第三章 中国社会保障的历史沿革

第一节 中国古代的社会性保障政策与实践 一、中国古代的灾害救助 中国地处东亚大陆，属北温带季风气候，自古以来， 灾害多发。从历史上看，小灾几乎年年有，造成严重破坏 的重大自然灾害也经常发生。作为一个以农为本、疆域辽 阔的大帝国，要保持社会的稳定，就不能不重视自然灾害， 尤其是重大灾害对农业生产的破坏和对国计民生的危害。 当重大自然灾害发生时，一家一户的小农是根本无法抵御 的，国家如不采取必要的社会性保障措施，就可能造成赤 地千里，饿殍遍野的惨剧，甚至激起人民的强烈反抗，使 整个王朝倾覆，这在中国历史上是屡见不鲜的。 因此，从国家机器在中国产生起，历代的统治者就 一直把灾害救助“荒政”作为政府的一项重要职能。 中国第一个王朝夏，就是在大禹领导治理洪灾的过程 中奠定了“立国”的基础，在当时生产力还很低下，人类 对自然认识还很蒙昧的时期，大禹的业绩确是一座历史的 丰碑。但在总体上说，在中华民族文明史的初始期，人们 对自然灾害发生原因的认识和所采取的灾害救助的办法还 是很幼稚的。人们认为自然灾害的发生是天意，是“天毒 降灾荒”1，要弥除灾荒，就必须祈求“上天”的宽恕与 保佑。所以，在夏代虽有积粮备荒之举，商代也曾有汤为 灾民赎回被迫出卖的子女等救灾举措的记载。但夏、商时 最为盛行的救灾方法，则是由统治者“祈天弥荒” ，或由巫 师，施行巫术救灾，如竹书纪年中就有记载：“商汤 二十四年大旱，王祷于桑林雨。 ”在殷礼微文中也有 “使巫祈雨”的记载，在中国古代的典籍中此类记述颇多。 到了周代以后，随着社会生产力的进步和朴素的科学自然 观的发展，这种不能产生实际效果的祈天救灾，虽然还一 直产生着影响，但具体实在的社会性灾害救助政策与实践， 开始逐渐取而代之了。 比较系统而实际的“荒政”始创于西周。西周朝廷 设有地官司徒，辅助周天子“安忧邦国” ，负责荒政是其主 要的职司之一，据周礼地官司徒记载，西周的“荒 政”有十二项，一曰“散利” ，即向灾民发放衣食、钱物等 予以救济。二曰“薄征”即减轻灾区的赋税负担。三曰 “缓刑”即宽缓刑罚。四曰“弛力”即减少对灾区的徭役 征发以宽民力。五曰“舍禁”即取消某些禁令，开放一些 山林川泽等禁地，允许灾民在一定限度内择业、择地谋生。 六曰“去几”即撤消一些关卡、税卡以利民间交易和营生。 七曰“眚礼”即省节吉礼的礼仪和花费。八曰：“杀哀” 即省节凶哀礼的礼仪和花费。九曰“蕃乐”即把乐器收藏 起来暂不演奏。十曰“多昏”即鼓励结婚多生育，以促进 劳动力的增加。十有一曰“索鬼神” ，即求神问卜以祈消灾。 十有二曰“除盗贼”即辑拿盗贼，惩治犯罪以加强灾区的 治安。上述这些灾害救助的政策与措施是系统且富实效的。 与夏、商时期相比有了质的进步，对后世的荒政更有着深 远的影响。它是古代中国在自然灾害救助方面，对人类文 明作出的卓越贡献。 西周的这些“荒政”以后又为历代皇朝不断地继承， 充实和发展，纵观中国古代灾害救助的政策与实践，大致 可概括为以下几个方面： 1养恤：主要包括施粥、居养、赎子等措施。施粥 是给予灾民粥食，维持其生存；居养是临时收容抚恤灾民； 赎子是由政府出钱为灾民赎回被迫出卖的子女。