国内外出租车管制经验

出租车行业管制体系大体经历了四个阶段的发展出租车行业管制体系大体经历了四个阶段的发展 通过对北京市出租车行业政府管制的历史考察，可以发现出租车行业管制 体系大体经历了四个阶段的发展：计划经济时代、一般市场准入阶段、全面管 制阶段、特许经营阶段。 1.计划经济时代（1992 年以前） 1992 年以前，北京市出租车行业基本上为国有和集体企业所垄断，服务对 象主要为外宾和外省市旅客。出租车行业的准入限准极为严格，投资主体限于 国有、集体单位，禁止私人投资开办出租车企业，政府对出租车行业的管制极 其严格。 2.一般市场准入阶段（19921993 年） 1992 年以前，北京出租车是专门为外宾和外省市旅客服务的，营运数量很 有限， “乘车难，乘出租车更难” ，打出租车难成为北京市民的“四难”之一。 随着经济的发展和居民生活水平的提高，人们对出行乘车的要求也大为提高， 有限的出租车显然不能适应这一要求。为了切实解决北京居民乘车难乘出租车 难的问题，1992 年，北京市采取了开放出租车市场的政策，提出“符合条件就 批，将企业推自市场，优胜劣汰”的发展方针，并向出租车企业提供优惠政策。 丰厚的利润回报不断地把周围的经营者吸引到出租车行业来，引来了出租车数 量的急剧膨胀，在不到两年的时间里出租车数量从 92 年的 14354 辆发展到 1994 年的 56124 辆，几乎翻了两番。 3.全面管制阶段（19942006 年） 由于出租车行业的迅猛发展，出租车数量急剧膨胀，导致市场竞争加剧， 司机收入下降、交通拥堵等负面问题，北京市政府停止审批新的出租车经营权， 行业大门从此关闭，出租车行业进入高调管制阶段。北京市随后实施了一系列 限制政策。1993 年 3 月，北京市出管局决定停止批准新企业。1993 年 10 月出 管局先后召开 3 次行业会议，向“已经取得批准书或营业执照、尚未购车的单 位反复讲解市场形势，劝其放弃设立出租车企业的打算。 ”1994 年 4 月出管局 发布正式文件，宣布：“（1）继续贯彻不批准方针，1994 年不审批新的出租 汽车企业和个体经营者；（2）凡 1993 年 3 月以前取得营业执照但尚未开业的 企业，根据有关规定视为歇业， 出管局不再承认其经营资格；（3）截止 1994 年 4 月底，企业尚未投入运营的新增车辆，一律暂停投入运营，暂不予办 理营运手续。 ”在严格限制出租车经营者数量的同时，实施严格的出租车数量管 制，除 1996 年北京为筹办世界妇女大会批准少数企业增加车辆外，出租汽车管 理局至今仍坚持严格的出租车数量管制政策。 1996 年 10 月 31 日，北京市出管局下发关于加强企业营运任务承包管理 工作的通知 （京出管1996129 号） ，禁止企业“变相卖车” ，将政府对出租行 业的管制从单纯的准入管制时代送进了准入管制与合同管制相结合的新阶段， 提出：所有由司机出资购买的出租车，一律由公司收回。从而对经营模式和经 营主体进行规范，鼓励公司经营，限制个体进入。1998 年建设部和公安部联合 发布的城市出租汽车管理办法确认了中国出租车行业的政府管制原则和方 式，即确立了城市出租车行业实施租价管制和总量控制的格局。1999 前后，伴 随提倡“大公司化”和经营模式的转变，绝大多数出租车司机丧失了出租汽车 所有权，成为当代“骆驼祥子” 。2000 年 9 月 20 日， 北京市人民政府批转市 整顿出租汽车行业和企业、小公共汽车经营和营运秩序工作领导小组的通知提出，鼓励出租汽车企业兼并重组、 实现规模化经营。随后在政府“做大做强出租汽车企业”政策的影响下，出租 车经营企业很快从原来的 1000 多家变成了如今的 200 多家，从而形成了以 12 个品牌企业为龙头，200 多家出租车公司为骨干，6.7 万辆车，10 万多从业人 员，1000 多个体司机为补充的市场格局。 4.