国有林区战略转型中的管理体制改革

国有林区战略转型中的管理体制改革国有林区战略转型中的管理体制改革 关于大兴安岭十八站林业局综合改关于大兴安岭十八站林业局综合改 革试点的调研报告革试点的调研报告 国家天然林保护 2009 年 06 月 02 日来源:天保 中心 关闭窗口打印本页打印预览 【字体：大 中 小】 2008 年 12 月，一场以国有林区森工企业实现政企分开、事企分开、资企 分开为目标，构建国有林区管理新体制的综合改革在大兴安岭十八站林业局拉 开序幕。这是在大兴安岭林区高度政企合一大体制下进行的一次具有破冰之举 意义的试点改革，是国有林区传统林业向现代林业迈进的具有历史意义的重要 一步。短短几个月，十八站林业局改革已取得重大突破，成效开始显现。十八 站林业局的改革，为探索建立在市场经济条件下，构建以生态建设为主的国有 林区管理新体制、经营新机制，又走出了一条新路子，对指导深入推进我国重 点国有林区改革，又提供了一个鲜活的范例。 一、改革内容与做法 始建于 1974 年的十八站林业局，地处大兴安岭东北部，施业区位于呼玛、 塔河两县境内。在林业局总体规划 50 年为一个轮伐期的建设进程中，不到 35 年就陷入了资源危机、经济危困的境地，2003 年一场大火烧毁该局森林蓄积 1100 万立方米，目前全局可采伐利用的商品林蓄积量已不足 70 万立方米。天 然林保护工程的启动实施，为十八站林业局缓解危机带来了机遇，开始呈现出 新的发展变化。但资源性、体制性、社会性等深层次的矛盾和问题仍然制约着 林区的全面发展。为适应全国主体功能区规划将大兴安岭列为限制开发区的战 略要求，建设大兴安岭生态功能区，十八站林业局率先启动了这场触及国有林 区深层次问题的全面综合改革。这场改革概括起来就是“三分开”、“三建立” 。“三分开”，即在保持目前林业局整体框架不变的条件下，实行内部政企分 开、事企分开、资源管理与生产经营分开，并推动最终实现从外部彻底分开。 “三建立”，即建立以企业为主体按市场运作的林业产业体系，建立以林业管 理部门为轴心监管森林资源的林业生态体系，建立以政府为主导建设和谐的林 区社会体系。 1.分解职能，整合精简林业局机关。改革前的林业局机关，管理内容是无 所不包的林区经济社会管理和企业生产经营。根据政企分开的职能要求，按照 精简、统一、效能的原则，他们对林业局职能进行了重新定位，突出森林资源 管理职能，剥离企业经营职能，通过“拆庙”划转等方式精干决策层，压缩管 理层，充实经营层，有效实现了局机关的“瘦身”。改革后的林业局机关管理 科室由原来的 24 个减到 13 个，机关人员由原来的 346 人减到 152 人，分别减 少 46%和 56%。其中局机关科级干部由原来的 147 人减到 57 人，精简 61%。机 关管理工作重点从生产经营转向了森林资源管理和林区社会服务。 2.统筹社会事务，模拟政企分开管理。将林业局承担的教育卫生、广播电 视、计划生育、疾病控制，以及民政、市政、街道、环卫、社会保障、殡葬服 务、社区建设等具有政府职能的单位和部门整合在一起，共 535 人，归类为社 会事业部，模拟政企分开管理。明确了相应的管理职责、划清了编制、人员、 经费、资产关系，由一名副局长归口分管，为最终实现政企分开奠定了基础。 目前林业局承担的粮食行政管理及粮食企业已移交给塔河县管理。 3.剥离辅业单位，推行市场化经营。辅业单位改革的取向是产权多元化、 经营市场化，增强社区服务功能，减轻企业经济负担。根据不同单位性质，采 取不同处理办法，将商贸公司、物资公司实行捆绑式改革，两个单位合并为一 个单位，用国有资产置换职工身份；将筑路工程处出售给原委托经营者，变为 私营企业；对长期依靠林业局补贴的供水、供暖单位进行整合，成立物业公司， 实行自主经营；对暂不能推向市场的其他公益性单位，实行差额补贴，待条件 成熟时再推向市场或移交给地方政府。 4.组建专业公司，模拟法人独立经营。按照市场经济的要求，将原林业局 承担的生产经营任务单位及相关管理部门整合，组建若干专业化公司，成为独 立的经营主体。一是组建林业经营公司。