赎子如前 所述起于商汤，施粥始见于战国，居养从宋代起有记载。 这些措施主要是对灾民的急行救助，有一定的作用，但收 效不大。 2蠲缓：主要包括蠲免和停缓。蠲免是指免除赋税、 徭役。 周礼地官司徒所载的十二条荒政中的薄征，弛 力等措施就属蠲免。据唐六典.户部郎中员外郎记载， 唐时有依灾情而定蠲免的具体规定：“凡水旱虫霜为灾害， 则有分数。十分损四已上免租，损六已上免租调，损七已 上课役俱免。若桑麻损尽者各免调，若己役已输者，听免 其来年。 ”遇灾而减免赋税徭役是历代统治者普遍采用的一 项救灾措施，一方面这是灾发后稳定社会，恢复生产的需 要，另一方面这也是统治者不得不采取的现实态度，如灾 后继续横征暴敛，结果就可能激起民变。 3赈济：主要包括赈粮、赈银等，即向灾民发放粮 食，衣物，或银钱帮助灾民度荒。战国时，齐国遇灾就曾 无偿赈济灾民粮食、衣物。汉元帝初元元年，关东遭灾， 朝廷下旨：“岁比灾害，民有菜色，惨淡于心，已诏吏虚 仓廪，开府库赈救，赈寒者衣”2赈谷、赈衣救灾是历代 王朝一项主要的救灾措施，史籍上此类记载甚多。赈谷有 无偿赈济的，也有平价有偿赈济的。 赈济衣食并不能完全解决灾后的生活所需，如房倒 家破者，患疾求医者，便不是救济衣食就可解决的。所以 赈济中还有赈银的做法，向灾民发放一定的钱款，帮助其 恢复生计。如东汉永建三年，京师地震，民房大批倒塌， 百姓死伤惨重，汉顺帝下诏，各地方官吏查灾上报，然后 由国库拨付赈银，按年满 7 岁以上者，给钱二千，让灾民 度灾。宋代天圣七年，河北大水，朝廷下诏， “其被灾之民， 见存三口者，给钱二千，不及者半之。 ”3赈银有按人头计 年龄给付的，有按户计口数给付的。这种救济方法是中国 古代商品货币关系在救灾措施中的反映。 4贷赈：主要是在灾荒时期，由政府贷给灾民耕牛、 农具、种子，帮助灾民恢复生产。在度过灾荒以后，再附 带低息或不附息，收回所贷的本金。这项措施适合于灾情 不十分严重，恢复生产条件较好的地区。东汉和帝时河北、 河南地区发生水灾，政府就将耕牛贷给农民，帮助恢复生 产。唐太宗贞观二十二年各地发生水旱灾情，政府贷种粮 给灾民以抗灾。元世祖忽必烈还采取过贷富人粟给灾民以 救灾的办法。贷赈救灾通过放贷生产资料，帮助灾民恢复 生产，结合救灾的其它措施，能发挥出更积极的救灾作用。 5工赈：即“以工代赈” ，是历代救灾的传统做法。 政府在灾害发生后，通过使用灾民劳力，兴修水利堤防、 道路等工程，用付给民工工钱的办法来达到既救灾又兴修 了公共工程的目的。春秋时，齐国发生灾荒， “晏子请为民 发粟，公不许，当为路寝之台，晏子令吏重其赁，远其兆， 徐其日，而不趣。五年台成，而民赈，故上悦乎游，民足 乎食。 ”4宋神宗时蝗灾施虐，神宗下诏， “令灾民灭蝗除 害，得蝗虫五升或蝗虫一斗者给细包谷一斗，蝗种一升给 细包谷二升，给银钱以中等值与之” 。5明弘治时，黄河决 口，灾民流离载道，河南副都巡抚孙需“乃役以筑堤，由 予以佣钱。趋者万计，堤成，而饥民饱，公私便之。 ”6工 赈救灾，一举两得，是较积极的救灾措施。 6安辑：即对逃荒流离的灾民进行安顿，主要措施 包括给田、赍送等。给田是将闲田给流民耕种，并减免租 税。