着力构建共同责任机制 提升国土资源管理水平

着力构建共同责任机制着力构建共同责任机制 提升国土资源管理水平提升国土资源管理水平 西平西平县县国土国土资资源局源局 （ （2011 年年 8 月月 8 日）日） 西平县 90%是平原，典型的农业大县，省级基本农田建 设示范县，全县耕地面积 118 万亩、基本农田面积 102 万亩。 进入“十二五”，全县经济社会一直保持良好发展势头，同时 又面临着调结构、促转型、防通胀的复杂局面，加上城市化 和工业化进程的加快，土地保护与开发利用的矛盾越来越突 出。 7 月 20 日国务院常务会议释放的土地调控信号：强化管 控、重点突破、民生优先。强调必须认真落实科学发展观，切 实转变经济发展方式，坚持最严格的耕地保护制度和节约用 地制度，坚持严格执法督察，进一步加强和改进土地管理工 作。 如何管好、用好有限的土地资源，如何达到保障发展和 保护耕地共赢局面，西平县国土资源局的做法是：着力积极 构建和推进国土资源管理共同责任的落实，变国土资源“一 家管、大家用”为“大家管、大家用”，逐步建立全员参与的共 同责任机制；进一步规范国土资源管理秩序，不断提高国土 资源管理水平，为县域经济社会又好又快发展起到了积极作 2 用。 一、加一、加强强宣宣传传引引导导，努力构建共同，努力构建共同责责任机制任机制 为进一步宣传国土资源管理法律法规，使全县干群更进 一步的了解和掌握国土资源管理的有关政策，国土局制订宣 传教育计划，每年组织乡村级干部国土资源法律知识宣传教 育培训活动，并对全县乡村级主要领导发放国土新政资料， 并要求全县乡村干部在坚守 18 亿亩耕地红线中担负主要责 任，带头依法依规用好、护好每一寸土地。结合“4.22”地球日、 “6.25”土地日和“12.4”法制宣传日等重大节日，采取送法到乡 镇、到村委会、到企业、到社区，在电视台专题宣传报道等措 施，大力宣传国土资源管理法律法规政策。同时，各基层国 土所始终将土地管理，尤其是将土地执法工作及时向乡镇党 委、政府主要领导汇报，使领导及时掌握辖区的土地管理情 况，为领导正确决策提供建设性意见，也使乡镇委、政府更 加重视国土资源管理尤其是土地执法工作。同时领导也经常 深入实地调查研究、了解情况，对在建项目没有合法用地手 续，立即责成制止纠正，并要求对顶风非法占用土地行为严 肃处理。全区用地秩序逐步规范，依法用地氛围逐步形成， 促使国土资源共同责任机制的构建有了较好的舆论基础。 二是明确耕保责任，力促构建共同责任机制。为切实将加 强全区的耕地保护落到实处，区政府制定出台了宿城区耕 3 地保护责任目标考核办法，明确区长、各乡镇长为耕地保护 第一责任人，将耕地保护工作纳入乡镇年度目标考核内容。 同时，建立健全耕地保护网络，逐级明确耕地保护具体责任 人，层层签订耕地保护责任书。充分利用区、乡、村三级土地 执法网络，建立耕地保护联合执法机制，真正建立起耕地保 护人人参与，人人有责的良好外部环境。 三是实行“双函告知”，力促构建共同责任机制。对违法用 地、土地信访实行“双函告知”，发函制止违法用地和处理土 地信访问题。即，对新发生的违法用地，采取书面函告的方 式及时将违法用地情况、处理建议，以及涉及政府在保护耕 地中的职责、应承担的责任和 15 号令部分内容向当地函告， 督促乡镇真正承担起保护耕地的职责;对发生的土地信访问 题，在进行调查的同时，立即向乡镇发函，要求乡镇政府尽 快、妥善处理好信访问题，防止出现越级上访现象。同时，将 违法用地和信访问题分别以违法用地快报和信访直报 的方式，向区委、区政府主要领导及其分管领导书面报告， 切实推动了国土资源管理共同责任落实。 四是开展“双创”活动，力促构建共同责任机制。