科学规划 严格保护,全面开创风景名胜区新局面

科学规划 严格保护 全面开创风景名胜区工作新局面 浣江 五泄国家重点风景名胜区为国务院审定公布的第四批 国家重点风景名胜区，位于浙江省诸暨市西部，距诸暨市区十一公 里，由五泄、斗岩、汤江岩、浣江四大景区组成，总面积 73.44 平方 公里，景区历史悠久，文化积淀深厚，早在 1400 多年前，我国第一 部水系巨著郦道远的水经注中就有记载，其三十年代就是浙赣铁 路线上的一个景点，为浙江十大名瀑之一，在中国名胜图书集成、 中国名胜大辞典中均有记述，诸暨为越国古都、西施故里、越文 化的发祥地其声誉早已远播海内外。景区在五十年代曾经成立过风 景名胜区管理机构，浣江五泄国家重点风景名胜区目前为绍兴地 区唯一的一个国家重点风景名胜区。 风景名胜事业是一项伟大的事业，通过保护国家自然景观资源 和人文历史景观资源，为子孙后代留下一片净土，为人民大众提供 休身养心、陶冶情操的场所，增加自然和人文知识，从而提高人民 大众精神文化素质，是精神文明建设的重要组成部分。 诸暨市浣江五泄国家重点风景名胜区在认真贯彻落实国务 院关于加强城市规划监督管理的通知（国发200213 号）和九部委 关于贯彻落实国务院关于加强城市规划监督管理的通知的通知 2 （建规2002204 号文件）和浙江省人民政府浙政发200212 号文件 及今年全省风景名胜区工作座谈会议的要求，全面加强风景名胜区 管理工作，重抓落实，在浙江省建设厅的大力支持下，紧紧依靠诸 暨市委、市政府，在风景区管理局党委班子的努力下，严格把关，从 而使景区在规划编制、景点建设、基础设施配套完善等方面取得了 一定的成绩。坚持“严格保护，统一管理，合理开发，永续利用”的方 针，正确处理保护与开发的关系，坚持可持续发展的战略，使景区 环境和资源得到保护。通过合理规划和有序建设，使接待设施日臻 完善，带动游客量稳步上升，经济效益也随之增长，知名度越来越 高，近几年来政府主要做了如下工作： 一、理一、理顺顺体制，体制，统统一管理，是有效保一管理，是有效保护护区区环环境和境和资资源的前提源的前提 浣江五泄国家重点风景名胜区其前身为浙江省首批省级风景 名胜区，但一直未申报国家重点风景名胜区，原因是一九九三年前 由于景区管理体制不顺，多头领导，矛盾较为突出，景区内一度不 按规划随意建设时有发生，给景区的环境和资源破坏带来十分严重 的危害。在省建设厅的全力支持下，在诸暨市委、市政府的高度重 视下，于一九九三年九月对景区的管理体制进行了理顺，由原来的 多头领导归统一管理，原来景区内的五泄林场、五泄水库管理处、 五泄旅游公司从行政上、人事上实行由五泄风景区管理局统一管理 和领导，经济上实行独立核算，业务上受各自主管单位指导，改变 了以往管理上的混乱局面，十几年的实践证明，景区管理体制决定 是景区环境和资源不遭破坏的关键，也是推动景区发展，提高景区 知名度，促进社会效益和地域经济发展最有效的措施。 二、科学二、科学规规划，慎重开划，慎重开发发建建设设是保是保护护景区景区资资源的关源的关键键 风景名胜资源是景区发展、利用和赖以生存的必要条件，随着 近年来旅游业的快速发展，游客人数逐年递增，我们景区与兄弟景 区一样，面临一个很现实的问题，那就是原有景区容量明显不能满 足可持续发展战略。为扩大景区范围，缓解环境容量压力。98 年我 们请示了浙江省建设厅，经省厅同意，委托北京大学世界遗产研究 中心对景区的总体规划进行了调整修编，2002 年我们又根据国家 建设部的要求重新委托北京大学世界遗产研究中心，按照风景名胜 区的规划编制设计规范对景区总体规划进行了设计和编制。新一轮 规划自始至终体现了严格保护，统一管理，合理开发，永续利用的 方针，把风景名胜区的环境和资源保护提高到了一定的高度，特别 是引进了国外国家公园规划的理论，很有新意，现已完成总体规划 的编制并报浙江省人民政府要求对总体规划进行评审和论证。评审 和论证通过后，我们将严格按照规划对景区进行管理和建设。 