城市化背景下农民市民化的刚性约束

城市化背景下农民市民化的刚性约束与对策选择城市化背景下农民市民化的刚性约束与对策选择 摘 要 农民市民化是解决“三农”问题的主要出路。农民市 民化过程中的制度性约束既有刚性户籍制度、就业制度、社会保 障制度规定约束问题，也有习惯习俗、伦理道德、文化传统、价 值观念及意识形态等对人们行为产生非正式约束的规则问题。要 解决上述问题，必须从加快土地制度、劳动就业制度、户籍制度 和社会保障制度的改革创新，以城市文明融合、改造乡村文明， 提高城市农民工的文明素养以及加强立法，保证农民市民化有法 可依等六个方面入手。 关键词 农民市民化；制度性；非制度性；约束；对策 所谓农民市民化主要包括两种理论内涵：一是农民在实现身份 与职业转变之前必须接受现代城市文明的各种因子，从而为从农 民角色向市民角色全面转型创造前提；二是在实现转变之后，发 掘出相应的能力，实现自身在生活方式、思维方式、生存方式和 身份认同等方面的现代性转变，成为合格的新市民，从而完全融 入城市。在全球化、信息化对认同影响越来越大的情况下，如何 让农民、农民工、新市民以及原有的城市居民之间在城市内部形 成合理、有效、统一的社会认同感，是农民市民化过程中必须正 视的一个严峻现实问题。目前农民市民化过程中已经凸显出的问 题既有农民工的城市适应性差和社会权利难以保障的问题，也有 失地农民人群的当前权利与未来前途无法保证、社会风险过大的 问题。本文主要通过农民市民化的制度与非制度性制约因素的调 查与分析，重点寻求城市农民工市民化的对策，为政府决策提供 有价值的参考意见。 一、农民市民化的制度性约束 正式制度也被称为硬性的强制制度，是指人们有意识建立起来 的并以正式形式加以确定的各种制度安排，包括政治规则、经济 规则和契约，以及由这一系列规则构成的一种等级结构，共同约 束着人们的行为。 1.刚性户籍制度阻碍了农民市民化进程 制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理 规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为 。1958 年 1 月， 中华人民共和国户口登记条例第一次以法律 形式对人口自由流动实行严格的政府管制，户籍制度就成为中国 社会具有独特迁移控制功能的一项基本制度，构成了城乡二元社 会经济结构的制度基础，成为当前进城农民“经济接纳、社会拒 入”的制度根源。这种以城乡隔离为主要特征的现行户籍制度的 弊端主要表现在两个方面：一是阻碍了我国农业人口城市化的顺 利进行。因为该户籍制度在实践中有一个基本特点，即户口的不 可迁移性，也就是把城市人口和农村人口截然划分成两个社会群 体，除个别处理的问题外，两者之间几乎不可能合法地互换角色。 社会人口既不能自由地从农村迁往城市，也不能从小城市迁往大 城市。二是阻碍了全国统一的劳动力市场的形成，不利于劳动力 资源的合理配置。从本质上看，户籍是一种社会屏蔽制度，即它 将社会上一部分人屏蔽在分享城市的社会资源之外，因为在计 划经济条件下政府控制了过多的经济资源，私人产品公共化的后 果导致出现一种城市居民独占公共资源而对其他弱势居民进行排 斥的利益分配格局。计划经济时代，城市居民享受着系列的福 利待遇，如住房分配、公费医疗、免费教育、全员就业，低价或 免费享用生活服务、文化娱乐设施等，而农民则无权享受这些。 因而，为了保障本地常住人口的基本福利和就业条件，维护社会 的稳定，许多地方城市就出台了一系列旨在抬高限制性门槛的地 方政策，阻隔农民进城。 2.就业制度的个别歧视性规定，限制了进城农民的城市化 城市农民工最关心的问题无非就是能否在城市里谋得一份工作 并获得相对高的收入。与城市居民相比，城市农民工群体的整体 文化素质偏低，而且缺乏必要的劳动技能，难以在城市找到较好 的工作。尽管如此，城市政府因为下岗失业人员不断增加的压力 仍对进城务工作出了种种限制。当前城市就业政策几乎完全将城 市农民工排除在城市正式的就业体系之外，使其只能在体制外寻 找那些几乎不受任何保护的边缘和底层职业，如清洁工、保姆、 流动摊贩等，遭遇到不同程度的就业歧视。那些文化层次比较高、 有文化知识、有一技之长的农民进城后找工作比较容易，可以挑 选一个更好的工作环境和报酬，但是这些人在整个城市农民工群 体中所占比例极低，陕西省就业调研组通过去年的调查发现，在 全省农村现有的 1700 多万劳动适龄人口当中，通过各种渠道实现 劳务输出的有 223.4 万人之中受过专业技能培训的人是微乎其微， 仅占总人数的 9.1%。