地方税的征管现状及改进设想

地方税的征管现状及改进设想地方税的征管现状及改进设想 2011 级云南财经大学会计本科班 摘要摘要：1994 年我国对工商税制进行全面性、结构性改 革，积极推动了我国经济体制改革及经济社会的发展。十 多年后的今天，我国的社会经济形势发生翻天覆地变化， 特别是党的十七大提出贯彻落实科学发展观，构建和谐社 会的紧迫要求，原来的地方税制在一定程度上与经济社会 发展不相适应，需要对地方税收制度进行相应的改革，使 其对收入公平分配以及促进地方经济健康可持续发展发挥 更大的调节作用。 关键词关键词：完善 地方税制 改革 按照国家税务总局提出的分步实施税收制度改革的要求，结合 “简税制、宽税基、低税率、严征管”的税收制度改革原则，从 1994 年实施新税制以来存在的问题，以及地方税的征管现状及改革 设想谈谈自己的见解。 一、一、1994 年实施的新税制存在的问题年实施的新税制存在的问题 我国现行地方税制是在 1994 年按照国务院批准的分税制财政 体制建立和逐步完善的。现行的地方税制体系总体上具有税种多、 税基窄、收入少、征管难的特点，存在以下问题： （一）中央税与地方税划分界限不清，缺乏制度规范（一）中央税与地方税划分界限不清，缺乏制度规范 现行财税体制对地方税和地方财政收入的划分，既按税种划分， 又不按税种划分。如营业税，按税种属地方税，但铁路、银行等中 央企业汇总缴纳的营业税又划归中央收入；企业所得税按隶属关系 划分，中央企业缴纳的、涉外企业缴纳的属中央税，地方企业缴纳 的属地方税，从 2002 年起，地方企业缴纳的所得税又成了共享税； 个人所得税原先也确定为地方税，可是，储蓄存款利息缴纳的个人 所得税又成了中央税，到现在其它个人所得税也成了中央和地方共 享。 国务院关于实行分税制财政管理体制的决定明确指出：“中 央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政 令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。 ”按照这一规定，目前 几乎所有地方税税种的税法、条例及其实施细则都是由中央制定和 颁发的，地方税的其它税权，如税法解释权、开征停征权、税目税 率调整权、制订税收优惠减免政策的权力也基本集中在中央。这种 高度集权的税权管理模式很难与我国各地复杂的社会经济情况和千 差万别的税源状况相适应，不利于调动地方政府当家理财的积极性， 不利于地方政府利用税收杠杆调控地方经济运行，严重束缚了地方 政府的手脚。从这几年运行的情况看，中央与地方事权、财权及管 理税收权的划分缺乏制度规范，中央政府以自身利益出发，不断改 变中央税和地方税的结构，结果就是形成事权与财权不对称，从一 定程度上打击了地方政府理财的积极性，同时，一个税种两个税务 机关同时进行征管，造成职责交叉，征管力量浪费。 （二）地方税制改革严重滞后，地方税体系结构不合理（二）地方税制改革严重滞后，地方税体系结构不合理 按照分税制改革的有关规定，划给地方政府的税种数量并不少， 但这些税种往往都是税源比较分散、征管难度比较大、税收收入数 量少的小税种。税源集中、税收收入数量大的税种要么划为中央税 （如消费税、关税） ，要么划成共享税（如增值税） ，而且中央在分 成比例上占大头，地方税制改革滞后。1994 年实施的新税制改革方 案偏重增值税改革，对地方税种的改革涉及不多。地方税许多税种 是在 80 年代中期根据当时的经济状况设置的，征税范围狭窄，税率 偏低，课税成本高，不利于组织收入，调节经济。总之，地方税体 系单薄，缺少主体税种的问题自分税制改革以来一直没有解决。虽 然分税制改革是在不侵犯地方政府既得利益的前提下进行的，但中 央政府毕竟在收入增量分配中占据绝对主导地位，随着时间的推移， 收入增量越来越大，分配越来越向中央政府倾斜，而地方政府承担 的事权和支出责任却有增无减，地方税体系单薄对地方政府财力造 成的负面影响体现得也就越来越明显。这种状况越到基层财政特别 是县乡财政就越严重。该统一的未统一，如内、外资企业和个人分 别适用不同的税法，存在城市维护建设税只适用内资企业和个人， 不适用外资企业和个人等不合理现象。税种过多，一些税种该简并 的没有简并。如：房产税、城镇土地使用税、契税可以简并为房地 产税，耕地占用税可以合并到资源税中。