城乡建设用地增减挂钩是新农村建设的助推器

城乡建设用地增减挂钩是新农村建设的助推器 为了准确把握城乡建设用地增减挂钩试点情况，研究相关政策，更好地 服务于新农村建设，我们分赴湖北、湖南、贵州三省开展城乡建设用地增减 挂钩调研，通过会议讨论、走访座谈、资料查询、实地调研等方式，对鄂湘 黔城乡建设用地增减挂钩试点工作开展情况进行了全面调查，摸清了工作进 展和制度建设情况，总结了增减挂钩工作的成效和经验，分析了存在的问题 及其原因，得出了“城乡建设用地增减挂钩是新农村建设的助推器”的结论。 一、基本做法 国土资源部于 2006 年、2008 年、2009 年先后分三批下达城乡建设用地 增减挂钩试点任务，每批批准部分省（区、市）一定数量的增减挂钩周转指 标。湖北省参与了前三批的试点工作，湖南、贵州两省只参与了第三批的试 点工作。为了稳妥推进城乡建设用地增减挂钩，鄂湘黔三省以落实科学发展 观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活 条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点积极开 展试点工作。鄂湘黔三省按照国土资源部的有关要求开展前三批的挂钩试点 工作，并遵循以下原则进行：一是坚持统筹规划；二是实行项目区管理；三 是严格控制规模；四是严格实施监管；五是维护农民权益；六是促进城乡统 筹发展。基本做法如下： （一）政府主导，部门联动。鄂湘黔三省的城乡建设用地增减挂钩普遍 采取“政府领导，国土部门主导，其他部门联动，村组主体”的方式进行。 在国土资源部的政策指导、规模调控和监督检查下，试点省级国土资源部门 负责辖区内试点工作的总体部署和组织管理；试点市、县人民政府负责本行 政区域内试点工作的组织协调，国土资源部门负责试点工作的具体组织实施， 相关部门协同配合，挂钩项目试点所在地的村组积极参与，形成全力、共同 2 推进。 （二）规划先行，科学选址。鄂湘黔三省挂钩试点市、县十分注重规划 先行。开展专项调查，在查清试点地区土地利用现状、权属、等级，农村建 设用地整理复垦潜力、城镇建设用地需求，摸清当地群众的生产生活条件和 建新拆旧意愿的基础上，根据当地的经济社会发展水平，结合新农村建设和 土地开发整理项目，科学编制挂钩试点专项规划和项目区实施规划，统筹确 定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局，合理安排建 新区城镇村建设用地的比例，优先保证被拆迁农民安置和农村公共设施建设 用地，并为当地农村集体经济发展预留空间。调研组审查的鄂湘黔三省挂钩 试点市、县 35 份项目区实施规划，分析了农村建设用地整理复垦潜力；描 述了项目区规模、范围、土地利用结构调整；明确了项目区实施时序、周转 指标规模及使用与归还计划、资金预算与筹措；编制了拆旧区整理复垦和安 置补偿方案；编绘了项目区土地利用现状图和项目区实施规划图。 （三）群众参与，维护权益。保障群众参与、维护群众权益是实施挂钩 项目的基础和前提。鄂湘黔三省始终把农民的权益放在第一位，充分尊重农 民意愿和村组意见，积极利用优惠政策引导群众参与，切实保障了挂钩工作 的顺利实施。一是在项目区选点布局时举行听证、论证，充分吸收当地农民 和公众意见，严禁违背农民意愿，大拆大建；二是在项目区实施过程中，涉 及农用地或建设用地调整、互换的，先得到集体经济组织支持同意，再取得 农民按手印确认；三是涉及集体土地征收的，实行告知、听证和确认；四是 对拆旧区的集体和农民给予合理补偿和安置，妥善处置腾退复垦后的耕地归 属；五是建新地块实行有偿供地所得收益，首先用于项目区内农村和基础设 施建设，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。 （四）编制方案，整体审批。鄂湘黔三省各挂钩试点市、县，在编制 项目区实施规划时，突出三个重点：一是项目区设置。实行行政区域和 项目区双层管理，以项目区为主体组织实施。