提高风景名胜区的品位，不单纯依据良好的生态环境和优美的 自然景观，景区内的各种建筑也起到了画龙点睛的作用，一个优秀 的小品建筑能使景点增色不少，我们在这方面有过教训，从选址、 建筑风格，体量和环境保护不但没有起到美化景区的作用，反而引 发了与周围的自然景观不协调，环境污染等一系列消极效应，为此， 我们近几年来，严格按照规划的总体布局，景区建筑首先从设计上 严格把关，做到总体立面反复论证，建设慎之又慎，我们在申报国 4 家重点风景名胜区的几年中，拆除与景观不协调的建筑达 320 平方 米，今年我们又以风景名胜区综合整治为契机，对在核心景区周边 的原五泄林场的乾龙酒店、龙湫饭店、办公楼及职工三层宿舍楼予 以坚决拆除，拆除总面积将达到 5000 平方米，既减少了污染源，又 改观了环境和景观效果，对景区内的不合理建筑实行动大刀、动快 刀，所有建设必经严格按照规划实施，任何单位和个人必须执行规 划的严肃性。 规划是保护资源的前提，景区建设严格实行“一书两证”审批制 度。实行“一书两证”制度有利于做到规划科学化、建设布局合理化、 景点建筑精品化，我们景区严格按照规定办理有关手续，逐级上报 审批，对不符合规划又难以制止的，杜绝说情，坚决不予办理，通过 上述做法，从而使景区品位得到有效提高。 三、加三、加强强景区管理，景区管理，优优化化软软、硬件，社会和、硬件，社会和经济经济效益得到提高效益得到提高 我们在严肃规划，建设管理的基础上，注重景区的卫生和安全 工作，2002 年景区完成了 ISO9000 和 ISO14000 双体制质量认证， 有效改善景区的环境，创造了良好的游览环境。安全工作也是景区 管理中的重点工作，景区不仅仅做好森林防火的工作，基他安全工 作也十分重要。我们认为，没有安全就没有景区，就没有旅游，就没 有效益，为此，我们积极开展景区安全教育，做到制度落实，组织措 施落实，器材落实，责任落实，并专门成立了景区联防队，负责景区 的安全、卫生的检查和监督，森林防火成立应急小分队，配备了对 讲机，在森林防火季节，实行全天候巡查值班。通过努力，五泄从建 立林场到成立景区管理机构这五十几年来无发生森林火灾，有效地 保护了景区的风景名胜资源。我们还将原来已撤消的景区派出所重 新成立挂牌，负责处理景区内的特发事件，成立了景区执法监察队 伍，以进一步加强对景区的各项管理措施。 在市委、市政府的重视下，市交通局专设机构运管所、航管站 进驻景区负责车辆交通管理和码头船只安全管理，由于上述组织和 措施的落实，有效地防止各类事故的发生，景区对外形象良好，游 览循序井然，安全得到了保障。 我们在做好景区内的建设、卫生、安全等工作的基础上，着重 提高外部硬件建设档次，首先是改善景区外部交通条件，全面完成 杭金公路至景区 12.5 公里的公路建设，总投资 2200 万元，从而为 游客提供了便捷的交通条件，同时完善了对内对外的有线和无线通 讯网络设施，既方便了游客，又提高了景区管理水平。 目前浣江五泄国家重点风景名胜区无论从交通条件、景观价 值，还是游览环境都堪称一个适合现代人游览观光的好地方，为此， 我们对上述取得的成绩，越加珍惜，有决心，有信心，以总体规划为 依据，在国家建设部和浙江省建设厅的指导下，把景区保护好，建 设好，利用好，防止出现认识上的错误和方向上的偏差，在风景名 胜资源的保护，管理和开发利用上，创造出上对得起祖先，下无愧 于后人的宏伟大业。 6 加强保护管理工作 努力构建风景名胜区的可持续发展体系 诸暨市浣江五泄风景区管理和 一、二十一世纪中国风景名胜区面临的挑战 众所周知，在人与自然的相互关系中有一个索取与回馈的平衡 问题。只有两者和谐统一，共同提高，才能促进人类社会步入良性 循环的发展轨道这就是我们通常所说的可持续发展。其内涵是强 调在人类发展过程中应合理利用各类资源，保护好生态环境，为后 代留下较好的资源条件，使人类社会得到健康发展。这就要求既要 实现经济高效发展的目标，又要维持人类赖以生存的自然环境和 足够的可利用资源，使子孙后代能够安居乐业、永续利用。