社区居家养老服务的提供方式

社区居家养老服务的提供分析社区居家养老服务的提供分析 2014 年 6 月 25 日 星期三 2 摘要：随着中国老龄化程度的加深，养老问题越来越得到民众的重视。当 前，社区居家养老已成为符合中国老年人特点与需求的新型养老模式。所谓社 区居家养老，是指老年人在家中居住，但由社会提供养老服务的一种社会化养 老模式，因其比较符合传统的养老观念、继续维系家庭亲情与社会关系等优点， 而受到广泛重视。社区居家养老是以家庭为核心、社区为依托、专业化服务机 构为载体，为居家老人提供以生活照料、医疗保健、心里慰藉等为主要内容的 社会化服务。 社区居家养老基于准公共服务的特点，中国城市地区普遍采取政府购买服 务、社会市场参与、非政府组织实体承办的运作方式推动居家养老服务的发展。 其中，上海市率先进行了一系列政府与市场相配合的养老服务的提供，取得了 很大的成效。本文通过准公共产品的理论和提供理论来分析社区居家养老如何 有效提供。 关键词：准公共产品 提供方式 选择依据 社区养老提供 目录目录 摘要2 一、社区居家养老的概念与上海模式3 （一）概念解读3 （二）上海社区养老模式探索4 二、关于准公共物品提供的理论分析.5 三、社区居家养老模式的提供.7 参考文献.8 3 公共提供、市场提供和混合提供是社会产品的三种基本提供方式。这三种方式同样也 适用于准公共产品的提供。所以, 准公共产品的提供方式存在着一个选择的问题。因而， 社区居家养老服务的提供也一直受到政府与社会的广泛关注。 对于中国的老年人来说，家庭有着特殊而重要的意义。家庭是他们毕生精力和努力的 结晶，是他们生命中不可或缺的一部分。随着人口老龄化，特别是高龄化、空巢化和家庭 小型化形势的日益严峻，家庭养老功能日益弱化，但“叶落归根”的传统观念在中国依然 根深蒂固。据有关调查显示，希望居住在自己家中养老的老年人仍然占绝大多数，高达 85%。 那么，老人居家养老，是不是就与政府无关了？其实不然。社区居家养老服务属于准公共 产品，可以由政府和社会共同提供。在老龄化社会日益严重的今天，上海等地开始了对居 家养老模式的探索。 一、社区居家养老的概念与上海模式 （一）概念解读 所谓居家养老，是指老年人居住在家中，由社区提供养老照料服务的一种养老方式。 居家养老是相对于家庭养老与机构养老而言的，家庭养老是指老年人完全依赖于家庭成员 解决其养老照料方面的问题；而机构养老是老年人集中一个专门的地方，由专业机构提供 养老服务。1 居家养老具备了家庭养老的基本特征，即老年人居住在自己的家里，但其所需要的养 老服务则完全由社区来提供，老年人在生活照料、医疗健康以及心理等方面的问题都是由 社区内相关的机构来进行解决，所以说居家养老是家庭养老与社区服务的有机结合，是依 托社区、以社区的机构与设施为基础，把社区养老服务延伸到家庭的一种社会化养老模式。 应该说居家养老模式中的家庭概念，不再是仅由亲缘关系成员所组成的狭义的家庭概念， 而是在功能上扩展到其所处社区的广义的家庭概念；这里的“家”在广义上是指具备了硬 件与软件养老的人文社会环境。在这样的社区家庭环境中，社会人际关系层次更多， 人际交往互动方式更为多样，更能满足人际互助与沟通的多元需要。老年人在这样的养老 环境中更可能获得多层次的养老需求满足。因此，在居家养老模式中，家庭是主要的养老 载体，但它不是封闭的而是开放性的。 社区居家养老具有很多突出的优点：第一，符合我国传统的养老理念，为老年人所普 1居家养老：问题与模式创新王波(上海理工大学管理学院公共管理研究所，上海 200093) 4 遍接受。中国几千年的历史一直奉行的是家庭养老、养儿防老的理念，传统孝道强调的是 子女对父母的奉养。尽管经济社会的发展、家庭结构的转变使家庭其实已经难以承担养老 的重任，但大部分老年人仍然希望住在自己的家里养老。