土地管理的十大不足

谈我国土地管理的十大不足谈我国土地管理的十大不足 姓名：李秀芬姓名：李秀芬 班级：班级：1010 级土管班级土管班 学号：学号：20100271072010027107 摘要：为了调整土地关系，合理组织土地利用所采取的行政、经济、法律 和技术的综合措施，土地制度中土地管理制度的建立是一项极为重要的工 作，在整个土地制度中占有极为重要的地位和作用。本文仅就我国土地管 理制度的实施工作中常见的不足进行浅要分析。 关键字：土地产权制度、土地审批制度、土地利用总体规划、土地征用制 度、地籍登记制度、征地补偿制度、土地监察制度、土地市场制度、耕地 占补平衡制度、土地市场制度 1 1、土地产权制度残缺不全土地产权制度残缺不全 对于中国土地产权制度来说，在经历了 90 多年纷繁复杂的历史变迁之后， 11到今天 已经是矛盾丛生，以至于有学者喊出“谁是中国土地所有者”的疑问。如果我们不抽出，或 者抽不出其中的主线来进行全局性的观察，无疑将会陷入“问题的沼泽” ，最终除了一堆苦恼 以外，不会有更多的收获。 土地产权制度残缺不全的表现：22（1）产权主体失真 （2）产权权能残缺：土地使用 权残缺不全；土地收益权无从体现；土地处置权缺失严重 （3）产权主体失真，产权权能残 缺的缺陷极易导致的两个问题：土地流转问题突出；行政权力膨胀与滥用 （4）我国现行农 村土地产权制度诱发了一系列社会问题：现行农村土地产权体制促使农民疯狂地对土地进行 开垦利用；这种农村产权体制易滋生腐败；耕地受到严重破坏，土地财政问题突出。 全国进行农村产权制度改革，明确农村和农民的土地、房产的物权属性，并在此基础上 建立城乡统一的建设用地交易市场、规范的农村产权交易平台。记者调研发现，以“用途管 制”和“城乡分割”为特征的国现行土地管理制度下。这种土地管理制度下，因城乡土地利 用缺乏有效衔接，一方面一些农村缺乏规划出现用地“扩张热”另一方面局部乡村由于土地 承载缺乏而掀起“圈地潮” 。 农村土地利用出现出“利用效率低，国家土地督察南京局在安徽省沿淮地区的调查结果 标明。空心村多，空闲地多”一低两多”特点。由于大量农村劳动力外出务工，农村土地利 用效率低下、农村资产大量闲置。 农村土地集体所有制起源于 20 世纪 50 年代的人民公社制度。人民公社成立后，我国彻 底摒弃了延续几千年的土地私有制度，实行劳动群众集体所有制。生产资料归集体所有;集体 经济组织的成员共同劳动;劳动成果共同分配是集体经济的三大特征。劳动决定成果的分配， 而生产资料不再作为分配的要素，集体成员脱离集体经济组织，不再参与集体活动，其权益 相应消失。二元土地制度形成的深层次矛盾。 根据中华人民共和国宪法和中华人民 共和国土地管理法 ，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定 属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。这 就形成了二元土地所有制度。在二元土地所有制度的基础上又形成了二元土地管理制度。这 种二元土地制度造成了许多难以解决的问题和矛盾。如低补偿高出让，地方政府成为损害农 民利益的始作俑者，城乡二元土地市场正在形成，城市土地国有化将受到严峻挑战，土地粗 放利用的问题越来越严重。 二二、土土地地审审批批制制度度明明显显失失效效 中国土地管理的一个重要特点就是建立了审批制度，实行严格的计划管制，任何使用土 地搞建设的行为都要得到县级以上各级政府的批准。现实情况则是，几乎所有需要报批的土 地迟早都得到了合法批准。同时，为了逃避应缴的国家有关税费、规避过程中繁琐的手续和 程序、节约时间成本和租金，被管制者则常常大量违法使用土地。总之，无论是合法还是不 合法，土地最终都被使用，土地审批制度大大增加了政府的管制成本和被管制的时间成本、 协调成本、寻租成本等，在某种程度上助长了土地违法行为，租金的创设则造成社会资源分 配的极大扭曲。 