基础设施建设投融资理论与创新

第 1 章 基础设施建设投融资 基本理论 11 基本概念、特点 111 基础设施的特征和概念 基础设施(infrastructure)，又译作“基础结构” ，源于拉丁文 “infra”和“structure” ，意为“下面、底下”和“建筑、结构” 。原词译 为“基础”或建筑物、构筑物的底层结构、下部结构，或军事工程中 的“永久性基地”等。该词最早于 1927 出现在词典中，当时是作为 工程术语而被收录的，主要指建筑物的基础部分。然而“基础设 施”作为正式文献用词提出是在 20 世纪 40 年代后期，出现于西 方如北大西洋公约组织有关战争的研究文献中。伴随着 社会经济发展，经济学家将“基础设施”一词引入经济结构和社会 再生产理论研究之中，使其成为发展经济学的研究内容，并以“基 础设施”来概括在社会、经济中起着基础作用的部分，或代表那些 为社会生产提供一般性条件的行业。这个提法后为前苏联、东欧 以及第三世界国家所广泛使用。但是，时至今 l3，对于基础设施的 具体概念还没有一个完全统一的定义。 世界银行在1994 年世界发展报告为发展提供基础设 施中就基础设施的概念进行了说明：“基础设施是个涵盖很多活 动的术语，没有精确的定义” ，该报告提出了“经济基础设施” (economic infrastructure)和“社会基础设施”(social infrastructure) 两个术语，用以区分基础设施概念中常常引起争论的“有形”资产 部门和“无形”资产部门。该报告将“经济基础设施”定义为永久 性的成套工程构筑、设备、设施和其所提供的为所有企业生产和居 民生活共同需要的服务，并将经济基础设施概括为三部分：公共 设施：电力、电信、自来水、卫生设备和排污、固体废弃物的收集和 处理、管道煤气等。公共工程：公路、大坝和灌溉及排水渠道等 水利设施。其他交通部门：铁路、市内交通、港口和航道等。此 外，该报告将经济基础设施之外的其他基础设施定义为“社会基础 设施” ，即通常包括文教、医疗、保健等方面。 从世界银行的报告中，可以初步了解到一些基础设施的特征： (1)社会性和公益性 在社会性上，绝大多数基础设施企业所提供的产品或服务是 面向全社会的生产者和消费者的。它构成社会上所有单位包括工 商企业、事业团体和居民家庭的基本投入物，对市场物价水平有重 要影响，也是直接解决居民福利的基本要素。也正因为如此，基础 设施常常被视为国民经济的命脉部门或战略部门；在公益性上，基 础设施对社会公众具有积极的效用，即公益性，譬如垃圾回收、污 水处理、绿化等，对居民的生活质量和城市都有改善作用。 (2)基础设施建设周期长，需要高额的初始成本，投入产出率 一般较低 基础设施的资本规模和技术工程一般来讲是巨大的，而且投 资具有不可分割性。这一特点在罗森斯坦罗丹的“大推进”理 论(the“big push”theory)中得到了充分的论证。罗森斯坦。罗 丹认为，发展中国家的经济存在着某种“不可分性” ，由此决定了 其投资不可能是平衡的，而必须是“大规模跃进”(sizable jumps) 式的。由于基础设施项目规模宏大且相互联系，必须同时建成才 能发挥作用，因而一开始就需要有最低限度的大量投资作为创始 资本 n，并且建成后还要有相应的附属设施才能投入使用，形成生 产能力。否则，如果投资量过小或工程不配套，即使项目建成也无 法产生效用，只会形成浪费。 由于基础设施的建设周期长，资本流动性差，决定了基础设施 的投资风险大而产出率较低。但是基础设施的外部效益却很明 显，可这些外部效益大部分未能计入到基础设施产品和服务的价 格中去，因此基础设施带有明显的公共品的特征。同时由于初始 的固定成本很高使得产品和服务量的增加所需投入的边际成本很 低，所以其提供的产品和服务的平均成本随产品和服务量的增加 而逐步下降。假如严格按照竞争性市场的商品定价原则，那么基 础设施投资将得不到经济回报。这一投资大、回收期长的特性使 得其市场化水平和竞争程度相应较低。当然，这一特征也会随着 市场经济的发展而减弱，尤其是经济型基础设施，这种类型的基础 设施的产品和服务会遵循市场规律的调节而有一个合理的价格。 (3)非竞争性和非排他性 用著名经济学家萨缪尔森的话来讲，对公共物品的认识就是 “该产品对个人提供的成本与对所有人提供的成本一样” ，用另一 位著名经济学家大卫弗里德的话来说，就是“公共物品一旦被生 产出来，生产者就无法决定谁来得到它。 ”因为生产者在技术上无 法排斥那些不付费而享用该物品的人，或者排斥的成本高到使排 斥成为不经济。多数基础设施与自然垄断有关。以公用事业为 例，在传统意义上，公共事业是典型的自然垄断行业，一般情况下， 在同一区域内，单个公用事业公司经营规模越大，其经营效率也越 高，因为公用事业运营要求具有复杂、统一、完备的产品分配传输 网络系统。但实际上基础设施“非竞争性”和“消费的非排他性” 目前很难看到。基础设施领域通过多年的体制改革， “非竞争性” 和“消费的非排他性”的特征正在弱化。很多人认为基础设施是 公共物品，应该由政府投资建设。其实，多数基础设施虽然具有一 定的公共性，但并非纯公共物品，政府不应该包揽基础设施的投 资，应该吸引民间资本广泛参与。 (4)基础设施具有较强的凝固性，提供的产品和服务具有鲜 明的地域性 由于生产设备和技术上的原因，基础设施很难像其他产业的 设施那样较快地转产，包括转变产品结构和行业结构。一般的通 用机械可以适应不同行业的需要，而相比之下，铁路、港口、污水 处理等，由于其技术特征决定其客观上不能实现物质资本的转产 和流动。 (5)网络性 基础设施的一个最基本的技术经济特征就是：通过网络传输 系统，即通过管网(自来水、煤气、排污)、线网(电信、电力)、路网 (铁路、公路)、渠网(灌溉)以及站场(机场、港 l：3、码头、车站)提供 服务。在绝大多数情况下，这种网络传输系统具有很强的资产专 用性，即只能用于传输某种服务，不能移作他用，只能服务于特定 区域，不能转移到其他区域。 (6)存在拥挤效应 地方公共产品的拥挤效应是指由于大多数地方公共产品的收 益只覆盖于有限的地理范围，随着人口规模的扩大，使用者的增 加，这些地方公共产品的消费将变得拥挤。因此，对于后者来说， 会付出拥挤成本。例如，城市园林是地方公共产品，随着城市规模 的扩大，公园会变得拥挤不堪，这就是人们付出的相应代价。 (7)基础设施是由“上游”生产部门使用 所谓“上游” ，一是指基础设施所提供的产品和服务，是其他 生产部门赖以生产的基础性条件，例如几乎任何企业的生产经营 都离不开交通、电力、通信等；二是强调基础设施所提供的产品和 服务，是其他生产部门(也包括本部门)生产和再生产时所必需的 投入品，如能源和原材料；三是就价格构成来说，基础设施所提供 的产品和服务的价格，是其他部门产品和服务的成本构成元素。 基础设施的这一特征是基础设施最基本的特征，由此确定了 其在国民经济中“奠基人”的地位。基础设施产品和服务的性能 和价格的变化直接影响着其他生产部门产品和服务的性能价格， 并引起一系列的连锁反应。 (8)基础设施的建设涉及面较广，需要政府参与协调 基础设施的建设通常涉及各地区、各部门、各企业以及团体和 个人之间的关系，其建设项目，需要全社会统筹安排、协调行动，需 要政府出面动员投资、组织建设、协调管理。一般由政府直接管理 和经营，或在政府的监督和扶持下，由私人垄断经营，因而基础设 施的竞争性有限。 基础设施的各项特征都是在经济社会发展的过程中不断显现 的。基础设施的概念的概括过程，也正是基于对基础设施的各项 特征的不断总结和概括，从最早的基础设施的概念开始，人们对基 础设施概念的理解经历了一个层次和范围不断发展的漫长的 过程。 早期重农主义经济学家魁奈(FQuesnay)在论述农业资本时 提出的“原预付”(仓库、房舍等固定资产)概念2，以及亚当斯 密(Adam Simith)在国民财富的性质和原因的研究中阐述的公 路、桥梁、运河等公共设施，实质上就是基础设施旧。 19 世纪中期，发展经济学家罗森斯坦-罗丹(Paul NRosen sten Rodan)在总结早期经济学家论述的基础上提出了社会间接资 本的思想，指出社会间接资本包括诸如电力、运输或通信在内的所 有那些基础产业，实际上也是指基础设施4 J。 美国经济学家赫希曼(Albert Hirshman)则进一步指出，社会 问接资本有广义和狭义之分，认为“就其广义而言，包括从法律、秩 序教育、公共卫生到运输通信、动力、供水以及农业间接资本如灌 溉、排水系统等所有的公共服务” ，这种说法，更进一步阐述了基础 设施的内涵 pl。 美国经济学家舒尔茨(Theodore Schuhz)和贝克尔(Gary Bec ker)更加明晰了基础设施的概念。他们认为，基础设施包括两类： 一类是核心基础设施，主要是指交通和电力，其作用是增加物质资 本和土地的生产力；另一类是人文基础设施，包括卫生保健、教育 等，这类基础设施的作用是提高劳动力的生产力。 英国伦敦经济学院德里克戴蒙德(Derek Diamond)教授 (1992)提出基础设施的概念：“地方、地区或国家用于生产的共同 投入，所需的大量投资主要用于物质方面，但也包括可获得长期利 益的人力投资，其相互之间是密切相关的。 ”这一概念的解释进一 步扩大了基础设施的范畴J。 德国经济学家 RJochimsem 在基础设施的理论中提出了一 个更为广泛的概念：“基础设施是所有基本物质结构、制度和传统 以及一个社会可获得的人力资源的总和。 ” 在计划经济体制下的经济学研究中，也采用了基础设施的提 法。在前苏联一些著作中，把基础设施(基础结构)分为两类，如 前苏联政治经济学词典对“基础设施(基础结构)”的解释是： “为社会生产和非生产领域服务的各个部门和设施，包括铁路、公 路、运河、港口、机场、动力、仓库、通信、教育、保健等。基础设施可 分为生产性和非生产性两类，生产性基础设施指直接为物质生产 部门服务的，由所有运输、通信、仓库、物资技术供应等部门所组 成。非生产性基础设施指为人们生活提供公共服务的部门，有教 育系统、卫生保健、旅游设施等。基础设施部门的发展对社会生产 发展和生产效率提高具有直接影响。 ” 随后，经济学家对基础设施的概念解释越来越具体，分类也越 来越明确。 McGraw Hill 图书公司 l982 年出版的经济百科全书对基础 设施作了更为详细的解释，该书写到：“基础设施是指那些对产出 水平或生产效率有直接或间接的提高作用的经济项目，主要内容 包括交通运输系统、发电设施、通信设施、金融设施、教育和卫生设 施，以及一个组织有序的政治和政治体制” ， “经济基础设施 的共同特征是高额的初始固定成本以及相对较低的可变运营成 本。