该开征的没有开征。如社 会保障税，许多地方都由地税部门代征收社会保险费，环境保护税、 遗产税和赠与税，大多数税种开征的条件已经成熟，就是不见行动。 地方税种多，但无稳定明确的主体税种，按照分税制财政体制 的规定，划分地方税的税种数量虽不少，但许多是收入不稳定，缺 乏内在增长机制，税源分散、征收难度大，征收成本高的小税种， 缺少规模较大。来源稳定的主体税种，改革之初比较明显的地方税 主体税种是营业税、所得税，可是营业税的税基受到增值税改革的 影响，逐步缩小，所得税已成共享税。在通过正常的分税渠道无法 获取足够财力，收支矛盾突出，而税权划分又高度集中、地方财政 无法通过增加地方税收入来增加财力的情况下，地方政府只能通过 盲目扩大地方收费权限和收费规模来保证政府职能的实现。另外， 我国地方税制的税种设计也不适应社会经济迅速发展的要求，遗产 税、赠与税、社会保障税、环境保护税等税种尚未开征，税收聚财 功能、调节功能的发挥受到很大限制；其他地方税，如房产税、城 市维护建设税、土地使用税等也不适应形势发展的要求，需要进一 步改革完善。 （三）国、地税征管职能交叉重叠，不利于税收征管（三）国、地税征管职能交叉重叠，不利于税收征管 由于税制改革不彻底，导致国、地税部门在一些税种的征管上 职能交叉重叠。如企业所得税的征管，文件规定 2002 年以后新办的 企业，所得税由国税部门征管，2002 年以前的企业由地税部门征管， 一些企业钻政策的空子在地税部门注销老企业，到国税部门注册新 企业，获取新办企业免税优惠，国税部门明知道也睁只眼闭只眼给 办了。地税部门也想法减税让利给企业，确保自己的征管权不转移， 但在一些税种的征管上又存在征管脱节的情况，造成税款流失。如 城市维护建设税、教育费附加、地方教育费附加、印花税等，由于 城市维护建设税的计税依据是增值税、消费税、营业税税额，缴纳 增值税、消费税的纳税人的所有发票都是国税部门管理，地税部门 对其容易失控，许多流动经营的纳税人交了增值税、消费税就不到 地税部门申报城市维护建设税、教育费附加、地方教育费附加印花 税等，造成税款流失。再加上由于国税部门和地税部门的信息化建 设不对称，造成征管信息共享难度大，从而造成地方税收流失和税 负不公。 （四）地方税收征管领域存在的问题也不容忽视（四）地方税收征管领域存在的问题也不容忽视 国税部门和地税部门在地方税征管权限的划分上存在的问题需 要研究解决。分税制改革建立了国税和地税两套税务征管系统，并 明确规定国税系统负责征收中央税和共享税，地税系统负责征收地 方税，但在具体运作中却出现了下列问题：一是从税款征收权来看， 国税局与地税局的征管权限交叉，部分属于地方税的收入，如增值 税、消费税由国税局征收，城市维护建设税、教育费附加因其附加 税性质决定了大部分税基由国税控制。地税部门对属于自己的收入 不能充分行使管辖权，不能有效掌握其税源，容易导致地方税收流 失。这与建立国税、地税两套税务征管机构的初衷不相符，未能完 全实现按照收入归属划分税收征管权限的目标，从而使地税与国税 产生一些难以协调的矛盾。二是征税权与其它执法权相脱节。部分 地方税收由国税局征收后，其它执法权如管理权、检查权、复议权 的归属如何与征税权一致起来，就存在难以解决的问题：从税务管 理权限看，按照现行规定，地税部门只对单纯缴纳地方税的纳税人 有税务登记权，而对既缴纳增值税又缴纳地方税的纳税人没有税务 登记权，造成征税权和管理权的脱节，淡化了这些纳税人到地税机 关申报纳税的意识；从发票管理权看，现行规定对普通发票的管理 按流转税的归属划分，造成了地税部门对所管的大多数纳税人没有 发票管理权，失去了“以票管税”加强税源控制的有效手段。 二、统一思想，加强对地方税征管工作重要性和必要二、统一思想，加强对地方税征管工作重要性和必要 性的认识性的认识 地方税收征管工作，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想 为指导，认真贯彻中华人民共和国税收征管法及实施细则，有 利于组织收入为中心，有利于方便纳税人、有利于降低税收成本的 原则，以“聚财为国、执法为民”为工作宗旨，以“服务科学发展、 共建和谐税收”为工作主题，以“内提素质、外树形象、打造阳光 地税”为工作目标，以“依法治税、阳光办税、征管强税、科技管 税、人才兴税、着力培税，服务促税”为工作要求，充分发挥地方 税收在促进经济发展、调整经济结构、转变经济发展、保障改善民 生中的职能作用。