特许经营阶段（2006 年至今） 2004 年，建设部发布市政公用事业特许经营管理办法 （建设部令第 号）规定：“城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理 等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。 ”2006 年 5 月 11 日，北京市政府 下发关于加强出租汽车行业管理的意见 。规定从意见发布起，本市出租 车要实行特许经营，特许经营期限为 8 年；健全出租车总量调控、租价调整机 制和市场准入退出机制；坚持公司制为主、个体为辅的行业发展方向，继续推 进出租汽车企业兼并重组，实现出租汽车企业规模化经营；对出租汽车车辆拍 标实行无偿，有期配置。19 这一规定意味着北京市出租车行业一直以来实行的 特许经营正式得到确认，出租车行业的管制进入新的阶段。正如中国经济体制 改革研究会高级研究员郭玉闪所说：“这个意见第一次非常明确地强化了对总 量控制的一个坚持，对公司化为经营主体的这样一个经营体制的坚持。 ” 出租车经营的三种模式，以北京和温州最为典型出租车经营的三种模式，以北京和温州最为典型 第一，承包模式（北京模式）第一，承包模式（北京模式） 承包模式下，市场的经营主体是出租车公司，出租车公司从政府手里得到 经营牌照，向汽车厂商购买规定规格的出租车，再以每月收取固定租金的方式 转包给司机。要进入出租车业的司机，必须取得服务资格证，再到出租车公司 缴纳押金，承包车辆，并定期交租金。政府发放经营牌照和司机服务资格证并 进行定时检查。 经营牌照发放的方式有两种，第一，拍卖;第二，行政划拨。 服务资格证的发放一般是通过考试。 第二，挂靠模式第二，挂靠模式 挂靠模式下，牌照名义上的主要拥有者是出租车公司，但是实际上的产权 拥有者是出租车司机。司机获得牌照的方式包括，第一，向公司购买;第二，在 市场上向其它司机购买；无论哪一种，司机都实际支付了牌照费用和车辆成本， 并要每月向挂靠的公司缴纳一定固定额度的挂靠费用或者管理费用。公司名义 上拥有牌照，所以存在两种选择，第一，购买车辆，并以承包的方式交给司机 营运，第二，让司机投入一切经营成本，公司只收取一定额度的挂靠费。当公 司的第二种选择称为主流时，我们称产业结构为挂靠模式。 政府的角色依然是分配经营牌照和司机服务资格证并进行定期考核。 北京市在 92 年之后在市场自发实现的是以挂靠模式为主体交易形式的出租 车业产业结构。而在北京市政府推行的严厉的管制政策之下，到 2000 年之后， 已经很明显的转变为以承包模式为主体交易形式，也就是舆论上俗称的公司化。 第三，个体化模式。第三，个体化模式。 （温州模式）（温州模式） 个体化模式下，牌照的实际拥有者为车主。 第一，自己投资购车，自己经营。 第二，投资购车，分班次(一天三班或者两班)转租给其它驾驶员，并收取 固定租金额。 第三，不提供车辆，将牌照承包给二包头。 在个体化模式下，中介机构非常重要。中介机构职责包括:第一，为车主及 二包头介绍驾驶员;第二，为驾驶员介绍车主;第三，为牌照转卖提供买方卖方 信息。 二包头的选择包括:第一，向一个或多个车主承包出租车辆，再分班次转包 给司机;或者第二，自己经营;或者第三，再转包给其它二包头。 驾驶员的选择，第一，向车主或者中介机构按班次承包出租车;第二，在公 开市场上购买牌照或者向政府申请新的牌照，成为车主。 在个体化模式下，政府如何分配牌照变得至关重要。政府有两种选择，第 一是拍卖，价高者得。第二是取消数量限制，只要有符合规定的车辆，并取得 服务资格证，都可以参与竞争。一般来说，行业的竞争程度在个体化模式下要 比其它两种模式激烈的多。 温州市出租汽车几乎全部由私人拥有，个体化程度高，达到 98.8；外来 司机多，占司机总体人数的 1/3；公司实力低。 由于牌照数目在温州依然是受限的，所以温州市出租车业开始形成典型的 第三种产业结构，即以个体化经营模式为主体的产业结构，在温州出租车市场 上出现中介公司，出现车主、二包头和驾驶员的区分。而新牌照的发放则由政 府通过拍卖进行。 在 1998 年末、1999 年之前，温州市出租车业是典型的第二种产业结构：即 以挂靠模式为主的产业结构。