由原林业局机关生产技术部、林产品 经销公司（木材科）、木材验收队，以及贮木场、运输公司整合成立林业经营 公司。林业局为出资人，林业经营公司为生产经营型企业，模拟法人运作，实 行独立核算，自负盈亏。林业局森林调查队负责木材生产的伐区调查设计。局 对林业经营公司实行木材生产任务发包。林业经营公司按照承接的木材生产和 调查设计质量要求，自行组织木材生产、运输、贮存、销售。其中运输环节由 单独注册的运输公司承担，林业经营公司与其另行签订合同。林业局资源营林 科和生产安全机电科负责伐区作业的检查验收。在经济关系上，林业经营公司 对林业局实行每年定额上缴、超额分成。在森林资源和木材采伐管理上，林业 局与林业经营公司是管理与被管理、监督与被监督的关系。二是组建资产经营 公司。由原林业局机关产业开发部，以及煤炭公司、石油公司、华驿（林产工 业）公司、绿色产业公司整合成立资产经营公司。林业局为主要出资人，并按 出资额收取资产收益。资产经营公司为资产经营型企业，模拟法人运作，承担 资产的保值增值责任。资产经营公司的会计核算由林业局核算中心设立单独核 算组统一管理。随着改革的深入，将逐步减少国有资本份额，扩大民营资本比 重，逐步改造为以民营资本为主的股份制企业。三是组建营林公司。由原林业 局机关营林处改组成立。林业局为出资人，注册为国有独资法人实体公司。绿 化任务由林业局发展规划科负责规划设计，森调队负责营造林任务的调查设计。 林业局的营造林生产通过合同形式委托营林公司实施。此外，营林公司还可以 参加大兴安岭地区工程造林的招投标。营林公司职工收入在承接的造林成本中 支出。林业局营林资源科负责营造林成果验收。目前营林公司正在积极做工作， 准备吸纳十八站地区社会上的 17 家有资质的民营营林公司加盟，营林公司作为 核心企业，民营公司作为成员，组建股份制的集团化营造林公司。营林公司计 划逐年偿还林业局代为垫支的注册资本，最终实现营林公司的民营化。四是组 建境外采伐公司。组建工作暂由林业经营公司筹办，目前已完成公司的国内注 册。准备联合省内外有实力和有经验的公司，共同开拓境外木材市场。 5.实施林场转型，模拟事业化管理。过去林场的主要职能是组织木材生产 和营造林活动，本质上是林业局的一个生产车间。将木材生产转到林业经营公 司，营造林生产转到了营林公司后，全局 5 个林场全部由森工主伐型林场转为 生态保护型管护区，在新挂森林资源管护区牌子时，仍保留林场牌子（主要是 考虑对外衔接的需要）。撤销了林业局驻林场的森林资源监督站，其职责划入 森林资源管护区。管护区按事业单位管理，归林业局领导，主要职能是履行森 林资源管理、野生动植物保护、森林病虫害防治、森林防火、林下资源管理等。 目前主要资金来源是国家财政补助的天保工程森林管护费和林业局木材生产利 润。管护区建立了森林资源管护体系，由管护区、中心管护站、家庭管护站三 级组成，以家庭管护为主，共有管护人员 1114 人。全局 72.3 万公顷共划分为 648 个管护小区，规划建设 84 个管护站，目前仅建成 20 个站。森林管护网络 体系已覆盖全局所有森林分布区，管护措施得到了有效落实。 6.创新用工分配机制，综合配套推进改革。为适应管理体制改革，创新经 营机制，十八站林业局对劳动用工和工资分配进行了配套改革。在劳动用工方 面，推行全员竞聘上岗制度，干部实行聘用制，对竞聘落选的干部，档案中保 留原级别。工人实行合同制。今后企业用人只认合同，不认身份，凡是不签订 劳动合同的一律进入人力资源市场，真正实现企业用工自主化、劳动用工合同 化。对自愿实行一次性安置的 196 名职工，比照天保工程政策给予经济补偿金， 解除了与林业局的劳动关系。目前全局已不存在职工在册不在岗、在编不在岗 的现象。在收入分配方面，废止了职工原档案工资，实行岗位工资，按岗定薪， 岗变薪变。林业局管理人员实行岗位技能工资，公司员工实行岗位绩效工资。 改革后职工收入普遍提高。 以上改革，仅仅是十八站林业局综合配套改革的第一步。按照改革的目标 和总体部署，作为综合改革的第二步，他们计划尽快将林业检察院、林业法院， 以及归口在社会事务部的具有政府职能的单位和部门一并移交地方政府。