始终以开 展创建“土地执法模范区”和“土地执法模范乡镇”活动(简称 “双创”)为契机，力促监察、公安、城管以及各乡镇政府共同 参与，进一步明确工作职责，强化工作责任。国土分局通过 4 与公安、检察、纪检监察、城管采取建立联席会议制度，下发 实施意见、建立联合巡查制度等形式，构建土地执法联动机 制，形成了有效打击土地违法行为的合力。结合 15 号令有关 要求，专门下发关于进一步规范全区依法用地工作的通知， 要求全区各级领导干部进一步深刻认识依法用地的重要性 和必要性，切实增强依法用地意识，克服随意用地观念，严 禁占用基本农田，禁止圈占土地，提升土地节约集约利用水 平。使全区广大党员干部依法用地意识明显提高，各级政府 能模范执行国土资源法律法规，辖区内违法用地呈明显下降 趋势，创建工作取得了显著成效。几年来,监察局派员同国土 分局联合调查土地违法案件十多起,处理乡镇党委政府主要 负责人多人,在当地起到了较大的震慑作用，进一步树立了土 地执法部门的权威。同时通过采取点供、土地增减挂钩和土 地执法模范区创建等措施向上争取了一定的用地指标，有效 保障了大项目的用地需求，为全区依法用地秩序奠定良好的 基础，国土资源管理共同责任机制逐步形成。 五是开展“两违”整治，力促构建共同责任机制。宿城区积 极召开依法整治违法用地和违法建设动员大会，成立由区委 书记任总指挥，区委副书记、区长任指挥，组织部长、纪委书 记、分管区长、公安局长任副指挥，国土、城管、公安、监察 等相关单位为成员的专项行动指挥部。通过逐乡、逐村、逐 组、逐户核查统计，查清了全区违法用地和违法建设情况， 5 并进行了规范和整改，有效的规范了乡镇的用地秩序，进一 步提高了乡镇政府依法用地意识。“两违”整治以来，宿城国 土分局与城管分局经常性开展联合执法巡查，发现违法用地 后立即责令自行拆除，有效将违法用地有效制止在萌芽状态。 六是违法用地抄告，力促构建共同责任机制。为加大违法 用地案件的查处力度，加强共同责任机制的落实，出台了以 建立完善土地执法制止机制和部门联动机制为目标，规定国 土资源部门对有关违法行为和处理结果向当地政府、主管部 门及金融、供电、水务、规划、通信等部门进行告知的违法 用地项目抄告办法。对实行抄告的违法用地项目，国土系统 内停止办理各项土地审批手续直至违法用地行为处理结束; 提请相关部门在案件处结前，按照国务院有关文件规定，停 止办理相关手续，促使用地者规范用地行为。 三、当前存在的一些问题 当然，在看到取得成绩的同时，我们也要看到宿城区在土 地管理过程中还存在的一些矛盾和问题： 一是违法用地查处效果不够理想。违法用地处罚后，对罚 款不到位以及拆除不到位无有效的应对措施，而申请法院强 制执行法院大多不予受理执行，纪检监察部门对责任人的处 6 理也多半流于形式。违法用地虽然得到了查处，但对违法用 地没有起到真正的遏制作用，远远达不到预期效果，导致共 同责任机制的构建大打折扣。 二是共同责任机制的构建不够全面深入。有的地方党委 政府领导为在任期内突出政绩，往往热衷于上项目、争投资， 完成招商引资任务，盲目搞一些华而不实的“形象”工程，采 取粗放经营、外延扩张的方式发展区域经济。然而国土部门 既要面对上级国土部门“保红线”的严格要求，又要无条件为 地方经济发展保驾护航，国土部门往往面临被“两个上级”同 时牵着鼻子走的尴尬两难境地，致使土地管理共同责任机制 无法全面深入开展。 三是国土资源刚性执法依据匮乏。权限大小导致打击违 法案件力度强弱，当前国土资源执法监察队伍缺乏具体国土 资源执法的刚性条件。执法人员对违法用地行为，只能口头 和书面制止，没有赋予强制制止手段，效果不明显，威胁、对 抗执法人员的现象时有发生。