北京市在 1992 年之后连续五六年出租车市场都是 自发维持着第二种产业结构，直到政府在 1996 底开始强硬介入开始发生变化。 温州市出租车业的产业结构发生根本性的变化也是在政府强硬介入之后。 1999 年，温州市政府下达关于妥善解决市区部分出租客运汽车经营权证 问题的通知 ，规定“对市区部分未取得有偿使用经营权证的出租客运汽车，承 认其历史形成的过程，其经营者可本着自愿的原则，在交纳 3 万元有偿使用金， 并经市公证部门公证以后，领取温州市出租汽车客运经营权证 ” ，而且温州 市在 98 年制定的温州市区出租汽车客运经营权有偿使用暂行办法第十六条 明确规定“通过有偿取得的出租汽车客运经营权，长期有效，属个人的，可以 继承、转让；属法人的，可以转让” 。 温州模式的特色在于经营权归属公正而明晰。所谓公正，是指温州没有像 北京模式下的公司制地区一样，通过行政甚至是暴力手段收回原始投资者的经 营权，将之赋予公司，而是将经营权以较为低廉的价格出售给最初进行投资的 初始投资人。所谓明晰，则是指温州的经营权完善、彻底，并且永久化。温州 的经营权不仅包括经济学理论所谓的使用权、收益权和转让权，而且期限永久、 可以继承。上述特点使温州模式根本性的优越于其他地区，也促成了温州出租 车行业相对稳定的经营环境。 然而，温州模式最大问题是高价经营权和包车模式。温州出租车经营 权近年来始终维持在 100 万元以上的高价，更曾达到 147 万元的高点。而包车 模式，也从开始时的二包，发展到三包、四包，形成层层转包的态势。这两大 问题都深受诟病，成为温州模式尾大不掉的顽疾。 罢运原因罢运原因 第一类：经营权归属争议第一类：经营权归属争议（如 2005 年山东省青岛市出租车罢运和 2009 年 的黑龙江省牡丹江市出租车停驶事件） 经营权归属问题基本上是北京模式下出租车罢运的典型原因。自 1998 到 2000 年北京市强行收回出租车个体经营者经营权和车辆产权以来，全国各大城 市出租车行业纷纷效仿北京模式进行收车。随着各地持续的公司化进程，出租 车个体经营者的经营权和车辆产权也陆续被政府相关管理部门回收并交给公司。 这一过程引发了大量的产权归属纷争，也是多年来出租车行业罢运的重要根源 之一。 第二类：行政垄断下的政府管制问题第二类：行政垄断下的政府管制问题（除经营权归属问题之外，罢运原因 基本都与此相关） 此类原因导致的罢运事件中，罢运参与者一般都有下列两种诉求：一种是 减轻政府的“过度”管制，如揭发车辆集体交易中的黑幕、减轻出租车保险的 强制规定、减少政府管理部门和公司的不合理收费等；另一种是要求政府加强 “监管” ，如抗议公司高额租金、抗议交管部门乱罚款、要求政府调整特别 是提高运价、打击黑车、解决加油加气难等问题。 美国出租车管制框架美国出租车管制框架 /blog/static/3915169220098261011 30691/ 在美国，出租车行业受州或市政当局的管制，出租车管制通常涉及牌照、 费率、服务和安全标准等方面。 一是牌照数量管制，这种管制旨在限制出租车或出租车经营者的数量，数 量管制的依据通常是某种“客观”标准。有的地方按照出租车数量与人口数的 某个比例制定出租车的数量上限，有的地方按照出租车的人证明其营业的开展 对本地公众有益或必要。事实上，在实施数量控制的城市，申请开办出租车公 司都是十分困难的事情，出租车行业长期鲜有或没有新的经营者进入。数量管 制在许多地方实际上就是市场禁入，要经营出租车只能购买已有的经营牌照或 者加入已有的公司。 二是费率管制。费率管制在有些地方表现为管制当局规定最高或最低费率， 更多的地方则实行固定费率。 三是服务和安全标准管制。这种管制旨在确保出租车的服务和安全水平达 到法律规定的标准。 1983 年美国对 103 个城市（5 万人口以上）的调查显示：30%的城市将出租 车数量限制在某个固定的范围内；9%的城市按照出租车数量和人口数的固定比 例限制在某个固定范围内；9%的城市按照特许经营的方式发放牌照，向经营者 收取特许费用（如洛杉矶） ；17%的城市没有牌照数量控制，仅规定最低服务标 准（如首都华盛顿） 。 