而一些城市针对农民工制定的带有明显歧 视性的用工规定，又在相当程度上加大了其失业风险。如青岛市 目前仍存在企业违规用工现象，少数企业不按规定与劳动者签订 合同、缴纳劳动保险，劳动者随时有可能失业，且发生工伤事故 和职业危害后，自身的权益得不到保障。 3.教育制度事实上的不平等，使得进城务工农民及其子女无法 享受到城市的教育 从深层次看，户籍制度所分割成的二元社会结构，造成了义务 教育的二元性，这正是造成城市农民工子女教育不平等现象的根 本原因。现行教育体制中，在流出地政府与流入地政府之间未能 确定适当的教育经费比例，也没有建立个人支付为主与政府资助 为辅的教育费用分担机制，难以保证适龄的城市农民工子女接受 平等的义务教育。城市农民工子女在所流入城市不得不缴纳数目 不菲的借读费，而现行考试政策又迫使其不得不中途转回户籍所 在地参加中考和高考，这就使城市农民工及其子女无法享受到城 市的教育资源。据青岛市政协课题组调查，青岛市城乡之间教育 经费投入很不均衡，以 2006 年为例，市北区小学、初中的生均教 育经费达 9335 元和 10420 元，而同期平度市生均教育经费只有 2343 元和 3635 元，二者的比例分别是 4：1 和 3：1。教育经费投 入的失衡造成了办学条件的失衡，从而导致教育观念、教师素质、 教研能力等软资源的失衡。 4.社会保障制度缺失，导致农民工群体缺少安全保障 社会保障是一个国家或地区以社会的力量，保证所属的全体社 会成员都能达到最低生活水平而形成的一种分配关系，它提供的 对象是全体社会成员。但是我国的养老保险、医疗保险等社会保 障制度主要针对机关事业单位人员和国有企业职工，明显带有对 长期低工资的补偿性质，对城市居民表现出明显的倾斜。而城市 农民工的社会保障明显被忽视，如青岛市农民社会保障存在着保 障水平低、社会化程度低、政府扶持力度小、覆盖范围窄、政策 法规缺失等诸多问题。截至 2009 年第四季度，青岛市新老农保参 保农民 107 万人，其中新型农保参保为 66.7 万人，只有崂山、城 阳、黄岛三区实现了农民参保全覆盖，不到全市农村总人口的 15%。 5.城市住房制度未能兼顾农民工群体，在一定程度上引发了社 会隔离 我国城市的住房政策基本上是针对户籍人口的，住房保障目前 仅限于城市居民。我国 1994 年启动的住房公积金制度、1998 年启 动的经济适用房制度以及廉租房制度，都将城市农民工群体排斥 在外。城市农民工在城市的居住方式主要有散居型和聚居型，前 者是指分散于城中租房居住；后者又包括两种形态：一是“村落 型”聚居，即集中租住城市边缘地区，形成所谓的“城中村”现 象；二是单位或公寓型聚居，即集中居住在单位宿舍或民工公寓。 当前符合城市农民工特点的廉租房制度尚未建立，而上海、宁波 等地在城市农民工集中地区建造的社会性“民工公寓” ，尚需进一 步总结经验并加以完善。 6.相关公共服务制度的不完善使进城务工农民无法融入城市 当前对城市农民工的公共服务存在明显缺位，如尚未建立城乡 统一、平等竞争的劳动力市场，未能形成符合市场经济要求的农 村富余劳动力转移就业机制，为城乡劳动者提供平等的就业机会 和服务；尚未建立工资支付监控制度和工资保证金制度，致使各 地拖欠、克扣城市农民工工资问题突出，使得城市农民工的合法 权益难以得到保障；缺少相关岗位劳动定额的行业参考标准，导 致城市农民工工资偏低、同工不同酬的状况，而且最低工资制度 未能得到有效执行；计划生育服务工作未能做到以人为本，对外 出打工的育龄妇女，有些地方强行要求返乡妇检，有些地方虽在 输入地设立妇检流动站，但规定限时妇检，否则就必须返乡妇检， 有些地方组织人员前往输入地妇检普遍收费过高；未能有效开展 城市农民工职业技能培训和引导性培训，以提高农民转移就业能 力和外出适应能力，没有建立起对参加培训的城市农民工给予适 当培训费补贴的机制等。 二、农民市民化的非正式制度性约束 非正式制度是指人们在长期的社会生活中逐步形成的习惯习俗、 伦理道德、文化传统、价值观念及意识形态等对人们行为产生非 正式约束的规则，是属于文化遗产的一部分。在非正式制度中， 意识形态处于核心地位，它不仅可以蕴涵价值观念、伦理规范、 道德观念和风俗习性，而且还可以在形式上构成某种正式制度安 排。非正式制度是一种软制度，虽然没有强制性，但却以其强大 的惯性深深地作用于制度的绩效。 