树立“人才兴税、科技管税、征管强税”的发展 战略目标，巩固提升信息化建设和信息化运用水平，实现好、维护 好最广大人民群众的根本利益。 事实上，税法规定的纳税人纳税义务只是停留在纸上，大多数 人也许会积极主动地履行纳税义务，但能否正确履行则是另外一个 问题。另一方面，还有更多的十分精明而自私的纳税人千方百计寻 找机会逃避纳税义务。正是基于这样的原因，要十分重视地方税收 征管工作，把强化税收征管作为贯彻落实税收政策、维护税收秩序、 确保税收收入稳定的一个重要举措来抓。 3、地方税征管现状的设想地方税征管现状的设想 （一）提高税收立法级次，适当下放地方税管理权限（一）提高税收立法级次，适当下放地方税管理权限 税法是国家向纳税人征税的法律依据，必须加速立法进程，提 高立法级次。根据我国国情，在税权上实行“统一领导，分级管理” 的原则，即在保证中央统一领导，全国政令统一的前提下，兼顾中 央与地方积极性，实行中央集权与地方分权相结合的模式。地方税 收应分情况对税源流动性强，税收规模较大的税种由全国人民代表 大会制订税法，省、市、自治区人民代表大会制订实施办法组织征 收；对税源固定、税收收入较少的税种，可下放省、市、自治区人 民代表大会根据中央确定的税收方针、政策和立法原则，制订税收 法律、法规组织征收。对那些不具备在全国范围开征的地区性特有 税源，赋予省、市、自治区人民代表大会开征新税种的立法权，避 免税源流失，增加地方收入。地方制订的税收法规都应上报中央备 案，凡与国家法律、法规相抵触的，全国人民代表大会、国务院和 国家税务总局有权纠正。 （二）按照（二）按照“改、废、立改、废、立”总体思路深化地方税制结构总体思路深化地方税制结构 改革改革 深化地方税制改革，要适应社会主义市场经济发展的需要，坚 持“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，本着“改 、废、立”的思路，构建一个税种适量，结构合理，制度严密， 征管高效的地方税制体系。 按照可持续协调发展的要求，改革完善地方税体系：将营业税、 所得税以法律的形式确定为地方税主体税种，增加地方财政收入来 源，增强地方政府理财的积极性。改革完善营业税，使其成为一个 适应地方经济发展，稳定合理的税种。改革完善个人所得税制，加 大个人所得税调节的广度和深度，将一切有经营收入的自然人纳入 所得税的课征范围，以扩大税基，理顺分配关系。在个人所得税改 革中，个人所得税的税前扣除费用应当尽量考虑家庭的实际赡养人 口、老人与小孩、教育与培训、生病等实际情况，可适当降低税率， 税率档次设置 5 档为宜。同时加强个人所得税征管，完善个人所得 税代扣代缴办法，实行双向申报制度。扩大资源税的征税范围，将 现有的资源税、土地使用税、耕地占用税合并征收资源税。为扩大 税基，保护环境资源，除对上述物产征收资源税外，可以考虑对环 境资源、水资源、森林资源、海洋资源都纳入资源税征收范围。改 革印花税，为适应合同法和网上交易等情况，增加应税凭证，调整 简并税目，适当提高税率，并改进征收方法。对买卖房地产征收的 契税，列为印花税一个税目，征收印花税，以简化税制。 合并城市房地产税、房产税，开征房地产税。以房地产所有人 或使用人为纳税人，扩大征收范围，公平税负，缩小减免税范围， 对家庭一处以外的房产加重课税，以配合国家现阶段控制住房价格 政策顺利实施。取消城市维护建设税、教育费附加、地方教育费附 加，适当调整营业税税率，将通信、建筑安装等税目税率调整为 5%。根据经济发展和建设小康社会的需求，实时开征社会保障税。 社会保障税的征税范围应包括内资、外资、私营等各类企业、事业 单位、社会团体、行政机关。为应对收入分配差距持续拉大、贫富 差距进一步加剧、社会公平的矛盾进一步突出的现实情况，应该尽 快开征财产税，在时机成熟的情况下尽快开征遗产税与赠与税，这 将对公平社会财富分配和确立地方税制体系中的主体税种起到关键 性作用。 （3）明确征管范围，理顺征管职责明确征管范围，理顺征管职责 从根本上提高税收征管效率，必须健全税收法制、依法治税， 从立法层面合理界定中央与地方的税权结构外，还必须建立完善有 效的征收管理监督体系，并将先进科技的管理手段引入到税收征