为自由而诉 自 1947 年以来，美国科罗拉多州丹佛市的出租车行业一直由三家公司垄断， 没有人能获得许可创办新的出租车公司。琼斯是非洲裔美国人，他在丹佛的出 租车公司已经开了两年车，因对公司待遇和租赁经营的方式不满而辞职。1992 年 7 月，琼斯与其他三人成立了一家小公司，向管理当局申请许可，但管理当 局组织的听证会驳回了公司的申请。 1993 年 1 月，琼斯等四人向驻科罗拉多的美国联邦地区法院提起公民权诉 讼指控管理当局的 TOMMER 等委员侵犯其依据联邦宪法第 14 条修正案享有的公 民特权和豁免权、实质性正当程序保护以及平等法律保护，请求法院判决科罗 拉多州的出租车管制法案违宪。此外，原稿还请求法院发布禁令，禁止被告依 据管制法规限制原告在丹佛地区从事出租车业务。 尽管琼斯的诉讼在一审未能胜诉，但是他们的行动和呼声引起了广泛关注， 州立法机构主动修改了法律，松动了数量管制。鉴于州议会已经修改了一审所 争议的法律，二审法院认为，上诉的基础已经不存在，判决驳回上诉，撤销地 区法院的判决。 放松管制的成功案例 印第安纳波利斯（以下简称印市）是美国印第安纳州首府。1994 年 7 月， 印市议会决定放松出租车业管制，取消牌照数量管制，设定入行资质要求，改 最低费率管制为最高费率管制。印市的放松管制经常被引为美国放松出租车管 制的成功案例。 此前，如同其他美国大型城市，印市出租车的牌照数量和费率均受美国政 府的严格管制。出租车行业的大门长期封闭，形成了一个寡头垄断型市场。印 市共有 392 辆注册出租车，规模排前 5 名的 5 家公司拥有其中的 326 辆，而最 大的一家公司拥有 201 辆。印市出租车仅提供电话约车和站点候客服务，没有 在街道上的巡游服务。 印市出租车的服务令当地市民极度不满。服务质量和费率是最受指责的两 个方面。消费者打电话叫车，出租车总是姗姗来迟，甚至不加理会。出租车的 运费（尤其是较长距离的运费）高于其他许多大城市。由于没有竞争压力，出 租车服务具有明显的选择性；低收入市民聚居的社区和犯罪高发区的居民很难 得到服务。 另一类非常需要出租车服务却常常叫不到车的消费者是残疾人。因为服务 类别受到管制，出租车公司没有动力购置承载轮椅的出租车，而费率管制也使 司机无激励提供额外服务，例如为残疾乘客搬运轮椅。因此，许多残疾人出行 时不得不租用昂贵的救护车。然而，在美国，低收入者和残障人士恰恰是最需 要出租车服务的群体。 事实上，印市的 392 辆注册出租车只有 225 辆投入运营。因为，出租车公 司为保持供不应求的市场态势，将其余 167 个牌照闲置起来。与此形成对照的 是，控制市场而无竞争之忧的几家出租车公司却赚取了丰厚的利润。 1991 年，印市市长高德史密斯成立了一个名为“管制调研委员会”的机 构，对印市的各种管制予以调查和研究，力图改革那些严重制约城市发展的不 合理管制。 管制调查委员会通过大量调查，了解了民众对出租车行业的真实评价，建 议市政府除保留一些与乘客安全有关的措施外，取消一切不合理的管制，包括 牌照数量管制和费率管制。为了取得足够的政治和社会支持，委员会做了大量 宣传和沟通工作，使政界人士和民众认识到改革出租车管制的必要性。令委员 会意想不到的是，最支持放松管制改革的人是残障人士和少数族群，前者需要 更多的出租车服务，后者希望出租车业提供更多的工作机会。 1994 年 5 月，印市议会以 21 票赞成、7 票反对通过了放松出租车业管制的 方案。法案的首要内容是，取消数量限制，规定入行标准。入行标准包括：司 机和车辆须符合安全标准，司机须通过背景审查，有符合要求的责任保险等。 另须缴纳 102 美元申请费。 法案将最低费率管制改为最高费率管制，经营者可以根据市场需求制定多 元化价格。最高费率管制允许经营者在最高价之下进行价格竞争，同时，最高 价格对消费者具有保护作用。法案同时允许出租车提供巡游服务。 法案取消了原有的对出租车营运的不当限制。包括要求司机佩戴指定的胸 牌和帽子，规定出租车的