按照国家现行法律规定，制止 国土资源违法行为的强制执行权在法院，而制止国土资源违 法行为的关键就是及时，而法院的不作为，给国土资源执法 工作带来一定的被动与阻碍，从而导致土地管理法执行起 来软弱无力。 四、几点建议 7 徐绍史部长强调，实施土地违法问责制的核心，是建立共 同责任机制。而如何推进构建土地管理共同责任机制，找到 保护红线、保障发展“双赢”的最佳平衡点，是问题的根本所 在。 一是各级国土部门要迅速扮好推进共同责任机制的重要 角色。建议充分利用上级国土部门执法动态巡查、专项检查、 开展创建“土地执法模范县市区”活动以及卫片执法检查等机 会，多向地方政府和相关部门沟通、汇报和交流，上下协调， 扮好重要角色，力促土地管理共同责任机制的全面建立。 二是建立政府主导，多部门联合共管的工作责任机制。加 快建立由政府为主导，国土资源部门牵头，发改、公安、检察、 法院、建设、规划、农业、林业、工商、供水供电等部门协调 配合的土地管理共同责任机制，严格落实违法用地抄告制度。 建立完善与公检法纪等部门的联合执法机制，按照“既查事、 又查人”的原则，严肃查处违法用地行为，建立正常的相互通 报制度，联合办案制度，在案件移送方面寻求新突破。 三是建立和完善党委政府领导下的土地违法违规案件查 处协调机制。充分发挥各职能部门在发现和制止违法违规占 用土地行为方面的作用，切实有效制止各类违法违规占用土 地行为。同时，建立和完善通报制度和信息共享机制，各相 8 关部门根据违法违规用地信息通报情况依照各自职能依法 共同处理。 四是尽快建立对地方领导干部实行耕地保护离任审计制 度。积极实行干部离任“耕地审计”制度，不仅将干部“乌纱帽” 与“耕地保护”挂钩，还将政绩与土地节约绩效挂钩。只要“耕 地审计”不过关，干部的升迁或调动就无门。这无疑是给干部 头上套了“紧箍咒”，也给“土地红线”装上“高压电”和“安全防 护网”。对耕地保护制度和节约用地制度，用两个“最严格”。 但制度的效果，不取决于措辞的峻切和语气的凌厉，而取决 于制度的内涵及其实现。仅就耕地保护的离任审计而言，只 有跟进制定了具有可操作性的配套制度，这种制度设计才可 能成为一个有效增量，在保护耕地和基本农田中释放后发制 人的效能。否则，就只会是纸上谈兵。若能把离任审计这一 制度用好，甚或以此激活其他制度，那么它对 18 亿亩耕地红 线的捍卫就能起到积极作用。 五是积极改善执法监察内外环境。建立顺畅的国土资源 执法监察管理体制，将国土资源管理部门全系统纳入国家或 省直管，使执法人员彻底摆脱地方政府的束缚，能够大刀阔 斧地开展工作，真正做到严格秉公执法。切实保障执法设备， 树立严肃的执法形象，恢复执法监察人员的执法着装，同时 解决执法监察人员的办案车辆、补贴、福利等实际问题，提 9 高执法队伍战斗力。同时建议要参照林业、海事等部门，成 立“国土资源公安”机构，直接隶属于省级国土部门行政管理， 对国土资源管理法律法规进行适当调整，给予执法人员适当 的强制拆除权，一改过去软执法为刚性执法的局面，树立执 法权威，为积极构建共同责任机制增加“强心剂”。 六是尽快出台土地违法用地问责机制具体实施办法。按 照监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合修订的 违反土地管理规定行为处分办法，坚决对土地管理秩序混 乱，致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积超过一定比 例的要追究地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的 领导人员的责任。但目前问责机制没有具体的实施细则，建 议省级政府结合当地实际情况，抓紧建立一整套问责具体详