可见，可 持续发展是以生态平衡、资源环境的永续利用为基本内容，追求的 是人与自然的和谐，索取与回馈的平衡，发展度、协调度与持续度 的统一。随着人类对生存环境的日益重视，可持续发展战略已越来 越受到世人的关注，成为我国社会发展的主题。 而风景名胜区作为人类生态环境中最可宝贵的自然和文化资 源，具有珍贵性、脆弱性和不可再生性的特点，千。旦破坏，很难恢 复立如清华大学朱畅中教授讲得那样， “风景名肚是长期形成的自 然产物和历史产物，非一朝宁夕可以人工制造；年代愈久远，-东西 愈古老，其价值也愈高。妥善保护它，珍惜爱护它，用万世而不 竭一旦损坏，不能再生，价值也降低，不值分文甲。但近九年；， 由于我国正处在由计划经济向市场经济的转变时期，机制的不完善 和地域经济因素的影响，不可避免地给风景名胜区的保护管理工作 带采了一些问题；：使风景名胜区在发展中面临了更加产峻：的挑战； 一是改革相对滞后十管理体制不适应新形势的发展；二是个别地方 重开发尔重保护；：风景名胜区“城： 市化”、 “人工化”， “商业化”趋势日趋严重；乙些风景名胜区面 j6，着 失去原有风貌和历史价值的严重威胁， 直接影响到风景君胜资源的 永续利用和可持续发展。为此，国务院耐；e、理温家宝在全国城市 规划工作会议上要求，要立即制止对风景名胜区；的这种“自杀”行 为；可见，保护人类已经非常脆弱的生态环境，确保风景名胜资源 8 的永续利用已成为现在乃至将来一个十分敏感的社会问题，作为国 家重点风景名胜区，我们有责任要尽快构建起风景名胜区可持续发 展体系，走出一条有中国风景名胜区特色的可持续发展之路。这是 确保风景名胜资源永续利用的关键所在。 二、关于风景名胜区事业可持续发展的初探 中国社会科学院可持续发展研究组首席科学家牛文元教授讲 过，可持续发展战略的构建要充分体现公平性、持续性和共同性三 个评判性原则，建立起生存、发展、环境：社会和智力五大支持系统。 这是一个非常复杂的系统工程，特别是对于我国起步较晚的风景名 胜区事业来讲，要完成这一体系的构筑，需要研究的问题很多，任 务还相当艰巨结合这些年来泰山风景名胜区保护管理工作的实践， 我们主要进行了以下六个方面的探索。 1、围绕可持续发展，确定了明确的总体工作思路 面对新的世纪，风景名胜区究竟如何适应改革发展的新形势， ； 以什么样的面貌迎接未来生存和发展的挑战，是我们首要考虑的一 个问题乙近几年来，我们打破计划经济下传统的思维模式，解放思 想，：；转变观念，并针对风景名胜资源的特殊性和不可再生性，围 绕风暴名胜区在社会变革中的持续发展，于 1998 年底提出了争 创国内尸滚， -尽快与国际接轨”的奋斗目标，将落脚点放在了实施 五个一流，构建风景名胜区可持续发展体系上，即按照人与自然和 谐发展的要求，：建设一流景点，营造一流环境；按照与国际接 轨的要求，实施一流管理，提供一流的客户服务； 以追求景区社 会效益的最大化，推动泰山保护管理和规划建设工作再上一个新的 水平。这一思路总结了泰山保护管理工作多年来的实践成果，找到 了在新世纪发展的突破点和努力方向。 2、坚持规划先行的原则，构筑可持续发展的科学基础 规划是发展的龙头，是搞好风景名胜区保护管理工作的依据和 手段。在风景名胜区的任何一项开发利用活动都要坚持规划先行的 原则，合理确定景区的生态保护和环境容量，严格控制开发利用的 限度，确保任何开发建设活动，都以不破坏原有的自然与文化遗存 为前提。每一部规划都要经过有关专家的多次论证后方可实施，以 防止开发建设的随意性和盲目性。泰山的第一部总体规划是 1987 年编制、1993 年由国务院批复实施的，这部规划曾为泰山事业的发 展发挥了重要作用，但随着时间的推移和泰山保护管理事业的发展， 情况发生了很大变化，有许多新的东西需要充实，为确保规划的前 瞻性、科学性和可操作性，我们又于 1999 年底展开了新一轮的修 编和景区详细性控制规划的编制工作并按照规划和创造人与自然 和谐统一的环境要求，结合中加合作泰山管理项目的实施，于 2000 年实施了以泰山天外村路为子范区的综合保护工程。