第二，社区提供养老服务便捷、 灵活、运营成本低、可以服务更多的老人。我国养老机构的发展历程表明，完全依赖养老 机构远远无法解决目前的养老问题。以人口老龄化比较严重的上海市来说，目前的老年人 口已经达到 300 万，按照 6一 7的入住养老机构的需求，则需要公共政策与公共管理养 老床位 1821 万张，而目前上海养老机构的床位总量不过 4 万张左右。有调查显示，上海 市老年居民护理服务需要量为 1175 万人，而供给量实际上只有需要量的 20左右。2可 以看到解决养老问题单纯依赖养老机构基本上是不现实的，所以居家养老模式就成为必然 的选择。从实际情况来看，由社区提供养老服务可以借助社区现有的设施与网络，与机构 养老相比投入的成本小，而在服务方式的供给上可以更加便捷、更加灵活，也可以为更多 的老人提供服务。 （二）上海社区养老模式探索 早在 1979 年，上海比全国提前 20 年进入老龄化社会。最新统计表明：该市老龄化程 度再次提速，并呈“高龄化”特征，每五个人中就有一位 60 岁及以上的老人，增速远超往年。 纯老家庭人数大幅上升，全市已达 7872 万人，其中单身独居老人 1724 万人。 老年人 口的增多，给了城市巨大的压力。对于这些满头银发、步履蹒跚的老人，一个难题是：晚 年生活怎么过？ 一些老人，孤寂地独守家中，病了、发生意外了，都无法得到及时照料。 老人们的困难触痛了很多人的心。 上海最早也试图借鉴欧美国家模式，推行机构养老。一大批敬老院竞相建起，但他们 通过调查发现，90的老年人愿意居家自我照料，他们或者眷恋长期居住的环境和邻居， 又担心被议论子女不孝，所以并不愿意到机构去养老。 随后，一个名叫“9073”的养老格局 渐渐浮出水面。按此，上海将使 90的老年人实现家庭自我照顾，7享受社区居家养老 服务，3享受机构养老服务。这“7”与“3”中，大多数或是高龄、独居，或是经济收入低， 是老人中的弱势群体。3当然，此刻的居家养老与传统不同，是以家庭为基点、社区为依托、 专业机构服务为支撑来为老人提供生活照料和精神慰藉。同时，上海把“居家养老服务”与 同期启动的“万人就业项目”计划结合，帮助“4050”人员重新就业。 当然，此刻的居家养老 与传统不同，是以家庭为基点、社区为依托、专业机构服务为支撑来为老人提供生活照料 2 社区居家养老服务质量模型研究/p-848519157597.html 3上海探索居家养老服务模式 应对老龄化压力 http:/news.QQ.com 2007 年 05 月 24 日 5 和精神慰藉。同时，上海把“居家养老服务”与同期启动的“万人就业项目”计划结合，帮助 “4050”人员重新就业。 在上海养老模式当中最重要的亮点，还是在于政府到底为什么样的老人买单？社区养 老到底如何提供养老政策？上海政府对此“因类而异”：对三无、五保老人、优抚对象和有 特殊贡献的老人，由政府购买服务；对低保老人、高龄老人、生活困难老人，由政府补贴 服务费用；对身体健康、有经济支付能力的，则实行优惠抵偿的市场化服务。各个区县“居 家养老服务指导中心”应运而生，尤其必须提到的，是“居家养老服务券”。看上去，这是一 本普通的服务券记录。淡蓝色的字体，一年 12 个月，每月 1 张服务券。券上分有“轻度”、 “中度”、 “重度”几类等待打钩的服务评估等级。不同的服务等级，对应的分别是高限为 200 元月、300 元月、400 元月的服务补贴。4这也意味着，评估的规范、科学、公平， 直接关系到老人们的福利问题，也可能是最能引发矛盾的一环。 为此，上海花了一年半时间，借鉴了国外、香港的评估标准，结合上海的实际情况， 于 2005 年制定了一份详细的“养老服务需要评估标准”。 养老服务项目有陪医，也有帮助 打扫卫生、洗衣做饭。提供服务的，则是由政府招聘的经过培训的助老服务员。 