温州市乡镇行政区划调整工作

温州市乡镇行政区划调整工作温州市乡镇行政区划调整工作 城市化进程缓慢和城乡统筹发展滞后是温州当前发展中面临的最为突出的问题之一。为进 一步打破城乡二元结构，实现城乡统筹发展，改变温州“半城市化”的面貌，去年 11 月以 来，我市抓住争取成为全国农村改革试验区、开展新一轮改革试验的契机，按照省委、省 政府加快中心镇发展、加快小城市培育的战略部署，决定实施以“三分三改”为核心的城 乡统筹发展综合改革，努力推进新型工业化和新型城市化，提升我市城乡一体化水平。在 一系列改革措施中，实施乡镇行政区划调整，是首要任务和基础性工作，是推进改革的重 要突破口，必须率先抓好。 一、乡镇行政区划调整的重大战略和现实意义 乡镇行政区划调整，是基于区域经济发展和新型城市化进程的需要，以中心集聚、统 筹发展为主要目标所展开的重大行政改革，是为温州长远发展建骨架、打基础的关键性举 措，既符合国家以及省里对城镇体系发展的导向，也符合温州的实际需要，具有重大的战 略和现实意义。 1 1、乡镇行政区划调整是统筹城乡发展的客观要求。、乡镇行政区划调整是统筹城乡发展的客观要求。党的十七大指出，统筹城乡发展是 促进国民经济又好又快发展的关键举措。乡镇（街道）作为以城带乡的节点，是解决“三 农”问题、推进城乡统筹发展最主要的平台和载体。但目前，我市乡镇数量过多、布局过 密、规模过小的问题十分突出。大部分乡镇辐射半径过小，人口和产业集聚能力不足，基 本公共服务难以向农村延伸、覆盖，乡镇的平台载体作用得不到充分发挥，不利于城乡统 筹发展。从数量来看，全市共有 290 个乡镇（街道） ，数量高居全省首位；从密度来看，每 千平方公里达到了 26 个乡镇，最多的一个县（永嘉县）管辖 38 个乡镇；从规模来看，有 75 个乡镇面积不足 20 平方公里，有 80 个乡镇常住人口不足 1 万，最小的陆上乡镇（苍南 县芦蒲镇）仅 6 平方公里，人口最少的镇不到千人。 “十二五”期间，我市农业人口转为非农人口、一产就业转二三产就业的速度将进一 步加快，预计未来五年间，将有 50 多万农村人口转为城镇人口。这对乡镇发展产业、吸纳 就业、容纳居住、提供公共服务的能力提出了更高的要求。因此，对过密的乡镇进行撤扩 并，不仅十分必要，而且切实有效。它有利于在更大范围内统筹考虑生产力布局和基础设 施建设，在更大范围内有效推动经济结构的战略性调整，在更大范围内整合城乡优势，统 一规划城乡建设，促进城乡双向交流，实现城乡的一体化发展。 2 2、乡镇行政区划调整是构建温州大都市区新格局的现实需要。、乡镇行政区划调整是构建温州大都市区新格局的现实需要。改革开放以来，由于我 市在城市发展方面走的是一条“小乡镇中心镇强镇小城市”的发展路径，过多的乡 镇行政单元分割，切断了城市形态、结构和功能的有机联系，出现了很多产业和城市功能 提升的断裂带，带来了严重的“半城市化”问题，以至于“村村像城镇、镇镇像农村” 。特 别是随着城市建成区的拓展和部分中心集镇的壮大，许多乡镇实际上已经成为城市的一部 分，原有的乡镇管理体制同城市化管理的需求不协调，出现了“一城两制” 。目前，温州全 市仅有 30 个街道，街道占比在省内城市中仅高于丽水，11 个县（市、区）中有 7 个至今 没有采用街道建制，就算在城市最核心的鹿城区，目前仍有 4 镇 5 乡。因此，在城市建成 区，政府不得不一边管理城市，一边管理农村，政策与管理方式都无法一致，严重干扰了 各种资源要素的正常流动，交通、通讯、电力、燃气、信息、供水、污水处理、垃圾处理 等重大基础设施无法有机整合，温州的城市布局、城市功能、城市形象受到了很大影响。 “十二五”期间，市委、市政府把城市化作为推进温州科学发展、转型发展、创新发 展的总龙头和总抓手，致力于把沿海沿江地区建设成为大都市的建成区，把西部山区建设 成为大都市的生态功能区，形成“1650”都市区大中小城市群发展的新格局。这就要求必 须科学合理地调整乡镇行政区划，理顺管理体制，使其适应市场经济发展和城市化进程的 要求。