项目总投资 2；5 亿元，是历年来泰山保护建设上一 次性投资最大、包含范围和内容最广、 规模最大的保护性 I 程。主 要内容包括拆迁安置，文物复修、景点包装环境治理、绿化美化； 信息展乐、：交通网络、通讯设施、电力供应、广场建设十大类。在 示范区内，共拆迁单位、居民房屋 54000 平方米；， 恢复整修秦封殿， 竹林寺等 8 处文物古迹；拨正了中天门以上 4198 米古盘道，并结合 拨正将垃圾箱、电线、硅片灯放在扶手墙内，较好地再现了泰山丰 富的历史文化风貌；绿化美化了天外村、中天门、南天门沿线的环 境；敷设了 40 多公里的地下电缆和通讯光缆，设置了调频广播、公 用电话和移动通讯网站；拆除有碍观瞻的电线杆塔 51 基；把通讯、 电力线杆由地上变地下，解决了电力塔杆影响景观和部分工队的用 电问题；改建、修建高标准公厕 53 处，修建污水处理池 29 处，蓄水 池 24 处，铺设污水管网 4760 米、供水管网 5682 米，改建了环卫垃 圾索道，全面完成了景区的污水治理，提高了环境质量，特别是 53 个公厕，做到了因山就，势，一厕一式，与景区十分协调；修建了 108 公里的步游路，完成了岱顶小环线，扩大了游览面积，展现了 后石坞古松林及瞻鲁台至观日台沿线的独特景观，解决了单线游和 重复游的问题；在天外村广场建设中，我们把泰山独有的中国历史 上帝王到泰山祭祀、封禅的文化进行了集中展示，展现了封建帝 10 王“君权神授”封禅泰山的宏大盛典和丰富的文化内涵。这一工程的 实施，全面改善了泰山景区的软硬件环境，给泰山带来了巨大变化， 公共保护意识普遍增强， 。泰山整体形象明显改观，景区环境质量得 到提高，基础设施更加完善，景区游览容量进一步扩大，管理服务 初步与国际接轨，使泰山以更加崭新的形象展现在了中外游人面前。 3，积极理顺管理体制，构筑风景名胜区可持续发展的体制基 础 马克思主义认为人类社会的发展史就是先进生产力不断取 代落后生产力的历史进程。生产力是最活跃：，最革命妁因素， 是社会发展的最终决定力量。社会的基本矛盾就是生产力与生产 关系、经济基础与上层建筑之间的矛盾，这个基本矛盾的运动， 决定着社会性质的变化和社会经济、政治、文化：的。发展方向。党 的十了届三中全会以来的改革开放以及经济、政治体制改革等都着 眼于不断调整社会的基本矛盾 ，大力解放和发展生产力于部代表 了中国先进生产力，的发展方向。 目前，加强风景名胜资源保护，实施真正意义上的集中统一管理， ， 是景区生产力发展的迫切要求。要适应这一要求，就必须要改革 管理体制不顺这一不符合生产力发展的生产关系，否则只能制约 景区事业的发展。 1985 年，泰山曾在全国首创了风景、文物、林业三位一体的管 理体制，一度走在了全国风景名胜区的前列。但随着法制建设的逐 步完善和近几年来行政诉讼法趴行政处罚法的颁布实施，泰山 又面临了许多新的问题，作为政府工作部门的管理机构，没有综合 管理的执法主体资格，致使多头管理、职能交叉、推诿扯皮、执法手 段不完善，影响了管理工作的效果，形不成统一的管理意志。显然， 这种属于生产关系范畴的管理体制， 已不适应景区生产力发展的 要求，必须彻底改革才能使风景名胜区事业的发展步入良性循环的 轨道。对此，在总结以往经验的基础上，通过积极争取，市委、市政 府经过充分的调查研究，决定在今年政府机构改革中，一并对泰山 的管理体制问题进行一次彻底的调整和变革，并提出了“怎么有利 于泰山的集中统一管理，就怎么改”的原则。今年8 月底，按照市 委、市政府批准实施的改革方案，泰山管委已经由一个政府职能工 作部门调整为具有县级政府职能的市政府派出机构，较好地解决了 管理权限和执法主体资格的问题，为泰山风景名胜区的保护管理工 作创造了一个更加有利的环境。 4、探讨与国际接轨的管理模式，构筑风景名胜区可持续发展 的智力基础多年的保护管理工作实践，使我们深深地认识到，思想 观念的陈旧和管理方式的落后，是制约目前生产力解放和景区事业 发展的根本原因。