二、关于准公共物品提供的理论分析 我认为上文所提到的居家养老属于公益性居家养老，属于准公共产品，可以由政府和 社会共同提供。 5 P SS E1 DD E0 P0 SS-T Q1Q0 dd A B C D 4上海探索居家养老服务模式 应对老龄化压力 http:/news.QQ.com 2007 年 05 月 24 日 5 西方财政学课堂 PPT 6 在市场机制下，利益的外溢会带来效率的损失。dd 线为准公共产品购买者的边际效用 曲线（需求曲线） ，DD 线为社会边际收益曲线，它们之间的垂直距离表示该产品的边际外 部收益。供给曲线（边际成本线）为 SS。该产品符合效率准则的产出水平为 DD 线和 SS 线的交点 E0 所决定的 Q0。但在市场机制下，人们按照本人获得的利益决定购买量，该产 品的产出水平只能达到 dd 线和 SS 线的交点 E1 所决定的 Q1，这就会导致效率损失。 （图 中三角形 E0AB）为了经济效益的实现，政府可直接提供准公共产品，以较低的价格鼓励 人们增加消费，从而达到有效率的消费量，由于某些公民可受到直接的利益，所以也应向 他收取一定的费用。如图，应向受益者收取的价格为 P0。如果完全免费供应，其结果必然 是过度消费，也会带来福利损失。 （图中三角形 E0AB） 如果以教育举例的话，几乎所有政府都参与教育的直接投资，但一般只保证教育的最 低供给，充分保证义务教育和负担其他公立学校的建设。对义务教育之外的其他教育，在 充分市场化的基础上，依据此财力给予一定的补助，尤其是保证低收入家庭的子女能够接 受高等教育。其实上海的社区居家养老模式也是一样的，其对三无、五保老人、优抚对象 和有特殊贡献的老人，由政府购买服务；对低保老人、高龄老人、生活困难老人，由政府 补贴服务费用；对身体健康、有经济支付能力的，则实行优惠抵偿的市场化服务。 提供方式的选择实际上就是资源配置方式的选择。公共提供实行的是政府配置方式， 市 场提供实行的是市场配置方式，混合提供则是两种配置方式的有机结合。不同的提供 方式对资源配置的效率是不同的，这不仅取决于不同的资源配置机制，而且还取决于不同 的资源配置领域。提供方式的选择首先应该符合效率要求。市场提供是私人产品的有效提 供方式。准公共产品虽然不是私人产品，但具有私人产品的部分特征，实行市场提供在一 定程度上也能改进效率。实行市场提供，为准公共产品确立了价格机制和优胜劣汰的竞争 激励机制，能促进资源的有效配置。同时，市场提供还能有效地制约个人对准公共产品的 过度消费，有助于资源利用效率的提高，特别是在私人性较强的准公共产品中。但是，市 场配置机制存在着其自身无法克服的局限性。市场机制以各市场主体自身的局部利益为决 策依据，其运行的结果往往与国家宏观目标的要求不一致。同时，市场机制以各市场主体 的自发行为为基础，带有一定的盲目性。这些局限性在准公共产品的市场提供中表现得更 为明显。准公共产品不仅具有私人产品的特征，而且还具有公共产品的特征，这使得以追 求利润最大化为目标的市场提供，会扭曲准公共产品的资源配置，使得一些公共性强、 “纯 度”较高的准公共产品得不到应有的发展，从而造成资源配置效率的低下。同时, 市场提 7 供下的较高收费排斥了一部分消费者，既减少了个人需要的满足程度，也降低了社会公共 需要的满足程度，造成社会福利损失。特别是外部效应较大的准公共产品，市场提供引起 的福利损失将会更大。准公共产品的非排斥性，又增加了收费的难度，增加收费成本。特 别是一些排斥性较差的准公共产品, 其收费的代价将是昂贵的。此外，在残缺的市场体系 中，准公共产品市场提供造成的资源浪费和效益损失可能会更大。所以，选择市场提供时， 既要考虑市场配置机制的健全程度，又要考虑准公共产品的私人性、排斥性的强度。在残 缺的市场下，或者公共性较强、排斥性较差的准公共产品中，选择市场提供可能会使资源 配置效益率更低。 