三、土地利用总体规划失灵三、土地利用总体规划失灵 我国土地利用总体规划中存在的不足主要表现在：1、各级规划分工不明确 我国现在 的土地利用总体规划分为国家、省、市（地）、县（市）、乡五级，从国家的角度看，国家 级的土地利用总体规划越细，规划的适用性越低。县、乡一级的规划应当是具体落实的规划， 县级土地利用规划主要应注重用途的分区，而乡级规划应注重落实。事实上，在我们审批用 地时，主要依靠的是县乡级规划。其实，对于面广量大的用地项目，全国和省级的土地利用 总体规划只能实现数量控制，而不能在图上进行具体控制。目前，在我国土地利用规划体系 中明显存在宏观过细、中观流于形式、微观过粗的现象，各级规划的核心职责分工及编制内 容不够明确，不利于规划的实施。 2、规划的协调与衔接性较差 在我国规划体系中，客观上 存在着既相互依赖又各有侧重的发展规划和空间规划两大系列。国土规划、区域规划、城市 规划和土地利用规划同属于不同地域层次的综合性的空间规划系列，在不同地域层次的空间 规划之间，也有一个需要自上而下和自下而上相互反复协调与衔接的问题。当前，核心问题 是城市规划与土地利用规划的协调与衔接明显不够，尤其是两能土地利用总体规划与城市总 体规划，土地和总体规划的图件比例尺、图件现实性与用地规模指标及用地界线等，与城市 总体规划的矛盾较大。同时，土地利用规划体系内部协调性也较差，各级总体规划与其相应 的专项规划之间的定位、定量、定性、定序四个方面的协调明显不够，尤其是总体规划与基 本农田保护区规划、土地开发整理规划之间的协调，在许多方面图、数与实地相矛盾，不便 于规划的实施。 3、规划体系不够灵活 主要表现在土地和规划的种类较多，全国规划体系千 篇一律，规划形式死板，不便于规划操作，各级政府没有一定范围内灵活编制和实施规划的 自主权，规划编制不能做到因 地制宜。同时，存在重复性规划的现象，规划问的宏观、中观、微观衔接性较差。 我国1997-2010年土地利用总体规划存在诸多先天性不足，如因信息不完全、不充 分、滞后甚至扭曲、失真，规划根本不切实际，也缺乏科学性和严肃性；以分配指令性控制 指标为特征的规划不符合市场经济的根本要求，缺乏约束力；规划根本没有考虑公众参与， 其合法性受到挑战；规划没有建立利益补偿机制和市场激励机制，缺乏合理性；规划跟着领 导变，规划跟着项目走，规划可以随意调整，缺乏权威性；规划极少考虑地方的利益，地方 政府违法用地的势头无法遏制。规划2010年耕地保有量1.28亿公顷，但规划批准实施才一年， 到2000年底全国就有19个省、市、自治区的耕地少于2010年的保有量，提前十年用完规划指 标。 四、土地征用制度被滥用四、土地征用制度被滥用 第一，制度设计指导思想有失公平。在我国土地征用制度的设计理念中，存在一个明显 以牺牲农民利益实现经济发展的指导思想。这是由计划经济的特点和当时的国情所决定的， 在“整个社会就像一个大工厂”的年代，由于资本投入的先天不足，发展经济只能靠农业支 持工业，从内部来实现资本积累。这种指导思想下所设置的制度安排，在建国后的一段时期 内适应并促进了我国经济的快速发展，尤其是重工业的快速崛起。但是，这种强制性的制度 安排也决定了土地征用制度实施中双方权利义务的严重不对称，农民处在“游戏规则”不利 一方，承受了巨大的制度成本，并严重制约了农业经济的发展和农民收入的增长。第二，立 法程序轻视农民土地财产权。一些地方政府打着“经营土地”口号，以“城市土地归国家所 有”的理由，大肆征用划入市区的农民土地，以致引发了激烈的社会矛盾和潜在的社会冲突， 不利于农业经济的发展和社会的稳定秩序。从而可知，国家在立法中对农民土地产权保护的 一种漠视，在城乡经济统筹协调发展的进程中“乡”的权益又一次被无偿的转移至“城”内。 第三，公共利益界定范围浑浊不清。国家行使土地征用权的初衷就是为了实现公共利益社会 最大化。但由于缺乏宪法和法律的明确界定，在计划经济年代和当前转型期，政府一切活动 都可以打着“公共利益”旗号，导致大量的非公共利益用地也靠征地来解决。第四，土地征 用正当程序缺失。