或组织流民开荒，如唐代室州刺史卢坦在江淮大旱时， 组织灾民开荒，度过了荒年。赍送是官府出资出人遣送流 民回籍。与之相配套的还有给复，即蠲缓法中的对回乡流 民，减免赋税，引导流民回乡复业。 中国古代社会性的救灾保障措施甚多，且成体系。 许多措施，至今还有其借鉴价值，虽然在剥削制度下，这 些措施并不可能真正有效地贯彻，并解决灾民的生存保障 问题，但作为人类历史上社会性灾害救助的一种思想与实 践，乃是中华民族对世界文明作出的一份可贵贡献。 - - 1 尚书微子篇 。 2 西汉会要 3 宋史仁宗本纪 4 ：晏子春秋 5 ：宋史神宗本纪 6 ：开封府志 二、中国古代的贫困救济 剥削制度下，社会贫困现象的存在是必然的，对生 活在社会最低层的，丧失家庭和自我保障能力的贫困群众 的救济，同样是维护社会稳定的重要条件。所以在中国历 史上，对贫困者的社会救济，也一直是国家采取的一项社 会政策。 早在西周时期，就有所谓的“保息六政” 。据周 礼地官司徒记载，周“以保息六养万民：一曰慈幼， 二曰养老，三曰赈穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。 ” 这里包括了对幼、老、穷、贫、疾等的多种救济，一般认 为这是中国实行系统的社会救济政策的开端。 自秦汉至隋唐，社会贫困救济一般都由朝延诏令实 施，虽是常策。如汉代皇帝下诏用谷物、织物等救济弧寡 病疾者就达 24 次，但还无定制及常设机构。救济方法有发 放救济物资；假民公田，供贫民生产；给贫民赈贷等。 从宋代起，开始出现了常设的社会性救济机构，使 社会救济进一步制度化，宋代创设的社会性救济机构有： 居养院、安辑坊、漏泽园等。居养院是官府设置的，收养 流浪者的救济机构。对“道路遇寒僵仆之人及无衣丐者， 许送近便居养院，给钱米救济。 ”1安辑坊是官府设置的收 容及医治贫民患病者的救济机构，宋崇宁元年（1102 年） “八月，置济坊养贫病者，仍令诸郡具并置， ” “安济坊钱 米依居养法，医药如旧制。 ”2漏泽园是官府设置的贫民公 墓。 在政府兴办救济机构的同时，还出现了封建土大夫， 地方土绅兴办的义庄。义庄一般为家族共有，所得田租， 除用于祭祖外，主要用于救济本族的贫困族人，如施粥， 施医药，施棺等，还用于办学或资助本族子弟读书应举。 最早见诸于记载的是，北宋著名的政治家文学家范仲淹在 苏州所办的义庄，庄内还没有养老室、恤嫠（寡妇）室， 育婴室、养疴室、严教室、读书室等，俨然是个社区性的 综合救济机构。 中原王朝的社会救济政策与机构设置对少数民族政 权也产生了深刻的影响，金朝在占据北方后，也设置了普 济院，救济贫民，并首创了“粥厂”制。元王朝建立后， 进一步发展了宋代的济贫政策与设施。除设置了收养一般 的“诸鳏寡孤独，老弱残疾，穷而无告者” ，3的养济院外， 还设有济众院，以收养鳏寡孤独的残疾人为主。元世祖中 统元年（1260 年） “首诏天下，鳏寡孤独废疾不能自存之人， 天民之无告者也，命所在官司，以粮赡之” 。4另外还设惠 民医局，主要负责给贫病，孤残者施医施药。除设置救济 机构外，元还实行给孤老衣食房舍，向贫民赈贷，收容遣 送流民等措施。