要实现城市建设、管理“一条心、一张图、一盘棋” ，进而拉开大城市框架、提升公 共服务能力，优化城市形态，为把温州建设成为一个特色鲜明的现代化、国际性大都市打 下坚实的基础。 3 3、乡镇行政区划调整是改善农村公共服务的惠民之举。、乡镇行政区划调整是改善农村公共服务的惠民之举。乡镇行政区划调整，既符合减 轻农民负担的要求，也有利于减轻财政压力和集中力量办大事，提高农村地区公共服务水 平。一方面，乡镇如果规模小、人口少，势必财源不足，但财政供养的人员、要承担的经 济社会事务，与较大规模乡镇相比并没有多大差距，这就造成较小规模乡镇财政负担过重， 甚至收不抵支。为保证乡镇机构的正常运转和卫生、教育、交通等事业的发展，就有可能 加重农民负担。另一方面，乡镇多、规模小会造成农村公共基础设施的低水平重复建设。 比如，虽然乡乡都有卫生院，但设备难更新、水平难提高，看病仍然跑市区大医院；虽然 镇镇都有学校，但校舍扩不开，教师留不住，家家的孩子都往城里送。对乡镇实施整合， 势必吸引更多的人口、资金、技术向中心镇集聚，加速乡村集镇化、集镇城市化的进程， 有利于集中人力、财力和物力建设现代化小城镇，提高城镇基础设施建设水平，完善城镇 服务功能。特别是可以重点发展教育、卫生、文化、体育等农村急需的社会事业，进一步 扩大农村公共产品供给规模，不断提高农村公共服务水平。 4 4、乡镇行政区划调整是经济社会发展的大势所趋。、乡镇行政区划调整是经济社会发展的大势所趋。行政区划是一个不断发展变化的过 程，在任何阶段，都要同经济社会发展的要求相适应，其稳定性只是相对的。历史和事实 一再表明，科学、合理的区划调整对区域发展起着重要的基础性作用。为此，2006 年，国 务院专门下发关于做好农村综合改革工作有关问题的通知 ，要求各地积极稳妥地推进乡 村区划调整。2009 年以来，党中央、国务院进一步把发展中小城市和小城镇作为推进我国 城镇化的重点，明确了区划调整的着力点。 省委、省政府也对全省城镇过密、单元过多的情况进行大力改革。早在 1999 年浙江 省城市化发展纲要和 2001 年关于乡镇行政区划调整工作的意见中就指出，在经济比 较发达、交通便捷的地区，若干个乡镇已经发展连片的，要加大撤并力度，在大中城市城 建规划区内的镇(乡)和县(市)政府驻地镇，要逐步撤镇设立街道办事处。在上述意见的指 导下，1999 年以来，省内大部分地市纷纷开展了大规模战略性区划调整，全省乡镇数量减 少了四成。通过中心集聚，在浙北、浙中一带形成了店口、横店等一批实力很强的中心镇， 对区域经济起到了很强的带动能力。而同一时期，我市行政区划调整的步伐却严重滞后。 由于发展空间不足，几个经济大镇的先发优势逐渐丧失。2010 年全国百强镇排名中，浙江 占 17 席，其中杭州 6 个、宁波 4 个、绍兴 6 个，温州仅柳市 1 个镇入选。这十分不利于我 市在日益激烈的区域竞争中巩固前列地位，不利于我市尽快达成国务院作出的“温州要成 为长三角新经济增长点”的要求。 当前，实施区划调整的时机已经成熟。2000 年以来，我市经济实力大幅提升，GDP 增 加了 2800 亿，2010 年人均 GDP 突破 5000 美元，进入上中等国家（地区）水平行列；农村 的交通、通讯等基础设施改善明显，农村公路总里程达到 4521.5 公里，等级公路通村率达 到 100%，农村客运通村率达到 81.47%，城乡居民每百户拥有移动电话 260 部，互联网宽带 用户数增加至 200 万。同时今年是乡镇班子换届之年和 “十二五”开局之年，启动乡镇行 政区划调整，有利于各方面工作的同步开展，有利于“十二五”开好局、起好步。因此， 对于温州来说，全面启动乡镇行政区划调整，既是顺应国家和省里政策导向、要求的必然 之举，也是经济社会发展的大势所趋、时机所在。 