综合 改革的第三步，则是在条件具备时，把森林资源管理和经营利用在体制上实现 完全分开，从而建立起以生态保护为主、权责利相统一、管资产和管人管事相 结合的森林资源管理局（或国有林管理局）。 十八站林业局的第一步改革，已取得了实实在在的效果：通过职能分解， 林业局内部已建立了管理和经营分开的模拟运作机制，林业生产力正迸发出新 的活力；通过机构精简，管理机关提高了效能和效率，管理成本大幅度降低； 通过落实经营权，各专业公司的自主性和创造性大大提高，经营效益大幅度提 升；通过剥离经营，辅业单位自负盈亏，服务质量和服务水平明显提高；通过 林场转型，森林资源管理工作大大强化，资源隐性消耗得到较好控制；通过全 员合同制，打破了干部工人身份界限，实现了干部能上能下、工人能进能出、 工资能高能低。目前林区正进入一个新的发展转折点。 二、若干问题与探讨 十八站林业局在深入推进改革中，遇到了一些自身难以解决的若干问题， 这将直接影响新体制的运行和改革目标的实现。 1.由内部模拟机制到新体制的建立，必须要有相应的外部环境条件。十八 站林业局完成综合改革的第一步仅仅局限在内部。但内部的改革已为推进外部 的改革创造了条件，只要第二步改革的外部条件具备，即可将学校、卫生等部 门和单位成建制移交，从而完成第二步改革。由于十八站林业局施业区在呼玛、 塔河两县行政区内，局址所在地为塔河县十八站乡。塔河县目前也是政企合一， 而且省财政户头上仅为乡级财政，无县级财政，县级政府供养人口的开支，都 是由林业企业负担，执行的是林业企业工资待遇。林业局剥离社会职能，有关 部门和单位移交给县里，缺乏必要的财政体系支撑，这就迫切需要尽快理顺塔 河县财政关系，建立完整的县级财政。鉴于十八站林业局和塔河县的共同上级 是政企合一的大兴安岭林管局（地区行政公署），从这个角度看，大兴安岭林 管局（地区行政公署）在解决这个问题上，是可以有所作为的。如果实现了第 二步政企分开，继续推进第三步改革，建立事业化的国有林管理局，则需要在 更高的层面上，解决国有林管理局的事业编制和财政渠道问题，才能真正创建 国有林区新的管理体制。 2.由森林资源管用一体到管用分开的改革，必须彻底割断其经济关系。十 八站林业局改革组建的林业经营公司和资产经营公司，将给林业局带来新的活 力，增加新的经济实力。这种模拟的运作关系，表面上看，是解决了管理与经 营的分开，但本质上，专业公司效益与林业局生存是紧密连为一体的，一旦遇 到经济利益矛盾时，其管理和监督必然出现顺拐，效果也将大打折扣。从目前 看，要继续深入推进经营公司的改革，从模拟法人到建立独立的法人企业，林 业局则缺乏积极性。主要原因是，支撑林业局生存的主要经济来源依靠的是经 营公司的收入，如果让其独立，脱离与林业局的经济关系，林业局则失去生存 的基础。或者让其独立，但不脱离与林业局的经济关系，按法人纳税的现行税 法，原由林业局一户纳税则变为多家同时纳税（林业局还是法人），经营效益 外溢。他们提出设想，由大兴安岭林业集团公司，将各林业局的林业经营公司 统管起来，各林业局成立分公司，这样就可以解决分户纳税的问题。但这一思 路仍未从源头上彻底解决管用分开的问题。管用分开的改革，只有在综合改革 进入第三步，解决了新的“管”的体制，林业局变为国有林管理局，其“用” 的体制，也就是林业经营公司才能彻底从林业局剥离分开。 3.由森工采伐企业到森林管护事业体制的转变，必须理顺国有林区建设投 资渠道。国有林区开发建设以来，各林业局都定性为森工企业，国家对林区的 基础设施建设投入很少，主要依靠森工企业采伐木材收入。林区道路是自建自 养，社区建设是先生产后生活，欠账严重，森林更新从木材收入中提取育林基 金开支，森林管护设施基本上没有。随着大兴安岭被列为全国主体功能区中的 限制开发区，以及天保工程的深入实施，林区木材产量将再次大幅减产，势必 造成木材收入剧减，育林基金也将逐渐萎缩。而森工企业由木材生产转向森林 管护和森林培育需要新的资金渠道支撑，这一矛盾将日益凸显出来。适应森林 管护事业的新体制，森林管护费应由目前主要是通过天保工程中央财政专项补 助费解决，改为今后纳入国家财政经常性开支项目。