由于为数众多的各种不同的集团得到了由此产生的利益，因 此往往很难通过对基础设施的价值进行精确的衡量；由于高固定 成本和递减的边际成本，以及定价和获得经济回报的困难，因而基 础设施不适合一般的市场投资分析。因此，私人投资的基础设施 建设需要有政府机构的管理，基础设施的建设还经常依靠政府的 财力，甚至在一些发达国家也是如此。 ” 美国总承包商协会将基础设施定义为：一个国家的基础设施 是指它的公共设施系统，用它来提供必不可少的服务和保持持续 的生活水平。这些基础设施组成了独立的、同时也是相互依赖的 结构，为社会提供方便、保护、服务和使用。它指的是国家的公路、 铁路、桥梁和公共交通系统；下水道、污水处理工厂、供水系统和水 库；大坝、船闸、航道和港口；电力、气和能源生产厂；法庭、监狱、消 防站、警察局、学校、邮局和政府建筑。基础设施植根于社会，它的 状况影响着人们的生活方式和安全。美国公共工程协会认为，基 础设施指的是那些提供交通、使用(水、气、电)、能源、污水处理、 通信、停车场、运动和娱乐场所、住房等重要服务的复合性设施。 我国学者对基础设施的具体含义和范围的认识也不尽统一。 原国家计委宏观经济研究院的定义是：基础设施主要是指交通运 输、邮电通信、环境保护、文化教育、卫生保健和社会福利等为生产 和生活服务的设施。而国内有的学者认为基础设施(infrastruc ture)是一个涵盖很多活动的术语，在许多经济活动中被称为“社 会管理资本或社会间接资本” ，贯穿着技术特征和经济特征，包括 有形的支撑一国经济的基本物质条件，也包括社会教育、人力资源 和管理经验等无形资产，一般分为社会性基础设施和技术性基础 设施两大类，它们是发挥社会经济各部门各种功能所必不可少的 基本条件。1981 年，钱家俊、毛立本将“基础结构(基础设施)”的 概念应用于经济理论的研究，并把“基础结构(基础设施)”定义为 “向社会上所有商业生产部门提供基本服务的那些部门，如运输、 通信、动力、供水以及教育、卫生等部门” ，并指出狭义的基础设施 专指具有有形产出的部门，即运输、动力、通信、供水等部门；广义 的基础设施则还包括教育、科研和卫生等“产出无形”的部门。 1983 年，刘景林就基础设施的概念、特征作了较为全面的研究，并 从基础设施的职能角度，把基础设施划分为生产性基础设施、生活 性基础设施和社会性基础设施。 而由中国学者编写的简明世界经济辞典的解释是：为工农 业等生产部门提供服务的各个部门和设施，主要包括铁路、公路、 港口、桥梁、机场、仓库、动力、通信、供水等设施以及教育、科研、卫 生等部门。 概念不统一的主要原因是基础设施范围的边界不好划定，但 一般的，认为基础设施可以有两种理解，即广义的理解和狭义的理 解(见表 l1)： 表 11 基础设施分类 狭义 包括能源、交通运输，机场、港lYl、桥梁、通信、水利和城 市供排 水，供气、供电等公共设施 广义 除狭义外，还包括提供无形产品服务的部门，如科学、文化、 教 育、卫生等部门 基础设施一般有 3 种分类(见图 l1)。除了按涵盖范围分为 广义基础设施和狭义基础设施外，还有按服务性质分为社会性基 础设施(包括文化教育、体育卫生、住宅供应及商业服务等)和生 产性基础设施，按作用和受益范围可分为 3 个层次，即全国性、区 域性(数个省份或几个区域)、地方性的基础设施。 关于基础设施的分类还有很多种方法，如按其依附的社会部 门分类：城市基础设施、农村基础设施或工业基础设施、农业基础 设施、商业基础设施、服务业基础设施等。按用途分类：能源类，包 括电力等；交通类，包括交通运输、机场、港口、桥梁等；通信类，包 括有线通信系统、无线通信系统等；生活类，包括水利和城市供排 水、供气、供电等公共设施。 本书对基础设施的定义是：基础设施通常是指为发展生产、保 证生活供应和保护生态环境而创造共同条件、提供公共服务的部 门、设施的总称。一个国家的基础设施越发达，其经济运行就越顺 畅、越加有效率，人们的生活就越便利，生活质量就越高。基础设 施的内涵有广义和狭义之分，狭义的基础设施是指“经济基础设 施” ，定义为永久性的成套工程构筑、设备、设施和其所提供的为所 有企业生产和居民生活共同需要的服务，主要包括电力、电信、自 来水、卫生设施、排污、固体废物的收集与处理设施、管道煤气、公 路、大坝、灌溉及排水用的渠道工程、铁路，城市交通、港 El、水路以 及机场等。广义的基础设施除了“经济基础设施”外，还包括“社 会陛基础设施” 。社会基础设施主要是指向社会提供无形产品或 服务的部门。它们包括：科学研究、教育、文化、卫生保健和社会福 利等部门。本书将主要从狭义的基础设施角度来分析基础设施 建设。 在这里，值得一提的是城市基础设施。城市基础设施(urban infrastructure)是基础设施这一术语的自然扩展， “城市”限定了空 间适用范围或者说适用对象， “基础设施”则限定了性质、内容和 特征。对于城市基础设施的具体内涵，一般的说法是：城市基础设 施包括六大系统：城市能源动力、城市水资源和供排水、城市道路 交通、城市邮电通信、城市生态环境、城市防灾系统(见表 l2)。 