特别值得一提的是元代社会已认识到，那 些贫病孤残者是“天民之无告者也” 。因此元王朝在制度上 规定：对“应收养而未收养，不应收养而收养者，罪其守 宰，按治官常纠察之”5这种把社会贫弱救济看作官府司 命的一项职责，地方官在社会救济事业上失职，要按罪处 罚的做法，是中国古代社会性保障政策与实践中的一大进 步。另一方面，这也表明，元代民族矛盾，阶级矛盾尖税， 社会贫困现象很普遍，而应收养的未收养，不应收养的倒 收养了的弊政甚多，社会救济的实效可想而知。 到明代，粥厂，养济院、惠民药局、漏泽园等的设 置更为普遍。清代继承明制，在各地设立施粥厂、施医局， 清节堂（寡妇堂） 、埋葬局等救济机构，在京师还设立栖流 所，收养孤老和贫病流民等。 中国古代的贫困救济是历代王朝的一项常策，措施 名目也很多。在剥削制度下这种救济并不能使社会的贫病 孤残者真正摆脱困境，但它也在一定程度上缓和了社会矛 盾，发挥着稳定社会的积极作用，并创造了许多可为后世 借鉴的政策与办法。 - - 1 ：宋史食货志 2 ：宋史食货志 3 ：元史刑法志 4 ：元史食货志 5 ：元史志刑法、婚户 三、中国古代的军人优抚 对军人战士的优抚几乎是与人类社会早期的军事冲 突同时出现的。原始社会晚期，为了争夺更多的剩余产品 和财富，民族或部落之间常发生军事冲突，部落酋长或氏 族首领为了鼓励更多的成员去奋勇拼杀，在分配剩余产品 时优待作战的战士，对战斗伤残者给予同等的待遇，对阵 亡者，则举行原始的宗教仪式予以祭奠，这可以说是军人 优抚的雏形。 进入阶级社会以后，军队是国家政权的主要支柱， 对军人及其家属的优待和抚恤，是巩固政权，稳定军队的 一项重要的保障性政策，历来为明智的统治者所重视。 据史籍记载，早在三千多年前，辅助周文王、武王 开创周朝基业的著名政治家，军事家姜尚就明确提出“凡 行军吏士有伤亡者，给其丧具，使归而葬，此坚军全国之 道。 ”1 西周规定:“军人被创即给医药,使谨视之,医不即治,鞭之。 ” 2妥善归葬阵亡将士，对不及时医治受伤军人的予以惩罚， 这都是早期的优抚政策与措施。 进入春秋，战国以后，诸候兼并，列国争雄，战争 连绵不断。各诸候国为了扩充兵源，普遍实行征兵制，与 此同时对军人及其家属的优抚也得到了相应的发展，渐成 制度。这主要表现为： 1实行“士得受赏田”制。士兵在籍时，分给士兵 一定面积的耕地。如周衰王七年，晋国推行“爰田制”时， 把一部分田地分给服役的士兵让他们家属耕种。 2国家组织劳力为士兵代耕土地，齐国大政治家管 仲为相时，对参加作战， “有田而不自耕”的士兵，由国家 组织人力为他们代耕。 3国家免除职业军人及其家属的赋税，徭役。战国 时魏惠王为了精兵强国，实行武卒制，武卒是职业兵，要 经过严格的考核与挑选，一旦选中，国家给予“复其户， 利其田宅”3的优待。即免除武卒本户的徭役，田宅不纳 税，即使武卒年老退伍，享受的待遇不变。 4国家奖励军功，提高作战立功者的身份地位。如 晋国规定：立战功者按身份高低授田，立功者为平民和工 商业者的免除赋税，奴隶和囚犯的恢复自由人身份。商鞅 在秦国变法推行军功爵制，给立军功者授爵，即使是公室 宗亲，没有军功也不能入宗属的谱籍。 