公共提供是纯公共产品的有效提供方式。准公共产品虽然不是纯公共产品，但也有纯 公共产品的部分特征，实行公共提供在一定程度上也能改进效率。实行公共提供，政府可 以根据社会的需要，从宏观的角度，对准公共产品资源进行有计划的配置，纠正市场机制 的固有缺陷,以提高资源的配置效率，特别是在公共性较强的准公共产品领域。但是，在公 共提供下，失去了价格机制的约束，也失去了资源配置的竞争激励机制。公共提供是实现 准公共产品资源配置的政府行为，决策者的任何决策失误，都将造成资源的极大浪费。同 时，在公共提供下，消费者无须对准公共产品有任何支付，于是消费者将不断地消费，直 到边际收益为零，而无视这些产品实际发生的边际成本，从而造成对准公共产品的过渡消 费，造成资源的极大浪费，特别是私人性较强的准公共产品。而且，公共提供下，需要通 过征税来弥补准公共产品的提供成本,而征税改变了资源的配置，可能引起效率损失。征税 过程中发生的税收征纳费用又构成了准公共产品公共提供的成本。所以，在选择公共产品 公共提供时，既要考虑政府配置机制的有效性，还要考虑准公共产品的公共性强度。当政 府配置机制缺乏有效性时，或者准公共产品的公共性较弱时选择公共提供可能会降低资源 的配置效率。 由公共提供和市场提供组合而成的混合提供，实现了两种配置机制的相互补充，有助 于资源配置效率的提高，是比较理想的资源配置方式。同时，混合提供也具有广泛适用性， 它可以通过调整其公共提供成份和市场提供成分的比重, 来适应各种公共性或私人性强度 不同的准公共产品，因而是一种比较理想的提供方式。而且，混合提供下较低的收费，也 能促进对准公共产品的合理节约使用，避免过度消费和浪费。混合提供采取的税费混合机 制，与公共提供的纯收税和市场提供的纯收费相比，虽然不能有效地消除效率损失，但有 助于效率损失的缩小增加社会福利。当然，低收费和低收税并不能带来相应的低收费成本 和低税收成本，这可能会导致提供成本的增加。 8 三、社区居家养老模式的提供 目前我国部分地区居家养老的提供主要是政府购买服务，是指政府部门为了履行服务 的社会职能，通过政府财政向各类社会服务机构直接拨款或公开招标购买社会服务，实现 政府财政效力最大化的行为。政府购买服务的运作机制是政府扶持、非营利组织运作、社 会参与。政府扶持，就是政府健全购买服务的组织领导体系，明确责任部门，并将政府购 买服务经费列入财政预算；非营利组织运作，就是政府委托非营利组织依托社区实施服务， 主要包括审定服务对象、确定服务内容、培训服务人员，开展监督检查；社会参与，是指 整合社会资源，如组织义工上门服务，动员社会力量购买服务，以弥补政府赎买服务的不 足等。 我认为，除了注重政府的公共提供，还应该重视市场的力量。现在，很多社区居家养 老服务没有活力，既不能让老人满意，工作人员也不满意，根本在于还没有摆脱政府包办、 小而全的模式。社区居家养老需引入市场化运作机制，解决好不同主体在推进居家养老服 务中的位置。由政府主导受理、审批、评估居家养老服务，形成“专业机构服务与政府服 务实行两条线”的运作机制，从根本上解决居家养老服务工作中存在的问题。在运作过程 中，政府要逐步从居家养老服务的具体事务性工作中脱离出来，由居家养老服务的组织者、 实施者，真正转变成为宏观指导者和监督者。目前，资金问题是居家养老的最大问题，随 着老年群体的迅速膨胀，居家养老事业产业化将是弥补养老资金不足的必由之路。居家养 老服务就必须实行规模经营，必须主动适应市场需求，实施多种经营，才有生存空间。政 府可出台相关扶持优惠政策，保障从事为老服务行业建设者得到相应的补贴和税费的减免 等政策倾斜，使投资运营者能以合理的运营成本为老年人群提供良好优惠的低偿服务；同 时，政府要制定考核评价机制，对社区老年服务站的硬件建