系统名称 组成内容 1 城市能源 动力 包括城市电力生产、供应系统，城市供气(天然气、人工 煤气、液化石油气)生产、供应系统，城市供热生产、供 应 系统 2 城市水资源 和供排水 包括地下水、地表水资源利用设施，供水专用水库、引 水 渠道和取水设施，制水及输配系统、配水渠道、管网、 泵 站，排水管网及污水处理设施等 3 城市道路 交通 由城市道路系统、交通管制系统和客运系统组成 城市道路系统包括城市道路、桥梁、隧道、停车场、道 路 照明等交通工程设施，以及城市对外交通运输设施等 交通管制系统包括交通信号灯、各种交通标志设施等 客货运输系统包括公共电、汽车站线，出租汽车、地铁、 轻轨、缆车等交通站线、轮渡港站等各种客运设施，以 及 各类城市货物运输设施等 4 城市邮电 通信 由城市邮政系统和城市电信系统组成，包括邮电局、所 和邮政信箱等邮政服务设施，电信局、所及电话、电报、 移动通信和网络等服务设施 5 城市生态 环境 由城市园林绿地系统和城市环卫系统组成 城市园林系统包括公园、动物园、植物园等，城市绿地 系 统包括草坪、林带、行道、树、公共绿地、防护绿地、 苗 圃等 城市环卫系统包括垃圾粪便的收集、清运、处理站，公 共 厕所，以及其他市容和环境卫生设施 6 城市防灾 包括城市抗震、防震设施，城市防洪、排涝等防汛设施， 城市消防设施，城市人防设施等 112 基础设施投融资的基本概念 1)融资的概念 融资是指“为支付超出现金支付能力的支出而采取的货币交 易手段或为取得财产而集资所采取的货币手段” 。简单地说，融资 就是资金的融通与流动，它是调剂资金余缺的一种经济活动。资 金融通最基本的形式可以分为两种：一种是信用方式融资。即拥 有资金的人，在融出资金以后，便处于债权人地位，有权按期索回 融出的资金，并要求获得融出资金的报酬利息；资金融人方在 融入资金后，便处于债务人地位，可以暂时支配借来的资金以弥补 自有资金的不足，但是到期必须偿还，并按约定支付一定的利息。 第二种是股权融资，即资金融出方通过购买资金融入方的股票实 现资金的流通，资金融通发生后，资金融出方成为资金融人方的股 东，拥有公司的部分股权，行使股东的权利，并可从公司股息、红利 和股票转让中获得收益；资金融人方则在融人资金后，扩大生产规 模，增强企业的盈利能力。 对于资金融出方而言，资金融通应遵循以下三个原则：流动 性原则，指资金融出方所持有的金融资产(存款、债券、股票等)在 无损状态下有迅速变现的能力；安全性原则，指资金融通应具有 抗风险的能力，或其安全的保障程度；盈利性原则，指在资金融 通过程中，资金有获得利润的能力，即资金融通给资金融出者应带 来收益。资金融通的三项基本原则具有紧密的内在联系，相互影 响，相互制约。资金在运动的过程中，要求保值增值，盈利性是资 金融通的内在动力。但资金融出方在资金融通过程中考虑盈利能 力时，必须权衡资金的安全性和流动性，而保持资金的安全性和流 动性，在一定程度上又会影响盈利水平。当资金盈利水平提高时， 其安全性、流动性会降低；资金安全系数加大时，盈利性和流动性 也会降低。因此，在融资过程中，资金融出方必须对资金的流动 性、安全性和盈利性进行综合分析，权衡利弊，找到平衡点，选择最 佳融资方案，以取得最大经济效益。 然而，对于资金融人方而言，除了考虑融资风险等因素外，更 应注重于低成本原则。由于资金融人方融入的资金主要用于固定 资产投资、扩大生产规模或补充流动资金的不足，所以对于资金融 入者来说，最根本的就是尽可能降低融资成本。从实际情况来看， 企业由于具体情况的不同，都有一个相适应的资产负债比例。所 以在考虑银行融资、企业债券融资、股票融资和其他方式融资组合 时，必须根据企业目前的实际情况，选择不同的融资组合，以获取 更大的经济效益。 2)投资的概念 从经济意义上讲，投资分为两个层次，即宏观经济分析中的投 资概念和微观层次上的企业投资概念。宏观经济分析中的投资首 先着眼于投资品的需求分析，是指用以购买各种投资品的支出；其 次是指社会实际资产而不是虚拟资产的增加，是相对社会资产存 量而言的社会资产增量，当然对于被盘整流动的社会资产存量也 属于这一类；最后，无论是在生产领域还是在非生产领域，凡是购 买用于基本建设的货物和劳务都属于投资的范畴，如文教、卫生、 科研、军事等方面的基建支出，均属于投资活动。而微观层次的投 资是指企业或个人购置和建造新的厂房设备等固定资产，增加包 括存货在内的流动资产的生产性活动。基础设施建设投融资中投 资的概念沿用的多是宏观意义上的投资概念。 3)投资和融资的关系 投资和融资两者是互相联系、互相制约的。两者的关系是需 求与供给的关系。投资决定了融资，项目投资者的背景，财务状 况，投资项目的预期经济效益和风险水平等情况，决定了融资的结 构、条件等；同时，融资制约着投资，如果没有顺利的资金融通的渠 道和工具，投资者拥有再多的资源，也无法实施项目的投资活动。 4)项目融资的概念 因为基础设施的建设大多是以项目的形式出现，所以在融资 概念的基础上对项目融资的概念的探讨是十分必要的。项目融资 作为一个金融术语，目前也尚无一个公认的准确定义。在国内外 公开出版的书籍中对项目融资给出的定义各不相同，但归纳起来 基本上有两种观点，即广义项目融资观点和狭义项目融资观点。 从广义上讲，一切以建设一个新项目、收购一个已有项目或者对已 有项目进行债务重组为目的所进行的融资活动都称为项目融资。 