5抚恤和优待阵亡将士的遣属。战国时著名军事家 吴起在与魏侯论兵时，大力主张：“材力健疾，志在吞敌 者，必加其爵列，可以决胜，厚其父母妻子，劝赏畏罚， 此坚阵之士，可与持久。能审料此，可以击倍。 ”4魏武候 采纳了吴起的主张，在宴请群臣时，按功劳大小排列座次， 赐予不同的饮食，并颁赐有功者的父母妻子于殿外，对战 死者，则每到岁末就派使臣去慰劳和赏赐其父母。这些做 法对稳定军心，提高士气起到了积极作用。 秦统一中国后，为了保持强大的军事力量，在全国 范围内实行征兵制，凡 17 岁至 60 岁的男子均要服役二年， 继续采用奖励军功的政策。汉皇朝建立后沿用秦制，在优 抚政策方面，基本承袭前代做法。由于汉是一个社会经济 相对稳定的和平发展时期，用兵主要在对付北方的匈奴， 故汉统治者较注重退伍将士的安置和对远征将士的慰劳与 功业的表彰。刘邦即位后于高祖六年二次下诏给退伍将士 “赐爵” 、 “与田宅” 。后汉和帝永元元年，汉军三路追击匈 奴至燕然山。班固受命作铭，刻石纪功，朝延还下诏： “以彰休烈” 。5 三国时，对军士的优抚仍较为重视，曹操曾于汉献 帝建安七年和十四年分别发布命令，实行廪食抚恤制度， 对“将士绝后者，求其亲戚以后之，授田给耕牛，置学师 以教之，为存者立庙，使祀其先人。 ”对“死者家无基业不 能自存者，县官勿绝廪，长吏存恤抚循。 ”6蜀汉的诸葛亮 也在蜀军中实行“尊之以爵，赡之以财”的政策，对“伤 者，泣而抚之，死者衰而葬之；饥者，舍食而食之，寒者， 解衣而衣之。 ”使蜀军在他的率领下“所向必捷。 ”7 隋时实行府兵制，军户编入民户，军人既有军籍又 有民籍，在可以得到受田和保存自已产业的同时，享受 “身租、庸、调一切蠲免之” 8的优待。唐代是府兵制的 极盛时期，军人按其地位授予永业田，免租、庸、调、阵 亡或失踪军人的家属享受同等待遇，残疾军人待遇不减。 宋代的军人优抚比前朝有较大发展，且成系统。宋面对北 方少数民族政权的威胁，奉行“养兵”政策。宋实行的是 募兵制，所募军兵均发给军俸。军官按军阶差给，土兵分 上中下三等，多的一贯钱，少的三十文。军俸以外，还有 名目繁多的补贴，宋规定招募的军人要在面上刺字，以防 逃离，刺字以后即发给衣屦、缗钱，谓之“招刺利物” 。每 月月初要发给银鞋钱，冬季发柴炭钱，军队调动时给军转 钱，在苦寒地区服役特赐絮襦袄，戌岭南守戌者另加月俸。 每年的清明、端午、冬至节有特支。每隔三年举行一次郊 祀大典，祀典时有恩赏。到南宋后期还有婚嫁钱，义士军 有军装钱、赡家粮。 “军身出外，老小在家，生卷、家粮官 给两份” 。还有各种不定量的犒劳有功将士的“军赏” 。以 至，夏竦在省赍锡赍中说“中民十家之赋，禁卫一卒 之赏” ，可见宋代军人的待遇是很优厚的。 宋对伤亡军人有褒恤定制。北宋制定的军赏中，除 有按官阶高低给予犒赏外，还有按军人负伤的轻重给予犒 赏的规定，宋仁宗时对伤残军人的褒恤作出具体规定： “军士经战至废折者，给衣粮之半，终其身，不愿在军者 给钱三十千，听自便。 ”9神宗时对此规定又有所调整。 对于老弱的军士进行妥善安置，办法大致有三，在 军充当小分、剩员，或退役为民。 