二、乡镇行政区划调整的目标任务 为认真谋划乡镇行政区划调整工作，我市以科学发展观为统领，按照省委、省政府关 于中心镇培育的战略决策和市委十届十次全会的总体部署，结合城乡统筹综合改革，制定 了关于推进乡镇行政区划调整的实施意见 ，对调整工作提出如下目标和思路： （一）总体目标（一）总体目标 通过实施乡镇行政区划调整，将我市的城乡结构调整为以大都市核心区（三区、洞头、 瓯江口、瓯江北岸及上塘）为主中心，以乐清、瑞安、平阳、苍南、文成、泰顺六个县城 为副中心，以 50 个左右具有区位优势、产业依托和自身特色的中心镇为重要节点的 “1650”城市发展新格局。经过调整，乡镇人口原则上要求达到 3 万以上，形成一批对我 市经济社会发展有重大推动作用的都市型功能区和一批区位特色鲜明、社会事业进步、生 态环境优良、功能设施完善的区域中心镇，并最终发展成为小城市，有效推动我市城乡一 体化和新型城市化进程。 （二）基本原则（二）基本原则 1、 “因地制宜，科学规划”的原则。我市各地社会基础、思想观念和行政管理水平均 存在不同程度的差异，特别是山区、海岛和少数民族聚居地区，与平原、丘陵地区的自然 地理条件区别较大，历史文化、交通状况、发展水平、城镇化程度也有明显差别。针对这 些差别，区划设置和行政管理体制要因地制宜，在充分考虑当地历史沿革、自然地理、风 俗习惯、行政管理等客观因素的前提下，科学、合理地制定方案，杜绝主观盲目，避免搞 “一刀切” 。 2、 “优化配置，促进发展”的原则。要把是否有利于促进生产要素的集聚、是否有利 于提高资源配置的效率、是否有利于促进经济社会的发展作为调整乡镇行政区划的重要依 据。把调整工作同发展产业集群、建设都市功能区、培育区域性中心镇结合起来，做大做 强乡镇平台。通过行政区划调整，一方面促进要素资源向中心镇、功能区流动，推动产业 集聚发展，加快经济转型升级；另一方面，集中财力、物力，加快完善城市以及中心镇的 公共服务配套设施，推动生产、生态、生活相融合的宜居型城市建设。 3、 “理顺关系，转变职能”的原则。行政区划调整之所以能够成为城市化的动力，关 键在于它可以带动行政管理模式的调整与创新，促进政府转型。因此，同步理顺县（市、 区） 、乡镇（街道）两级管理体制，推动政府职能从管理向服务转变，是本次乡镇行政区划 调整的重要原则之一。要综合运用好市委、市政府城乡统筹综合改革的其他措施，将乡镇 行政区划调整与乡镇行政管理体制改革有机结合起来，借区划调整之机，大力推动行政体 制改革。一是部分地区通过镇改街，减少行政层级，精简机构编制，提升行政效能。二是 同步做好基层站所布局调整，解决现有“七站八所”缺位和交叉的问题，完善基层公共服 务网络体系。三是根据管理体制和管理范围的变化，调整乡镇（街道）绩效考核体制，引 导乡镇（街道）积极转变管理职能，打造服务型政府。 （三）工作任务和主要思路（三）工作任务和主要思路 1、理顺大都市主中心行政管理体制。主要思路是“核心区，城市化” ，在大都市主中 心范围建立与城市管理相匹配的行政体制。按照理顺城市管理体制、提升城市管理水平的 要求，在大都市核心区的中心（市本级三区）范围内，实施“两级政府、三级管理、四级 网络”的体制，即市、区两级政府，市、区、街道三级管理，市、区、街道、社区四级网 络。市本级三区除个别山区、海岛乡镇外，原则上均改为街道建制。 乡镇与街道体制有本质的区别。乡镇属于乡村型政区，按农村的行政方式实施管理， 街道办事处是县（市、区）级政府的派出机构，主要任务是按城市发展的要求开展城市管 理。因此乡镇改为街道，可以减少主中心的管理层级，提高行政效率；也有利于主中心范 围内城市基础设施和公共产品的统一规划、建设和管理，从而破除都市区内的城乡二元结 构，为加快大都市区建设排除体制性障碍。 2、推进大都市副中心建设。主要思路是“拓县城，减层级” ，提升县城的城市化水平， 打造更富有集聚和带动能力的大都市副中心。拓展乐清、瑞安、平阳、苍南、文成、泰顺 等六县（市）县城规模，把周边小乡镇纳入县城范围。条件成熟的县城，要加快镇改街步 伐，把县城逐步建设成为设施配套、功能齐全、辐射力强的大都市副中心。大都市副中心 范围，原则上实行街道建制管理。 当前，各地县城建成区不断扩大、新城区不断崛起、城市化水平不断提升，拓展县级 政府对县城的管理范围，做大做强县城，有利于增强县城在区域发展中的辐射带动能力和 以城带乡的龙头作用，推动副中心向中等城市、大城市发展。 