从狭义上讲，项目融资的概念各地区不尽相同：在欧洲，一般是把一 切针对具体项目所安排的融资活动都称为项目融资，但在北美洲， 金融界习惯上只将具有无追索权或有限追索权形式的融资活动称 为项目融资，基于美洲的狭义项目融资概念为大多数国家所认可。 本书列举了一些关于狭义的项目融资的定义： Neil Cuthbert 在lO 20 注：美国和德国基础设施只包括给水、排水、燃气设施，日本增加了园林和环卫设施； 联合国认定的基础设施包括供水、排水、道路、燃气、公交、园林、环卫和公共建筑 等设施在内。 资料来源：世界银行发展报告l994 一 1994 年世界银行发展报告指出：基础设施可以为经济增 长、减轻贫困和环境可持续性创造重大收益。一般来说，基础设施 存量每增加 1，GDP 会增加 1。因此，发展中国家每年将其国 民产出的 4，即投资总额的 l5 投入于基础设施建设，在运输、电 力、电信、供水和卫生设施，以及废弃物的排放等经济基础设施提 供方面，取得了很大成就。 正是由于基础设施的投资占 GDP 的多少关系到未来 GDP 的 增长程度，所以在全社会的固定资产投资中，对基础设施投资比例 的控制是非常重要的，这也是为什么发展中国家这个比例甚至达 到 20的原因。 美国经济学家西蒙库茨涅茨(Simon Kuzenets)利用发达国 家历史统计资料进行分析，考察了产业之间的演进规律，随着经济 发展，基础设施所属的第三产业在国民经济中占的份额越来越大。 他还通过对工业和服务业内部的细致分析，认为“现代经济增长中 最富有生产成分之一的运输及通信部门，其份额显然趋于上 升7。 。 ”见表 14： 表 14 人均收入和交通通信占 GDP 比重关系 人均GDP!美元 交通通信业占GDP比重 82.6 5.9 138 5.8 221 5.9 360 6.5 540 7O 8“ 9.3 1 352 7.8 通信创造的产值增加的速度快于平均的经济增长速度，其推动经 济增长的作用在加强。从图 l2 可以看到基础设施的附加值和 3 个产业的附加值的变化情况。 图 12 基础设施的附加值和 3 个产业的附加值的变化情况 随着经济的发展，初级产品产业(主要是指农业)附加价值在 国民经济中所占的比重一直下降，由 39降至 9。制造业和社 会基础设施产业所创造的附加价值一直在上升。以不变价格计算 的服务业的附加值份额基本维持在 40左右不变，从各阶段各产 业附加价值结构的变化趋势来看，社会基础设施产业的附加价值 在国民经济中所占份额稳步增加，说明社会基础设施对社会经济 增长的直接贡献在不断上升，也说明基础设施产业直接推动经济 增长的作用在增强。 122 基础设施在财政收入中的影响作用 从基础设施对财政收入贡献的角度来讲，虽然基础设施有公 益性的特点，但居民同样要为它付费，如：排污费收入、城市水资源 费收入、矿产资源补偿费收入、教育费附加收入。从能源交通重点 建设基金中一样可以获得收入，例如基本建设贷款归还收入、基本 建设投入中的税收部分，也给政府的财政收入作出了一定的贡献。 从财政收入支持基础设施的角度讲，由于基础设施的公益性， 所以对基础设施投资的很大一部分来自政府，而政府的投资中又 有很大一部分来自财政收人。对现有的基础设施的维护费用也来 自财政收入，如对城市路桥的维护等。 因此，基础设施和财政收入的关系是互相促进的。财政收入 支持基础设施建设 F- 而基础设施又反过来为财政收人作出贡献，两 者应该是一个良性循环的过程。但是由于财政收入的负担有曝 晨，而基础设施的资金需求量太大，财政收入面对巨大的资金需求 显得力不从心。因此，财政收入不能无限地支持基础设施建设，现 在发达国家都把基础设施建设推向市场，这样使得财政的负担得 以减少。 123 基础设施在三个产业中的投入产出关系 基础设施作为经济发展的基础条件，其投资的增长对于刺激 总产出和综合要素生产率具有重要的影响。近 l0 年来，许多学者 在估计基础设施投资生产率方面作了大量的工作。结果显示，基 础设施的总投资与总产出之间有一个较为明显的弹性系数。见孝 15，在美国非军用资本类基础设施水平一个百分比的变化引起产 出百分比的变化在 034。039；以色列交通运输、供水、电力和罩 生设施水平一个百分比的变化，产出水平发生 031o44 个霎冬 数的变化。此外，其他国家基础设施的水平变化对总产出和综合 要素生产率的影响也非常明显8。 发达国家的发展历史证明，重要的基础设施投资对于一个国 家或一个地区的产出增长和产出率的贡献非常明显。从产业的窘 度来讲，基础设施投资的增加对 3 个产业产出关系的趋势是一样 的，只是各自的比率不尽相同。 样本 弹性 对收益率 的影响 作者年份 测算的基 础设施 美国 0.39 60 Aschauer l989 非军用公共资本 美国 0.34 60 Munnell l990 非军用公共资本 美国48个州 0 0 HohzEakin l992 公共资本 美国5个大 都市 0O8 DuffyDen0， Eberts l991 公共资本 日本各地区 0.20 96 MeFa l973 工业基础设施 法国各地区 0O8 12 Prudhomme l993 公共资本 中国台湾 0.24 77 Uchimura， Ga0 1993 交通运输、供水 和 通信 韩国 0.19 51 Uchimura， Ga0 1993 交通运输、供水 和 通信 以色列0.310.4 4 54,70 Bergman， Marom l993 交通运输、供水， 电力和卫生设施 墨西哥 0.05 57 Shah l988.1992 电力、电信与交 通 运输 多个0ECD 国家 0.07 19 Ganin9，Gay l993 交通运输 多个发展中 国家 0o7 95 Uchimura， Ga0 1993 交通运输 多个0ECD 国家和多个 发展中国家 0Ol0. 