我国的农民市民化，是在小农社会曾经长期存在并有较大发展 的社会环境中进行的，因此，小农社会特有的小农文化、小农心 理、小农道德、小农伦理、小农意识等乡村文明形态，至今仍然 保持着其发展的惯性。毫无疑问，今天城市农民工大多数是农村 中知识化程度较高、观念较先进的一群。他们凭着自己的吃苦耐 劳精神在城市的一角找到了一个落脚之处，有一份远比在家务农 “丰厚”得多的打工收入，甚至连一家老小都举家迁移到了城市 之中，把往日对城市生活的向往通过这种方式变成了现实。但是， 城市生活中的现代文明并没有把他们同化，相反，乡村文明的积 习使他们以乡村文明来对抗现代城市文明，他们拥有自己的生活 方式、社会网络和独特的都市里的“乡村社区”即主要建立在血 缘、同乡关系上的自组织的民工社区，并逐渐形成一种既想融入 城市文化但又抵抗城市文化一种独特的亚文化。这样的非正式制 度惯性决定了在城市的农民工走向市民化的道路是曲折艰难的。 同时，非正式制度惯性也体现在城市市民在城市农民工面前拥有 一种天然的心理优越感。这种心理优越感使城市市民对城市农民 工普遍有一种负面的看法，认为这些农民工“不利于城市的社会 治安” ，甚至连整个城市管理体制对城市农民工的态度也基本是防 范、警惕和排拒。这两种不同的文化心态显然都是不利于推进农 民市民化战略的。 三、推进农民市民化的对策建议 1.以改变集中建房模式为重点，加快土地制度的改革创新 土地作为一种特殊的生产要素，虽然其自身不能在地区间流动， 但其使用权的可流动性对依附于其上的生产要素的流动具有重要 的影响。农村土地征用制度的不规范，特别是依附于基本土地制 度之上的农村宅基地制度，则是农民转变成为市民的制度障碍。 因此，必须尽快完善货币化、市场化的征地安置制度，逐步建立 起“经济补偿、社会保障、就业服务”的三位一体新模式。一是 要根据农村经济发展和农民收入的增长状况，逐步推进土地流转 机制和土地征用补偿制度改革，使进城农民和失地农民都得到应 得的土地利益。二是加快“城中村”农民建房制度的配套改革。 要以“城中村”连片改造和建设村民公寓为契机，按城市功能分 区要求将城市整体规划与村一级管理体制协调起来，打破行政村 的界线，采取组团式集中连片与局部分散相结合的空间可持续发 展模式，逐步将“城中村”进城务工农民、失地转居人员混杂安 置在城市居民小区内，形成在地域上相对集中、进城务工农民、 新转居人员与老市民混居的具有规模效益的功能小区，彻底打破 集中联建排屋、村民集中安置的旧模式，加快市民化进程。 2.加强培训，让城市农民工掌握就业所需要的技能，为城市农 民工实现市民化创造前提条件 职业技能培训是提高农民工岗位工作能力的重要途径，是增强 农民工就业竞争力的重要手段。 农业部、劳动保障部、教育部、 科技部、建设部、财政部 2003-2010 年全国农民工培训规划 曾提出，20062010 年，对拟向非农产业和城镇转移的 5000 万农 村劳动力开展引导性培训，并对其中的 3000 万人开展职业技能培 训。同时，对已进入非农产业就业的 2 亿多农民工开展岗位培训。 但据报道，农民工培训已经成了“敛财工程”：根据国家规定， 每培训一名农民工，培训机构可获 500 元至 800 元财政补贴。仅 贵州，从 2006 年到 2007 年底，全省就拨付培训补贴资金 3.75 亿 元。与此同时，2008 年以来，贵州省查处农民工培训造假系列案 件 150 余起，涉及官员下至乡镇上至省级部门，贪污少则数万元， 多则上百万元，不法培训学校骗取国家补贴金额多的达上千万元。 从青岛市的情况看，青岛市目前只有近三成的农民工拥有专业 技术证书。在我们调查的 192 名农民工中，有 70 名农民工拥有专 业技术证书。其中拥有初级证书的占 25.52%，拥有中级证书的占 9.38%，拥有高级证书的占 1.56%。也就是说，70%的农民工无专业 特长。从培训情况来看，192 名农民工中，有 56.25%的农民工没 参加过职业技能培训，只有 43.75%的农民工参加过技术培训。在 参加过培训的农民工中，男女各占比例分别为 64.29%和 35.71%。 从文化程度上看，文化程度越高的农民工群体参加职业技能培训 的人员越多，其中，高中、大专及以上文化程度的农民工中有 54.76%的人都参加过职业技能的培训，初中文化程度参加培训的 占 36.91%，而小学、不识字或识字很少的农民工中只有 8.33%的 人员参加过职业技能培训。