3、培育区域性中心镇。主要思路是“强中心，减数量” ，通过大镇合并小镇、强镇吸 纳弱镇、潜力镇组合资源镇、产业同构镇相整合等方式，实施乡镇撤扩并，解决我市现有 乡镇规模过小、数量过多、密度过高的问题。按照人口、基础设施、公共服务集聚的要求， 在确保管理和服务半径有效的原则下，对人口少、规模小的乡镇实施整合，努力培育 50 个 左右中心镇，在区域范围内形成合理的小城镇体系。以县（市、区）为单位，乡镇的数量 只减不增。调整后，为方便群众办事，可在原乡镇驻地设立便民服务中心或过渡性办事处。 民族乡镇要在尊重民族兄弟意愿和上级民宗部门意见的基础上审慎调整，不搞“一刀切” 。 同时深化乡镇管理体制改革，对中心镇开展以“权力下放、政策扶持、理顺体制、健 全职能”为主要内容的扩权强镇改革，把区域性中心镇建设与农房改造和新农村建设结合 起来，大力完善道路交通、公共服务等基础设施，推进中心镇人口集中、产业集聚、功能 集成、要素集约，使中心镇在推进经济发展、环境改善、人民群众生活质量提高和引领带 动周边农村地区发展中，发挥重要的支点和节点作用。 4、建设都市型功能区。主要思路是“分功能，聚产业” ，在各县（市、区）范围内， 建设一批符合区域总体规划、拥有较大发展潜力、对区域发展带动力强的都市型功能区。 功能区可由一个或一个以上成建制的行政区构成。各主、副中心区可根据城镇规划和产业 发展的实际需要，建设功能区，设立管委会，作为县（市、区）政府的派出机构负责管理 辖区内的经济、行政、社会事务。在管理体制上采取“区镇合一”或“区街统分”的管理 模式，即由单一镇构成的功能区，功能区管委会与镇实施“一套班子，两块牌子”的运作 模式；由两个以上街道（镇）组成的功能区，管委会与所在区域的街道（镇）采取统分结 合、分工协作的运作模式，分别负责辖区内的经济和社会事务。功能区开发完成后，功能 区管委会即可撤销，建成区域移交属地管理。 考虑到我市产业区域特色鲜明、集聚度高的特点，以及集聚发展第三产业和城市综合 体的需要，从有利于产业区域布局、资源优化配置和城市功能分区的角度出发，建立一个 以发展产业为主的机构，有利于集中资源，做大做强产业平台。由于功能区是县（市、区） 级政府的派出机构，县（市、区）级部门可根据需要在功能区设分支机构，借此突破现有 法律对镇一级社会管理职权的限制，有效解决经济大镇、中心镇“小马拉大车”的管理难 题。 （四）步骤安排（四）步骤安排 按照关于推进乡镇行政区划调整的实施意见和温州市乡镇行政区划调整工作方 案有关安排，本次调整工作于 2010 年 11 月正式启动，计划到 2011 年 6 月底完成，共分 三个阶段。 第一阶段为调研准备阶段，时间为 2010 年 11 月到 2011 年 2 月。该阶段的主要任务是 以县（市、区）为单位，深入调研，集思广益，科学合理地制订各区域内的调整方案。 第二阶段为方案报批阶段，时间为 2011 年 3 月到 4 月。各县（市、区）政府向市政府 上报乡镇行政区划调整整体方案，方案经市政府审查后上报省政府审批。 第三阶段为方案实施阶段，时间为 2011 年 4 月到 6 月。在本阶段，各县（市、区）要 按照省政府的批文，严密组织、精心实施乡镇行政区划调整工作，并及时解决调整过程中 出现的思想认识、人员分流、资产处置以及其它涉及社会稳定的突出问题，确保群众生活、 生产和项目建设不受影响，确保平稳过渡。调整后的乡镇要按照法律规定开好乡镇人代会， 选举产生新的乡镇政府组成成员。 三、乡镇行政区划调整的保障措施 本次乡镇行政区划调整是市委、市政府作出的重大决策部署，也是一次具有深远意义 的重大改革，涉及面广、工作量大、情况复杂，具有很强的政治性、政策性和敏感性。市 委、市政府要求 11 个县（市、区）和各部门切实加强组织领导，按照确保稳定、顺利交接、 平稳过渡、促进发展的要求，精心组织，周密安排，有计划、有步骤地推进实施。在工作 保障方面，各地都要全力做好以下四个方面工作： 1 1、切实加强组织领导。、切实加强组织领导。