特别是随着旅游业的发展和对外开放程度的进一 步扩大， 解放思想，更新观念，转变管理模式， 提高管理服务水平， 尽快适应加 WT0 的新形势，已成为风景名胜区跨世纪发展的必然 需求。针对这个问题，根据我们“尽快与国际接轨”的奋斗目标，为 学习和借鉴国外国家公园的先进管理经验，进一步提高泰山风景名 胜区的规范管理和优质服务水平，于 1999 年 7 月份积极争取到了 中国和加拿大两国政府合作的“中国城市综合发展项目”的试点。在 赴加拿大考察学习的基础上，在国务院体改办的帮助支持和外方专 家的指导下，自 1999 年开始，到 2000 年底结束，在泰山景区内全 面实施了以信息展示和客户服务为主 要内容的中加合作泰山管理项目。按照国际通用惯例，设置了 7 大 类 1000 余块信息展示标志。按照“以游客为中心”的思想，加强客 户服务，在示范区内开展了以“四定”为主要内容的管理模式改革， 初步形成了与实施项目相适应的管理体系；先后完成了两次抽样调 查，制定了三十余项服务规范标准和六十多个岗位职责介绍，编辑 完成了泰山客户服务管理手册和泰山客户服务培训教材等教 材和资料。按照培训大纲要求，集中举办了六期培训班，先后培训 各类骨干 150 余人。在此基础上，各景区、各单位在年内也完成了 1000 余名管理人员的培训，在景区内初步建立了客户服务体系，为 12 全面推行客户服务奠定了良好基础。按照服务标准，做好基本服务， 努力实现期望服务，尽可能达到超值服务，初步实现了与国际管理 的接轨。中加项目执行机构在项目结束时的成果评估中认为：“项目 的实施，为中国风景名胜区的 科学管理提供了示范，有些领域还达到或接近了国际水平，初步走 上了与国际接轨的路子。 ” ： 5，广泛筹集保护资金，构筑了风景名胜区可持续发展的物质 基础 在我国，风景名胜区事业为社会创造了不可估量的社会效益和 经济效益，但同时也需要大量的资金用以维护， 是一项投入大，产 出也大的产业。我们一方面积极出题目，做好对上争取工作去年， 结合门票收入体制的变化，积极向上争取，将天外村路综合保护建 设工程列入了全市三大重点工程之i，泰安市政府投入了 25 亿 元的资金用于工程建设，大大改善了景区环境另一方面，积极探 索建立多渠道筹集保护资金的体系。在新一轮泰山总体规划修 编中，我们将设立保护专用资金作为一项内容加以明确，以实现风 景名胜资源保护资金来源的多元化。同时，进一步加强风景名胜资 源有偿使用收益的管理工作，明确资源有偿使用收益的管理使用方 向，并落实依赖风景名胜资源获利的资源补偿金制度， 形成风景名 胜区保护发展资金的良性循环，使风景名胜区在良好的资金保障下 得到更有效的保护和利用，真正达到永续利用和可持续发展的目的。 6、坚持依法治山，积极寻求风景名胜区可持续发展的法律支 持 坚持依法保护、依法管理是做好风景名胜区保护工作的关键。 近几年来，我们始终把景区的法制建设摆在各项工作的首位，加大 了依法保护和依法治山的工作力度，使景区管理由行政管理努力向 法制化管理转变。一是强化了风景名胜区保护管理有关法律、法规 的宣传。利用多种形式和渠道，重点加强了对政府管理层、干部职 工、驻山群众及进山游客四个层次的宣传教育，为依法币山营造了 良好的法制环境和舆论氛围二是依据文物法趴森林法趴环境 保护法、 风景名胜区管理暂行条例趴山东省泰山风景名胜区保护 管理条例等国家、省有关法律法规，结合泰山实际，相继制定了 三十多项景区保护管理办法和规定，开始实施了风景名胜区准营证 制度三是借泰山管理体制和机构改革之际，单设了法规处和综合 管理办公室，强化了职能部门的管理力度和景区管理监察大队等执 法。队伍建设，强化了执法手段四是按照泰山总体规划，对景区 内有碍景观的构筑物和违章建筑，实施了依法拆除工作。同时加强 了林地管理和涉林案件的查处，依法制止打击了景区周边的侵占林 地和违章建设行为。五是强化 了执法监督。近几年来，市人