16 Baffes，Shah l993 基础设施资本 存量 多个发展中 国家 0.16 63 Easterly，Rebelo 交通运输和通信 124 基础设施在消费和生产领域的影响关系 基础设施投资不仅是生产的基础，而且也刺激消费的增长。 基础设施通过两个途径刺激居民消费的增加：一方面，许多基础设 施提供的服务本身就是满足消费者最终消费要求的产品和服务， 例如自来水厂、电厂等。另一方面，许多基础设施水平的提高会促 进居民对其他消费品的消费水平。有些基础设施提供的产品和服 务与其他消费品形成互补关系，如公路和汽车、电力和家电等。这 些基础设施的增加必定会促进消费者对其互补关系消费品的消 费。同时，基础设施影响产业的发展也有两条途径：一是基础设施 投资对供给品的需求，直接拉动相关产业的发展；二是基础设施投 资扩大了商品市场的范围，增加了商品的需求量，对某种商品需求 量的增加必然间接推动该产业的发展。基础设施投资对产业发展 的作用在经济成长的过程中是非常明显的。伴随着需求的增长和 商品市场范围的扩大，消费同时也跟着提高。例如罗斯托就铁路 对经济成长性的影响的分析指出：“铁路对经济的成长起了 3 种重 要的影响。第一，铁路降低了国内运输成本，给商业市场开辟了新 的地区和带来了新的产品；第二，在许多国家，铁路是发展的一个 主要的、新的和迅速扩大的出口部门的先决条件，这个出 Vl 部门反 过来又为国内发展提供资本；第三，铁路的发展引起了现代采煤、 现代铸铁业和现代机器工业的发展，这也许是对发展阶段本身最 重要的影响。 ”德国铁路投资与工农业生产的关系，见图 13。 125 基础设施在促进居民收入中的作用 基础设施投资对经济增长和产业发展发挥积极作用的同时， 通常可以吸收大量的就业人员。例如交通运输通常吸收了 5 8有工资收入的就业人 Vl 旧 J。在人员就业的基础上，居民的收入 就得到了相应的增长。 图 13 德国铁路投资与工农业生产 同时，相关数据表明，收入的增加对基础设施的建设是相互作 用的。根据 1994 年世界银行发展报告对不同收入国家的基础设 施构成变化统计可知：对电力、电信设施的投入在总量构成的比例 会随着收入的增加而减少，这部分减少的工程为居民带来收入增 加的力度将会持续减小。但是，随着收入的增加，经济和生活水平 的提高，对能源和通信的需求越来越大，对它们的投入会持续增 长，大量的能源和通信基础设施的兴建必定带来大量的就业机会， 并为居民带来收入的增加；而同时由于给水、卫生设施达到一个相 当的水平，对他们的需求相对增加不大，资金投入的比例会相对较 少，因此这部分基础设施工程项目的兴建给居民带来收入的增加 水平将维持在一定的高度。 在我国，有人对基础设施和人均收入作了统计比较，得出了以 下相关系数，见表 l6引： 13 项目区分理论 131 项目区分理论概述 项目区分理论是为了满足投融资体制改革进一步深化的要 求，最早由上海城市信息研究中心提出来的指导性理论，是针对微 观投资领域提出的政府与民间经济力量的划分界线和分野基准。 该理论将建设项目区分为经营性与非经营性，根据项目的属性决 定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等。非经营性 项目的投资由政府承担，按政府投资运作模式进行，资金来源应以 政府财政投入为主，并配以固定的税收或费种加以保障，其权益也 归政府所有。但在投资运作过程中，也要引入竞争机制，按照招投 标制度进行操作，并需提高投资决策的科学性、规范性，促进投资 效益进一步提高。经营性项目则属于全社会投资范畴，投资主体 可以是国有企业，也可以是民营企业，包括外资企业等。通过公 开、公平、竞争的招投标，其融资、建设、管理及运营均由投资方自 行决策，所享受的权益也归投资方所有。在价格制定上，政府应兼 顾投资方利益和公众的可承受能力，采取“企业报价、政府核价、公 众议价”的定价方法，尽可能做到公民、投资方、政府三方都满意。 132 基础设施的项目区分 按照项目区分理论，经济学界根据公共品性质的强弱、项目有 无收益性、能不能进行市场化经营把基础设施分为以下 3 类。 1)非经营性基础设施 这类基础设施属于纯公共物品，排他性和竞争性非常微弱，没 有收费机制，没有现金流入，私人不会来投资(捐赠性质的除外)， 市场这只看不见的手不起作用。其唯一的投资主体是政府，投资 目的是增加社会效益，而不是微观经济效益。这类物品有绿化、防 灾、不收费的公路和园林、空气治理、路灯等。 2)准经营性基础设施 这类基础设施公共品特性较强，属于混合性公共品，具有一定 的排他性或竞争性，一般规模巨大，提供的产品或服务具有明显的 非选择性或常规下的不可替代性，在特定区域中能形成自然垄断。 