从职业上看，生产工人和专业技术人 员参加过职业技能培训的最多，分别占 16.67%和 15.48%，其次是 职员和管理人员，分别占 13.10 %和 8.33%，居民服务、家政服务、 商业服务和市政环卫工人参加职业技能培训的为最少，只占 2%左 右。文化水平越高、接受职业培训程度越强，就业的机会就越多， 劳动岗位的技术含量也越高。可见，通过有效的教育和培训以提 高城市农民工的劳动技能，对促进农民工就业、推动农民工的城 市化是何等的重要。需要指出的是，对城市农民工进行培训，除 了政府要发挥社会管理和公共服务职能之外，企业特别是国有大 型企业也必须承担起相应的社会责任。 3.加快户籍制度的改革创新，促进城市农民工的身份转变 随着户口政策的逐步改革和调整，户口政策门槛越来越低，但 还没有完全将利益要素与户口剥离，仍然把子女入学、就业、社 会保障等利益与户口紧紧地联系在一起。如不加以剥离，户籍制 度改革就无法取得突破性进展。户籍制度改革的重点是要取消附 属在户口上的各种利益，剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济 差别，达到户籍与各种福利待遇完全脱节，真正做到城乡居民在 发展机会面前地位平等，获得统一的社会身份，达到凭身份证 “一证走天下”的目的。农业人口和非农业人口仅仅作为职业划 分的依据，不再具有利益分配的功能。青岛市 2007 年 9 月 1 日开 始实行新的户籍政策，对本市居民取消了户口的城乡差别，但对 外地人仍有许多限制，特别是外地农民，规定只有在青购单套新 房 100m2 以上的才可落户。这样，户籍制度仍然是制约城市农民 工市民化的最大障碍。青岛港集团公司以一企业之力，对此作出 了极大努力，比如该公司规定，参加青岛市技工比赛获前 6 名的 农民工，由公司出面按相关人才政策将户口转入城市，变成青岛 市市民。对青岛港的调查表明，农民工的原始学历也不高，通过 必要的教育和培训之后，低文凭也能干出高水平，根本原因在于， 技能水平和劳动生产率既是决定农民工收入水平的关键因素，也 是决定农民工能否转为合同制工人和在青岛安家落户的关键性因 素。当然，要全面推进城市农民工的市民化，关键取决于国家户 籍制度的改革力度和推进幅度。 4.以“低门槛进入、低标准享受”为原则，加快社会保障制度 的改革创新，促进城市农民工养老方式的社会化 城市新居民应享受城市居民同等的养老保险、医疗保险和失业 保险等社会保障待遇。但马上为其建立完全与城市居民相同的社 会保障制度，还有一定的难度。现实的做法是，设计一个与城市 居民相对接近、便于今后与城镇社保体系相衔接的操作方案，先 养老保险，后医疗保险和失业保险，因地制宜、循序渐进。建立 进城农民养老保险制度，应采取个人责任和社会互济相结合的办 法。在制定基本目标时应考虑四个因素：一是保障水平要与现阶 段的经济发展水平相适应，确保大多数进城农民的养老需求；二 是保障机制应有利于激励经济的增长，特别是要鼓励其劳动就业； 三是必须考虑制度上的平衡性、稳定性和开放性，能够适应城市 化加快推进的需要，并有利于与城镇社保体系相对接；四是要具 有很强的可操作性，各种具体制度都应符合实际，相互协调，互 相促进，尽可能便于管理和操作。现阶段进城农民的养老保险交 费标准和享受标准，应以“低门槛进入、低标准享受”为原则， 养老保险金的来源也应以个人为主，政府支持为辅。同时，还要 积极鼓励进城农民参加大病统筹医疗保险等其他社会保险或商业 保险，提高其保障水平。青岛港的做法是，在农民工上岗之后， 由公司出资帮助他们参加流出地的城镇养老保险和医疗保险，农 民工生病后可以在青岛市看病，由流出地驻企业的办事处回当地 报销，农民工到年龄后可以享受养老金；同时，企业为农民工出 资参加青岛的工伤保险和生育保险，并享受有关的待遇。通过上 述保障措施，使农民工真正实现了由农民向市民的转变。截至 2010 年底，青岛港两万多名员工中，有 8000 多人是农民工，其中 3075 名农民工被录用为合同制工人，有 540 多人担任了班长、副 班长，37 人担任了队长、副队长，还有个别人担任了公司副经理， 或成为全国“五一”劳动奖章获得者。青岛港主要有三条经验值 得借鉴，一是创造良好环境，让农民工由短期务工向扎根海港转 变；二是创新激励机制，让农民工由挣钱吃饭向爱岗敬业转变； 三是创新教育培训，让农民工由打工者向产业工人转变。如以薪 酬激励机制为例，2008 年上半年集团人均收入同