把森林培育和更新作为国 家基本建设项目，按项目安排投资。森林保护所需要的林区道路建设和维护， 以及森林管护站点建设，应列入国家投资渠道。只有新政策与新体制相适应， 林区改革才能成功。 4.由全面停止主伐到全面实施森林经营战略，必须作为国家的一项重大政 策予以落实。十八站林业局已无可采森林资源，该局介绍，现在要在施业区内 找到能设计出材 200 立方米的伐区都十分困难，但 2008 年的木材产量仍达 10 万立方米（不含火烧木木材产量 33 万立方米），因而全面停止木材主伐生产将 是现实选择，全面实施森林经营将是林区可持续发展的战略抉择。他们算了一 笔账，全局施业区总面积 72.3 万公顷中，除划为自然保护区 8.9 万公顷外，有 林地 44.7 万公顷基本上是中幼龄林，火烧区 20 万公顷林地也开始更新恢复， 今后长时间都要进行抚育经营。按照每 10 年一个抚育轮回期，每人每年抚育作 业 20 公顷计算，每年可安置 3170 个劳动力就业，几乎可以容纳现有全局的职 工总人数，即使全面停止主伐，富余职工也有新的工作岗位，这对于缓解金融 危机给林区造成的影响，实现林区的长治久安，将具有重大的战略意义。此外， 经过抚育的森林，生长量要增加 7.98%，也就是说，抚育后 42 年，现有森林蓄 积量将增加一倍。还有，通过抚育经营，林分结构将得到优化，质量将得到提 高，森林的防灾减灾能力将增强，其生态效益将得到更好发挥。这种具有战略 性的投资，将带来巨大的经济、社会和生态效益，是一举多得、利国利民的政 策。作为重点国有林区的森林抚育经营，迫切需要国家在天保工程政策上给予 支持，在延长天保工程实施期限中尽早启动实施这项政策。 三、几点启示与建议 十八站林业局提出的改革思路及其做法，引发我们更深层次的思考，给予 我们不少启示。 1.把构建和谐的林区社会体系与建立完备的林业生态体系、发达的林业产 业体系作为改革目标的追求，这是对国有林区改革认识的又一次深化。通过改 革，构建三大体系，特别是构建和谐的林区社会体系，这是十八站林业局在国 有林区改革中提出来的。国有林区是我国区域经济的一种特殊类型，林区人群 主要是林业职工及其家属。林业局是国有林区中的主体，不仅是一个森工企业， 更是一个社区。改革不仅要着眼于森工企业，更要着眼于整个社区。构建和谐 的林区社会体系，繁荣林区社会，让全体林业职工和林区人民受益，是国有林 区改革必须兼顾的重要原则。构建和谐的林区社会体系，必须充分发挥地方政 府的主导作用，让缺失的政府职能回归到位，强化地方政府在区域经济、社会 发展中的统筹和领导作用，加强民生工程建设，完善社会服务体系，建立健全 政府财政体制，承接森工企业移交的政府和社会管理职能。如果地方政府无动 于衷、无能为力，国有林区改革将难以持续深入下去，最终改革目标也难以实 现。 建议：鉴于重点国有林区的复杂性，特别是解决政企合一体制的艰巨性， 仅仅依靠林业部门是难以操作的。又由于重点国有林区森林资源是国务院授权 国家林业局核发林权证，并负责对其森林经营管理的组织实施。在推进改革中， 要上下联动，首先着重研究解决林区政府职能缺位，财政体制缺失问题，为森 工企业政企分开改革创造条件，为构建和谐林区社会体系，建立国有森林资源 管理新体制等奠定基础。 2.先进行职能分解和机构分开，再置换职工身份，这是理顺管理体制，转 换经营机制、确保林区社会稳定的有效办法和途径。在与十八站林业局干部职 工讨论交谈中，大家取得了这样的共识：在改革中已一次性安置的职工，大部 分都在林区外有了自己的新事业，完全脱离了与企业的关系。目前，在册的职 工已随机构改革调整安排到新的工作岗位，但国有职工的身份仍未改变，而创 建新体制、新机制，必须要打破国有职工身份的“铁饭碗”。随着下一步改革 的深化，一部分职工将随着政府和社会职能的移交，成为国家公务员或事业单 位职员，这些人员相应享受国家工资政策的待遇，收入将普遍提高。另一部分 转制到专业公司的职工，目前已有了稳定的工作岗位，工资收入也比原来要多， 这时如采取国家给予经济补偿金，解除国有职工身份，这些职工用补偿金作为 股本，投入到所在的专业公司，成为新企业的股东，还可取