主要欠缺在制定土地规划、审查公共利益和确定补偿标准时的公开听证制 度；在征地补偿中，欠缺中立的评估机构；在发生纠纷时，欠缺相应的司法救济。结果由于 征用程序不规范、不透明，中间酝酿了大量的寻租行为，产生了大量腐败案件。第五，补偿 标准偏低及补偿金发放渠道不合理。我国现行土地征用补偿标准是按土地的原用途给予补偿。 这个规定否认了农民对土地财产增殖的利益，是一种制度上的剥夺。第六，现行土地收益分 配制度刺激政府多征地。据国土资源部统计，到 2002 年低，全国累计收取土地出让金达 7300 多亿，以非市场化的方式低价征地，高价出让，成为不少地方政府创造政绩，增加财政 收入的重要渠道。 五、地籍登记制度不完善五、地籍登记制度不完善 不动产登记制度是物权制度中最基础的制度，其目的一是确权，二是保护交易安全。长 期以来受产权制度建设滞后的影响，中国的土地登记法制不健全，土地登记代理人制度跟不 上，地籍管理技术手段落后，基础资料不全不实，对配置土地资源和土地权利流转的保障措 施不够，集体土地产权发证缓慢，土地权利私下流转的现象非常非常严重。这既造成大量社 会公共资源的流失，同时也扰乱了土地的市场秩序。 33为贯彻落实浙江省土地登记实施细则 ，建德局推出五项土地登记新举措：举措之 一调整“遗失补证”登记公告期限。举措之二建立土地登记申请询问制度。即在办事窗口在 受理土地登记申请时就土地登记有关事项询问申请人或委托代理人，制作询问记录，并经申 请人或委托代理人签字确认后入卷归档。举措之三建立土地登记诉权告知制度。窗口在登记 受理时需告知申请人享有行政复议和行政诉讼的权利。举措之四完善土地登记当场办结制度。 举措之五完善登记资料公开查询制度。 该五项举措的推出，进一步提高了土地登记效率，规范了土地登记程序，确保土地登记 内容的准确性，有效地履行了登记机关的告知义务，充分保障土地权利人的合法权益，进一 步完善了我市土地登记制度，深受群众好评。 六、征地补偿制度极不合理六、征地补偿制度极不合理 主要表现在：首先，按土地原用途给予补偿违反公平正义原则，以年产值的倍数作为补 偿标准不科学，确立征地补偿的最高补偿限额不合理，征地补偿方式单一，补偿分配不合理， 征地补偿方式单一，根据我国现行的法律规定，征地补偿以金钱补偿为主。对于安置补助费， 征得被安置人员同意后，可用于支付被安置人员的保险费用。政府采用金钱补偿的方式，将 各项费用一次性的支付给农民，可以避免采用其他方式所带来的麻烦。现实的情况却是当前 农民的市场意识还比较差，除少数农民将所得土地补偿费用于长远投资外，大多数的农民得 到补偿费后，用来建设房屋等，因此本来就不多的补偿费，很快就被花光，进而成为生活无 保障的边缘人。在此种情况下，失地农民有的再向政府要钱，有的甚至走向极端，实施违法 犯罪活动。因此，单一的金钱补偿方式虽然简便易行，但是却忽视了现实，不利于社会的长 远发展。其次，补偿分配不合理，人民公社制度取消后，农村集体经济组织在很多地方已经 不复存在，而且很多村组没有章程办事，所以支付给农村集体经济组织的安置补助费，缺乏 有效的监督控制。而且从目前中国农村基层组织体制看，村委会和农村集体经济组织，处于 “政府职能代表”和“群众自治代表”的冲突之中，无法真正代表农民的利益。作为农民集 体代表的农村权势阶层受自身利益的驱动，又往往有着与农民集体不一致的个人利益，他们 往往利用特殊的身份和地位，扩大寻租空间。再次，征地补偿法律程序不完善。如程序性法 律规范本身有漏洞，农民的程序性权利无保障，缺乏有效的法律救济机制。 七、土地监察制度难以操作七、土地监察制度难以操作 中国土地违法秩序主要有两个，一是农村集体经济组织和个人，违法量大面积小。对这 类违法行为，土地执法监察没有法定的强制措施。对于正在进行的违法行为，只能责令停止， 若当事人置之不理就无能为力了，必须向法院申请强制执行。不是执行不了就是时间拖得太 久，认为的加大了执法的对抗性和执法难度。二是党政机关违法， “政绩工程” 、 “形象工程” 、 “重点工程”等用地往往由领导以言代法，这类违法量小但面积达。