由于排他成本高、收费价格不到位等种种因素影响，这类设施有一 定的收益，但收益率小于社会平均收益率。这类基础设施包括供 水设施、地铁、轻轨等。 3)纯经营性基础设施 这类基础设施的私人物品特性相对较强，属于私人性公共品。 有较大的现金流入量，可以通过市场方式运作。虽然回收较慢，但 收益长期稳定，投资风险很小，一定条件下会成为私人热衷的投资 项目。在西方发达国家，许多这类基础设施主要是私人在投资，属 于这一类的有闭路电视、收费公路、集中供热等。 133 经营性质的相互转化 基础设施项目的上述划分不是绝对的，在一定条件下它们可 以相互转化。如，高速公路不收费时是非经营性项目；收取一定过 路费用后就变成了准经营性项目；当过路费提高到足以使该项目 的投资回报率高于或者等于社会平均投资回报率时，它就成了纯 经营性项目。原属纯经营性项目的风景名胜区一旦降低门票价 格，就会变成准经营性项目，取消门票后就成了非经营性项目。纯 经营性项目、准经营性项目和非经营性项目之间的转换关系如 图 14。 实现非经营性基础设施向准经营性和纯经营性转变的途径有 以下 3 条： 1)建立收费机制和提高收费标准 原来没有收费机制的项目建立收费机制，原来收费低，不足以 产生赢利的项目提高收费标准是转变项目收益性的最直接方法。 近年来这种办法已经被逐步用于实践，例如， “贷款修路，收费还 贷”已经成了我国高速公路建设成形的普遍做法，垃圾处理、污水 排放收费也正处在探索和试点之中。但总的来说，收费标准总体 偏低，合适的收费标准难以确定，收费办法不尽合理仍然是我国基 础设施投融资体制中存在的比较突出的问题。 2)技术进步和综合利用 技术进步和综合利用可以降低基础设施的经营成本，产生主 营业务以外的额外收入，从而增加项目利润，转变了项目的收益特 性。例如，污水处理厂的污水深度处理后再用来浇花种草、洗路洗 车、灌溉农田，甚至用做要求较低的工业用水，可以为污水处理厂 增加许多额外收入。建造大型水库本来是没有收益的，但如果能 把水库开发为旅游景点，项目的收益性就会得到改观。 随着科学技术的进步，垃圾中可以回收利用的成分越来越多， 垃圾成分分离也变得越来越容易，无法利用部分的处理成本也会 逐渐降低。成本削减和回收增加，必然使垃圾处理厂的收益性 增强。 3)变更制度设计 生活水平提高以后，居民越来越讲究小区周围的环境。大房 产商为了提高住房附加值，卖上更高价格，往往愿意在小区周围建 造一些花园绿地。这些绿地具有一定的排他性，但公共品性质还 是很强。如果政府把绿地建设和房产开发结合起来，在审批时要 求房产商按建筑面积的一定比例建设绿地，就可以巧妙地把一向 属于纯公共品的绿地的非经营性转变为准经营性。 非经营性、准经营性和纯经营性基础设施收益性不同，建设资 金来源也应该有所差异。非经营|生基础设施只能主要依靠政府投 资。对于准经营性基础设施，政府仍是其主要的投资主体，但政府 可以通过减免税收、赠予土地、财政贴息等方式鼓励社会资本参与 投资、参与经营。纯经营性基础设施则应该在政府统一指导下主 要依靠社会资金来投资。由于一方面政府经营具有高度垄断性， 资源配置效率很低，另一方面政府可用于投资的资金极其有限，所 以我国政府不仅要收缩基础设施投资领域，集中资金于收益性差 的项目，而且要不断创造条件提高项目的盈利能力和可经营性，转 非经营眭基础设施为准经营性基础设施，转准经营性基础设施为 纯经营性基础设施，吸引广大的社会资金参与投资。 第 2 章 国外基础设施建设 投融资的发展 21 政府行为与市场 211 发达国家的政府行为范围 欧美等西方国家以及日韩等发达国家在基础设施融资模式上 有着自己的独到之处。从这些国家的模式可以看出，各国都很重 视市场化融资在基础设施建设中的作用，积极倡导民间资本进入 基础设施建设领域，并采取了多种引进民间资本的政策和倡导新 型的融资方式。值得一提的是，这个过程并不带有明显的行政特 征，而是政府以一种超然的姿态，引导和鼓励包括私人在内的各类 投资主体积极参与市场竞争，从而产生以市场为导向的投融资创 新体系。在这一体系中，政府可能是创新的主体，但绝不是唯一的 主体。即便是带有公共物品性质的基础设施，这些发达国家也强 调私人投资在多元投资主体中的核心作用，强调市场主导私人投 资积极参与市场竞争、参与基础设施的建设，强调政府通过市场机 制引导基础设施融资而不是行政主导。 在发达国家，政府只是投资主体之一，因为在发达国家投资主 体是多元化的，正如美国， “凡民间能做到的事情政府绝不插手” ， 其基础设施服务主要都是民间提供的，仅仅在公路的建设上是由 政府主导，这是由于免费公路是只有投入没有产出的原因。 不过即便是发达国家的基础设施投资主体已经多元化，但政 府在其中的职责依然非常重要，主要表现在：政府也是重要的投 资主体之一。政府在基础设施建设上仍然是重要的投资者。并且 在法国、德国这些欧洲国家，政府的投资甚至仍居主导地位。政府 在诸如地铁、城市道路等大型基础设施项目上负责筹资和资金的 控制，各级政府都有自己明确的责任和分工。政府负责基础设 施建设的规划。规划包括经济社会发展的规划、区域发展规划、产 业发展规划等。对于基础设施建设，政府都要作出长期的规划，规 划期可达 l0 年。这样，政府起到了一个宏观调控的作用。