项目区主要设置在试点市、县 3 行政辖区内，并优先考虑城乡结合部地区；项目区内建新和拆旧地块相对接 近，并避让基本农田；项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积， 拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量应比建新占用耕地的数量有增加、质量 有提高；建新地块要相对集中，拆旧地块可以相对分散。二是周转指标控制。 鄂湘黔三省挂钩试点周转指标严格控制在国土资源部下达的总量份额内进行； 各挂钩试点市、县也是严格控制在省国土资源厅下达的配额总量内进行。三 省制定的城乡建设用地增减挂钩试点管理办法都严格规定：挂钩周转指 标专项用于控制项目区内建新地块的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地 面积的标准。挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积 归还，面积不得少于下达的挂钩周转指标。三是周转指标归还。各试点市、 县均按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，建立挂钩 周转指标管理台账，在项目区实施规划中载明对挂钩周转指标的下达、 使用和归还的全程监管措施，明确挂钩周转指标从项目区整体审批实施至指 标归还的期限一般不超过三年，同时制订项目区分年度指标归还计划。 （五）项目集成，综合整治。城乡建设用地增减挂钩试点工作的成功与 否，关键在于拆旧区的复耕和还建区的建设。只有复耕好拆旧区、建设好还 建区，才能切实维护农民的合理权益，才能真正改善农业生产条件和农村生 活环境，才能促进城乡统筹发展，才能真正解决“三农”问题。因此，城乡 建设用地增减挂钩工作是一项系统工程，涉及到土地整理、农村综合整治、 新农村建设等方方面面，必须集成涉农项目、整合涉农资金， “各炒一盘菜、 共办一桌席” ，开展农村综合整治。 （六）工程招标，项目监理。增减挂钩实施过程中，为严格质量管理， 湖北、湖南的大多数试点市、县普遍采取了工程项目招投标，项目实施跟踪 监理的方式严格控制项目区工程施工质量。调研过程中随机挑选的 14 个项 目区拆旧地块的复耕整理和还建区新居建设，严格执行土地整理复垦、建筑 施工有关规定，拆旧区土地整理达到了田成方，林成网，沟、渠、路、桥涵、 4 闸综合配套，做到了质量不降低、数量不减少、水土不流失，复耕土地达到 基本农田标准。新村规划整齐，配套完善，村容村貌焕然一新。 （七）监督检查，组织验收。为了加强对挂钩项目区的实施管理，鄂湘 黔三省各挂钩试点市、县，在项目区实施前，对建新拟占用的农用地和耕地， 进行面积测量和等级评定，并登记入册；在项目区实施过程中，对拆旧地块 整理严格执行土地整理复垦的有关规定，涉及工程建设方面执行项目法人制、 招投标制、工程监理制、公告制等制度。为了加强对挂钩项目区的监督检查， 各挂钩试点市、县对挂钩试点工作实行动态监管，每半年向省国土资源厅报 告一次试点进展情况；省国土资源厅定期对本行政辖区试点工作进行检查指 导，每年年底组织开展年度考核，考核情况报国土资源部备案。 （八）合理分配，权属变更。目前，鄂湘黔三省只有湖北省的第一批挂 钩试点项目的拆旧建新和第二批的拆旧工作基本实施完成；湖南省第三批部 分挂钩试点项目区的拆旧、还建和建新正在进行，另一部分正在审批过程中； 贵州省第二批第三批挂钩试点项目区还在审批过程中。湖北省对实施完成的 第一、二批挂钩试点项目的拆旧区、建新区（没有还建区） ，在利益分配和 权属变更方面采取了如下做法：对拆旧区复耕竣工验收后，在乡镇人民政府 的主持下，由村级集体经济组织会同当地农民协商分配复耕耕地，市、县国 土资源局及时进行地籍调查和土地变更调查，明确地块界址，并依法办理土 地变更登记手续。鄂湘黔三省正在积极探索集体建设用地流转，创新机制， 促进挂钩试点工作的有效途径。打算根据“依法、自愿、有偿、规范”的要 求，通过开展土地评估、界定土地权属，按照同类土地等价交换的原则，合 理进行土地调整、互换和补偿。 （九）多方筹措，资金整合。开展城乡建设用地增减挂钩试点工作，拆 旧还建前期启动资金筹措是一大瓶颈。