论 作为最大的发展中国家，中国面对的挑战难度也越来越 严峻，随着社会系统的复杂化和信息系统的先进性，突发性 的灾难事件的隐患也变得隐蔽起来，一旦遇到适合的条件就 会突然爆发，早成难以估量的后果。一次在中国建立一套系 统的灾害应急体系是非常必要的。我们不能把视角老是放在 事事都是总理冲在前面。我们应该积极吸取其他国际的宝贵 经验，在四个方面完善我国的灾害应急体制：建立统一的应 急管理机构、及时加强灾害预报的准确性与透明度、加大资 金的投入比例，特别是在前期应急知识的宣传和演练以及灾 后在救灾重建方面、重视民间资本的作用，在汶川和玉树的 捐款上，我们已经认识到了民间资本强大力量。 参考文献 1Mallory WH.Famines in ChinaJ. Annual of the American Academy of Political and Social Science, 1930(152):89-88 2ED Grabianowski.美国联邦紧急事务管理局（FEMA） 面面观EB/OL2009-05-06 3U.S Department of Homeland Security. 2009 Federa