据有关统计数字，在土 地违法案件中，政党机关违法占总宗案中的 20%，但违法面积却占总面积的 80%， “因公违法” 、 “违法者受惠”在土地面积上极具代表性，因为党政机关违法常常是执法者左右为难，最终 大多都不了了之。 由于我国现行土地监察制度的运行不尽如人意，实际生活中土地监察机构或人员在面临 一些违法行为时，处于“执法难”的尴尬境地。因此，为切实解决土地违法行为，使土地监 察的职能落到实处，我国土地监察机制面临着改革与完善。 八、土地市场制度尚未真正建立八、土地市场制度尚未真正建立 市场是指在一个法律框架确定和实施产权与契约的制度安排下，其中存在一群潜在的买 者和潜在的卖者，他们通过交换和相互竞争产生激励，从而寻得一种较优的结果。中国的土 地市场与相对完善的市场制度相去甚远。首先，法律框架不确定， 土地管理法对土地市场 问题基本没有涉及。其次，没有建立明确的土地产权制度和完善的契约制度。第三，土地一 级市场完全由政府垄断，缺乏自由竞争氛围。中国大量的土地如行政划拨地、协议出让地、 农村集体建设用地、宅基地、违法用地等等均游离于土地交易市场外，导致土地资产的价格 和价值严重背离。 现在,44胡锦涛总书记提出对土地(包括国有土地和集体土地),特别是建设用地,作公益 性用地和经营性用地的区分,“严格界定公益性和经营性用地”,对此两种用地进行不同的制 度设计,无疑为人们统一改革思路提供了一个很好的和可行的方案今后任何单位和个人进 行建设需要土地,都必须首先确定其建设项目是公益性的还是经营性的,如果相应建设项目是 公益性的,其所需土地可通过政府征收取得,也可通过市场交易取得。如果相应建设项目是经 营性的,其所需土地只有通过市场交易(而不能通过政府征收)取得,即只能通过与城市土地使 用权人或农村和城市郊区土地所有权人平等协商,购买其土地使用权或土地所有权。当然,向 农民购买土地所有权必须是根据城乡规划可用于建设用地的土地的所有权。 对土地作公益性用地和经营性用地的区分,“严格界定公益性和经营性用地”意味着我国 将建立真正的土地市场,建设用地需要土地通过市场交易取得将成为一般原则,通过征收取得 则只是例外。当然,具体制度如何设计还可继续研究,但区分和严格界定公益性和经营性用地 毫无疑问应该成为我们改革设计的基本思路。 九、九、耕耕地地占占补补平平衡衡制制度度实实施施中中存存在在问问题题 耕地占补平衡制度的实施，有效地增加了耕地面积，缓解了因建设占用及退耕造成的耕 地压力，推动了土地开发整理事业的迅速发展。但由于该制度建立时间不长，且占补平衡考 核机制尚不完善，因此在实施过程中存在一些问题，主要表现在以下几个方面。第一，耕地 占补平衡政策要求非农建设占用耕地必须补充数量相同、质量相当的耕地, 对于补充耕 地, 我国虽然实行 “积极推进土地整理 , 加大土地复垦力度 , 适度开发未利用地 ”的方 针, 然而土地复垦成本很高 , 土地整理净增耕地只有整理面积的10%左右。另一方面 , 后备耕地资源的开垦和 “生态退耕”是同一问题的两个方面 , 因为生存需要对耕地资源 的需求不断扩张而去开垦 , 因为不断遭到自然的无情报复而不得不实施生态退耕。第二， 耕地补充重数量 , 轻质量的现象依然存在，“占优补劣”现象较普遍。 耕地补充方式偏重 于开垦,耕地复垦及土地整理积极性较低。耕地占补平衡包括数量和质量的平衡。针对一些地 方存在“占优补劣”的现象, 国务院关于深化改革严格土地管理的决定作出了补充耕地 数量质量实行按等级折算的规定, 很大程度上减弱了补充耕地质量差的状况。但由于各省在 实施中缺乏配套的协调机制，加上客观条件的制约，因此“占优补劣”现象较普遍。经过近 几十年来的土地开发, 质量好、易开发的土地基本得到开发, 剩下的未利用土地大部分自然 条件不好，土层薄且土质贫瘠，补充的耕地等级偏低。在土地开发整理项目中，业务精通、 经验丰富的专业技术人员缺乏，也将影响土地开发整理项目规划和实施的质量。 第三，新开 垦耕地后续管理缺少有效的机制，存在抛荒现象 。新造地验收后，有些耕地培肥措施未 能跟上，导致土壤肥力逐渐