区划调整是一项打破原有格局的大动作，强化组织领导至关重 要。一是组建工作机构。1 月底，市乡镇行政区划调整工作领导小组成立，副省长、市委 书记陈德荣任组长，市长赵一德任第一副组长。领导小组办公室组建了综合组、业务组、 宣传组、信访稳定组、纪律监督组等五个工作组，并抽调精干人员集中办公。同时要求各 县（市、区）党委、政府都要切实负起责任，成立相应机构，抓好工作落实。二是积极沟 通协调。2 月 24 日，市委、市政府向省委、省政府主要领导专题汇报我市乡镇行政区划调 整工作安排，得到了大力支持。次日，副省长、市委书记陈德荣召开了由省发改委、省民 政厅等十余个省级部门参加的专题会议，各部门都表示将大力支持温州的乡镇行政区划调 整工作。三是强化工作督导。3 月初，市委建立“市委常委联系挂钩制度” ，由 11 个常委 分别联系各县（市、区） ，对调整工作分片包干，进一步加大了组织协调和督查指导的力度。 2 2、科学制定调整方案。、科学制定调整方案。要求各县（市、区）深入乡镇（街道） 、农村进行系统调查， 对各乡镇（街道）区域位置、自然条件、资源禀赋、基础设施、产业构成、公共服务、群 众呼声和人文环境、历史沿革等情况进行深入、充分的了解，将调整方案建立在对县（市、 区）情、乡情及民意充分掌握的基础上。进而着眼长远、通盘考虑、综合平衡，形成可行 性强的实施方案。在方案最终敲定前，要反复比较，好中选优，一而再、再而三地加以修 改完善。力求最终方案既符合经济社会发展的要求，又充分体现广大干部群众的根本利益， 能够在实施过程中得到广泛认同，确保整个调整过程顺利有序推进。 3 3、严格执行工作纪律。、严格执行工作纪律。乡镇行政区划调整工作涉及法律关系调整、组织机构变更、干 部人事安排、资金财产处置等大量涉及干部群众切身利益的具体问题，如果政令不畅、有 禁不止，将对广大干部群众的生活、生产带来严重影响，对国家和公共利益带来巨大损失。 市纪委、市委组织部制定下发了关于严肃乡镇行政区划调整工作纪律的通知 ，进一步严 明政治纪律、组织纪律、财经纪律、工作纪律和廉政纪律，要求各地各部门站在促进温州 经济社会又好又快发展的高度，切实把思想认识统一到市委、市政府的决策部署上来。在 具体组织实施过程中，在工作方法上，坚持积极引导，灵活多样，宜粗则粗，宜细则细； 在敏感问题上，坚持慎之又慎，切忌草率行事，防止引发和激化矛盾；在违纪违法行为的 处理上，坚持从严从快查处，确保“人心不散、秩序不乱、工作不断、资产不失” ，确保调 整期间各项工作平稳有序运转。 4 4、全力做好稳定工作。、全力做好稳定工作。在乡镇行政区划调整过程中，由于位置角度的不同、利害关系 的不同，难免会存在一些不同认识问题，必须切实做好群众的思想工作，把不利因素降到 最低限度，少留或不留后遗症。市委、市政府要求各县（市、区）及乡镇党委、政府保持 高度的责任心，从有利于团结、有利于调整、有利于发展的角度出发，注意调动一切积极 因素，化解可能出现的各种矛盾和问题，全力以赴做好稳定工作。一是加强宣传引导。要 做深做细干部群众思想政治工作，讲清讲透区划调整对促进城市化、加快城乡统筹和推动 温州可持续发展的重要意义，对广大干部群众生活、生产带来的实实在在的好处，特别是 要针对温州在外经商多、社会能人多的特点，主动上门讲解政策，多方争取支持。二是关 心群众诉求。坚持主动深入群众、耐心倾听民意，对群众提出的合理要求尽可能解决，一 时解决不了的，要耐心细致地做好解释工作，争取群众的理解。三是认真排查风险。要做 好区划调整的风险评估工作，制定应对预案，密切关注并及时解决苗头性、倾向性问题， 努力把矛盾解决在萌芽状态，确保社会和谐稳定。 四、干部群众关心的若干问题 1 1、有关干部政策问题。、有关干部政策问题。在调整过程中，干部级别和待遇保持不变，部分需转任到下一 职务层次任职的乡镇（街道）领导干部，保留原领导职务级别和待遇不变，在今后全市范 围内涉及干部选拔、职级待遇、工资福利等事项时，按区划调整前的原领导职务同等对待。 非乡镇公务员身份选任制领导干部，无论本次调整中职务如何