政府 负责项目的审批核准、备案。政府在审批过程中，要通过非常细 致、严格的核算，确定项目的规模和投资，同时确定项目总投资额 中各级政府投资的比例。这个职责非常重要，关系到项目是否可 行。政府负责基础设施产品的市场定价。如德、法，这两个国家 的基础设施产品定价就是以不谋求利益为准则进行定价的。政 府对社会投资人进行管理。政府除了对政府投资的基础设施建设 企业进行管理，使其既要实现社会公益目标，又要提高企业效率， 同样也对社会投资人进行规范。政府对基础设施建设投融资提 供优惠政策。如美国为促进其市政债券的发展，其联邦政府甚至 对购买市政债券的利息免征所得税。 212 次发达国家的政府行为范围 在次发达国家的基础设施建设中，政府的行政特征较发达国 家更为明显。这些国家一般都处于从政府单一投资向多元化投资 和引进民间资本过渡的过程中。例如我国，这个改革就在许多省 市进行。 次发达国家的政府行为范围主要包括：对项目进行规划、投 资，并负责引进部分民间资本支持建设。政府对基础设施项目 的建设进行监督。政府对基础设施产品市场定价并对基础设施 的营运进行管理。次发达国家的基础设施的营运多数由政府或政 府企业进行营运。政府对基础设施建设领域进行政策制定。 次发达国家的政府和发达国家的政府行为的范围很类似，只 是在限度上不一样，次发达国家的行政手段较发达国家要多，而市 场手段比发达国家要少。 213 欠发达国家的政府行为范围 欠发达国家的政府负责几乎所有的基础设施建设的投资。因 为基础设施建设关系到国计民生，是国家经济命脉的关键，所以国 家对基础设施处于绝对控制并且高度垄断经营的地位。如果让任 何非国家政府部门参与基础设施的建设乃至经营，这将危害到国 家政府对基础设施的绝对控制，更有甚者可能危害到国家的安全。 在欠发达国家，政府的行为范围比较大。政府是单一的投资 主体。政府统抓项目的决策、融资、建设、经营的全过程。在资源 的配置上，政府也是采用行政手段而不是市场手段。 特别的是，个别欠发展国家虽然经济不发达，但是在基础设施 投融资方面的运作却是十分先进的。其通过充分引进社会资本， 实现投资主体的多元化，实行基础设施建设领域的市场化运作，政 府的行为范围相对较窄。 22 私有化浪潮对基础设施建设的影响 对私有化的定义有狭义和广义的区分。英国有一种非常狭窄 的定义，即：私有化就是向公众出售政府公共资产、政府工业资产 和政府所有的土地。另一些英国经济学家认为，私有化是股份转 让的过程，政府公司的主要股份或至少 50的股份转让到私人股 东手里，这也被称做非国有化。按照这两种解释，狭义的私有化就 是资产和服务功能由公共所有或公共控制转向私人所有或私人控 制的过程。广义私有化定义为把公共部门推向市场竞争，或者说 把私人部门具有的资源配置合理和内部高效益等优点引入公共部 门。这一定义有时会与自由化的概念相混淆，因为自由化是指对 传统上垄断的产业放松进入管制，从而引入更多的竞争机制，这种 做法有助于提高效益和鼓励创新，也给消费者更多选择，因此，自 由化可以作为私有化的前奏。采用私有化的哪一种定义，取决于 一个国家的政策目标，因为它涉及所有权的转移程度以及资源重 新配置对不同利益集团的影响等问题。所以，各国实行的私有化 并不一样，有的是全盘私有化，有的是部分私有化，有的是有选择 的私有化。 在基础设施建设领域，不管是从狭义还是从广义的角度来分 析，都存在一个民间资本的引入和竞争机制的引入问题。从狭义 来说，当一些原本是基础设施领域的国企被推到市场，它们面临的 是市场的考验，再不像以前有政府作为后盾，这时资金已经私有 化，资金的效益最大化才是目的。从广义上来讲，政府把政策放 宽，把基础设施领域的国企推向市场，和私营企业同场竞技，虽然 国企的所有权不变，但是没有政府的政策维护，要生存，国企就必 须和私营企业进行公平的竞争。在一些发达国家，如美国、英国、 日本等，他们把原本的国企私有化成为私企，这样就等同于把基础 设施的建设强行推向市场。以下是几个国家具有特色的私有化 实践。 221 各国私有化实践及影响 1)美国 美国的基础设施建设领域以市场竞争为主，美国政府的经济 哲学从来就是“凡民间能做的事情政府绝对不插手” 。因此，基础 设施服务主要由民间提供也就毫不为奇。在美国基础设施领域国 有企业资产和就业人数占全国的 l左右。除邮政、公路全部属 于国有外，铁路、电信、民航、港 IZl 等都由民间投资经营，甚至许多 学校、医院也是私立或私人捐赠。在建设投资上，唯有公路全部是 政府投资建设，这是因为美国公路十分发达，且都是免费的，公路 只有投入没有产出。在一些高新技术领域的新兴部门中，由于投 资大、周期长、风险大、见效慢，在个人资本能力不足和政府不愿承 担全部风险的情况下，混合企业正在成为今后发展的一种形式。 在美国，国有企业在基础设施领域中的作用是变化的。以铁 路为例，美国早在 1828 年开始铁路建设，允许私人兴建和经营铁 路，但在南北战争期间及其随后一段时间，政府通过赠予土地和减 免税收以及其他投资方式，承担了铁路建设任务。在 19 世纪 70 年代到 20 世纪初期，又通过股份制形式在国内和国外筹集铁路建 设资金，极大地推动了铁路的发展。第一次世界大战期间，美国政 府又宣布接管全国铁路，并承诺全力保护铁路公司的财产。政府