湖北、湖南两省按照“政府主导、农 民主体、市场运作、重点推进”的思路，将城乡建设用地增减挂钩试点与土 地开发整理项目、 “村村通”工程、新农村建设等结合起来，充分调动社会 5 各方面的积极性，多部门协作，多渠道、多方式筹措资金。目前，三省拆旧 还建前期启动资金筹措方式主要有四：一是充分利用涉农资金和政府及部门 扶资金，特别是土地整理资金进行先期垫支；二是引进市场机制，有效吸引 社会资金先期投入；三是政府借贷，建立项目前期启动滚动资金库；四是当 地农民集资。 （十）加强监管，定期审计。挂钩项目资金使用量大，必须加强项目资 金使用监管。湖北、湖南两省各挂钩试点市、县，普遍借鉴土地整理项目资 金管理的成功模式，进行挂钩项目资金使用监管。其主要做法是：在银行设 立挂钩项目资金专户；订立专款专用管理制度；涉及工程施工项目采取项目 法人制、招投标制、工程监理制、公告制；对项目资金使用实行全程跟踪监 管，定期审计。从目前调研掌握的情况看，湖北、湖南两省已经完工和正在 进行的挂钩项目，还未出现项目资金使用上违规违纪违法行为问题。 三、取得成效 当前，我国的城镇化率不仅远低于发达国家水平，也低于与我国相同发 展阶段国家的水平，积极推进城镇化建设是我国当前和今后一段时期内的首 要任务之一。我国现有城镇土地无法承载越来越多的城镇人口，城镇建设用 地边界向外扩展将是长期和不可避免的趋势。摆在我们面前的唯一出路是在 城乡建设用地不增加或少增加的前提下，根据城乡人口布局的变化，适时调 整城乡建设用地布局。减少农村建设用地是大势所趋，实施城乡建设用地增 减挂钩是减少农村建设用地的重要且主要途径，城乡建设用地增减挂钩是新 农村建设的助推器。 （一）统筹城乡发展，支持了新农村建设。将增减挂钩与新农村建设相 结合，通过城乡土地资源优化配置和级差地租返还农村，既促进了土地规模 经营和农业产业化发展，增加了农民收入，又促进了农村生产生活条件的改 善，推动了城乡公共服务均等化，为新农村建设和城乡统筹发展奠定了重要 基础。 6 （二）合理配置土地资源，促进了耕地保护和土地节约集约利用。农村 居民点规模小、布局散、设施差、用地粗放， “空心村”现象突出，农村居 民点布局和结构不合理。将增减挂钩与土地整理相结合，整体推进田、水、 路、林、村综合整治，不仅增加了有效耕地面积，也提高了耕地质量，促进 了耕地保护。以增减挂钩为核心的农村土地整治已成为建设性保护耕地的基 本途径。对散乱、废弃、闲置的农村建设用地进行整治，引导农民适当集中 居住，既改善了村容村貌，又节约了大量土地，提高了用地效率。 （三）工业反哺农业、城市反哺农村，加速了城镇化进程。实施城乡建 设用地增减挂钩、加快旧村改造、推进农村土地整治是新形势下落实科学发 展观、破解用地难题、拓展发展空间、缓解用地压力的重要举措和难得机遇， 是推进城乡统筹发展的重要平台。城乡建设用地增减挂钩项目的实施，促进 了城乡资源的互动，实现了城市拉动农村，工业反哺农业，实实在在推进了 农民向小城镇集中，大大方便了农民购物、就医和子女上学，让农民分享到 了城镇化带来的好处，也带动了农民整体素质的提高。在此过程中，实现的 土地级差收益和免交的新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费，为新农村建 设提供了资金来源。 （四）解决“三农”问题，壮大了村级集体经济。城乡建设用地增减挂 钩项目的实施，节约出来的土地，在留足农村公共设施建设和集体经济发展 用地后，为当地城镇化发展提供了必要的用地保障。在推进农村新型社区建 设中，还有效拉动了农村的投资和消费需求。不仅提升了农业综合生产能力， 而且也明显改善了农村生产生活条件，有力地促进了长期困绕我国经济持续 快速健康发展的“三农”问题的切实解决。首先是农民的住房条件得到明显 改善，通过集中安置，改厕、改水、改厨，人畜分离，厨卧分离，垃圾集中 处理，水质卫生达标，厕所设置规范，沟渠明暗有序，道路全面硬化，村容 整洁优美，传统分散居住脏乱差的生活环境得到明显改善。其次是壮大了村 级集体经济，农村居民点搬迁改造后复垦的土地，成方联片、形成规模，无 7 论是企业经营还是大户承包，都可实现规模化经营，在改善农业生产条件的 同时，也增加了集体和农民个人收入。 （五）缩小城乡差别，维护了社会稳定。通过实施城乡建设用地增减挂 钩，将土地的增值收益更多留给农民，把农村的资金更多留在农村，让农民 能更多分享土地级差地租，推进新农村建设，加快农村社会发展，不仅可以 有效地缓解当前农民生产和生活中面临的各种困难，而且还立足长远为农民 持续增收创造条件。从而缩小城乡差距，维护社会稳定。 三、意见建议 （一）提高认识。党的十七届三中全会后，中央将新农村建设放在突出 位置长抓不懈；最近一个时期，中央反复强调，要把稳步推进城镇化作为后 金融危机时期我国结构调整的依托和拓展发展空间的方向。当前，各地推进 城镇化和新农村建设的热情很高，但是，城市缺地、农村缺钱严重制约着城 镇化进程和新农村建设步伐。减少农村建设用地是大势所趋，将减少的农村 建设用地用于城镇建设发展也是人心所向，城乡建设用地增减挂钩顺势而为。 增减挂钩是减少农村建设用地的重要途径，也是解决城市缺地、农村缺钱矛 盾的一剂良方。从试点情况看，城乡建设用地增减挂钩工作成效显著、意义 重大、任重道远。开展挂钩试点工作，有利于统筹城乡发展，支持新农村建 设；有利于合理配置土地资源，促进耕地保护和土地节约集约利用；有利于 “工业反哺农业、城市反哺农村” ，加速城镇化进程；有利于解决“三农” 问题，壮大村级集体经济；有利于缩小城乡差别，维护社会稳定。不能误解 为增减挂钩就是为了缓解建设用地指标紧缺矛盾，更不能将城乡建设用地增 减挂钩作为增加建设用地指标的投机捷径。要充分发挥舆论的导向作用，加 大对城乡建设用地增减挂钩宣传力度。 （二）完善制度。尽快出台完善的城乡建设用地增减挂钩管理办法 及其相关配套政策，将城乡建设用地增减挂钩试点阶段早日推向全面实行阶 8 段。一要始终把农民利益放在首位。要保障农民的知情权、参与权、监督权， 在土地互换、利用方式、旧房拆迁、新居建设等方面要提供多种选择并全程 公开。凡涉及村庄撤并等，要以农民为主体，由农村集体经济组织和农户自 主决定，不同意的不得强拆强建。要将周转指标调剂使用所获收益返还农村。 开展农村土地整治要将周转指标调剂使用所获收益返还农村，明确受益主体， 规范收益用途，切实维护好农民权益。二要科学编制农村土地整治规划。地 方政府要依据土地利用总体规划，以农地整理和补充耕地为基本任务，依法 编制农村土地整治规划，合理安排土地整治的规模、布局和时序。从严控制 村庄撤并，涉及村庄撤并的，要符合县级、乡镇土地利用总体规划和县域镇 村体系规划。三要严格限定增减挂钩试点范围。经国土资源部批准开展挂钩 试点的地区，要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理、 风险可控，确保试点范围和拆旧建新规模不扩大；没有纳入试点的地方，不 得擅自开展增减挂钩工作，避免在村庄撤并等工作中出现违反国家法律法规、 擅自增加城镇建设用地指标、损害农民利益的现象。四要严格控制周转指标 规模。农村宅基地和村庄建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，调 剂为建设用地的作为周转指标纳入年度土地利用计划，实行规模控制。周转 指标在满足项目区内农民建房、基础设施和公共服务设施用地，留足发展非 农产业用地后，仍有剩余的，可作为节余指标，在县域内调剂使用，节余指 标比例最高不得超过周转指标的 30%。五要严格建新拆旧项目区审批。项目 区内涉及村庄撤并和农房等建构筑物拆旧建新的用地，在周转指标规模内， 实行整体审批。凡在项目区外使用建设用地节余指标的，应办理农用地转用 手续。土地整治形成的新的建设用地尽量不征为国有；确需征收的，应依法 办理土地征收审批手续并给予补偿。 （三）加强监管。一是加强对农民权益维护的监管。始终把农民利益放 在首位，要保障农民的知情权、参与权、监督权，要在“自愿、公开、有偿、 稳妥”的基础上搞好拆迁还建工作，防止强拆强建、大拆大建，切实维护好 9 农民权益。二是严格审批。严格限定增减挂钩试点范围，坚持“局部试点、 封闭运行、规范管理、风险可控” ，确保试点范围和拆旧建新规模不扩大； 严格控制周转指标规模；严格建新拆旧项目区审批。挂钩试点项目区实行备