宋史兵志载：“每 岁拣禁军，有不经征战者，减充小分，小分复不任执役者， 放充百姓，听其有便在京居止。 ”小分就是留在军中当差役， 不再作战，剩员是留在军中做后勤工作，小分、剩员只支 一半月俸，不愿留在军中的可以放充百姓，宋代的这些做 法对后世有着相当的影响。 元是军事大帝国，元军都有俸禄，外出执勤借支的 俸禄，如执勤时为国殒命，可不再偿还。阵亡的军官，其 爵位可由后嗣承袭，士兵阵亡，给予抚恤。老弱军人退伍 如不能自存的，规定由五服以内的亲族供养，无亲族的及 亲族无供养能力的，由国家收留在“养济院”供养。 明代的兵制几经变化。明初是征兵制，中间改世兵 制，明末为募兵制。明代军人家属可减免徭役、租税，明 洪武五年定武选法时规定：“当军家蠲其一丁徭” 。明宪宗 成化二年时规定：“士兵，每名量免户租六石，常存二丁 贴其力役。军官，老而无子者，月给全俸，早亡而妻守寡 者，月给俸二石；子患残疾，不能承袭者，月支俸三石。 无子而有孤女者，月给俸五石，年至十五住支，名曰优养” 。 10 对作战伤残的军人，给予抚恤，洪武十六年诏： “士卒战伤，除其籍，赐复三年。 ”建文元年有诏：“笃废 残疾者，收养济院，列支衣粮。 ”11由国家供养残疾军人。 明很重视对阵亡将士的抚恤祭奠，甚至由皇帝亲自 设坛祭奠，洪武三年朱元璋就曾亲祭阵亡将士，至崇祯十 五年，见诸于记载的皇帝亲祭就有六次之多。平时每年三 月清明、七月十五、十月初一日三次奉束力 祭奠阵亡官 军。12 清入关后，其主要的武装力量是八旗与绿营，军人 的待遇较优，特别是旗兵，待遇格外优渥，由政府特给旗 地，免除赋税，月有晌银，年有岁末。绿营兵也有晌银和 月米，家有婚丧喜事，有一定的赏银。 军人作战负伤，军官临时根据情况议恤，士兵头等 伤恤银 30 两，二等伤 25 两，三等伤 20 两。随军出征的子 弟，跟役，奴仆，因战受伤的，也按伤残等级给予一定抚 恤。作战负伤三处以上的官员和受伤致残的士兵，不论服 役长短，退休后可领取在职俸饷的一半。 对于阵亡将士，据清户部军需则例规定，武官 自外委经制至提督，阵亡的按职位高低，赏银 100 两至 800 两。士兵阵亡的赏银为：马兵 70 两，步兵 50 两，余丁 25 两。死难军官由礼、工二部议奏给予祭葬，士兵如家无直 系亲属领取恤银的，则发银 2 两，命地方官致祭。阵亡或 立功后病故士兵的子弟可以顶补，子弟年幼生活无依靠的 每月发给赏银 5 钱，米 3 斗，至 16 岁止；子弟残疾不能谋 生的，则给士兵生前半饷。 清也较重视纪念褒扬死难的官兵，雍正六年，北京 崇文门内建昭忠祠，昭祀死难官兵。此后各省以至州县， 都纷纷兴建昭忠，忠义、慰忠等祠宇，分别按籍贯入祀历 年“忠勇作战殁身殉国”的清文武官员及偏裨士卒。此类 祠宇有烈士纪念建筑的性质。 - - 1 ：六典 2 ：六典 3 ：荀子议兵 4 ：吴子料敌 5 ：后汉书和列帝纪 6 ：三国会要兵政 7 ：诸葛亮集后土 8 ：北史隋本纪 9 文献通考卷 152兵四 10 明陆容菽园杂记卷十一 11 明史兵一 12 明沈榜宛署杂记 四、中国古代防灾、救济的物资储备制度仓储制 仓储制度即建立仓库储存粮食等物资，用以“调节 粮价，备荒赈恤”等。是中国古代实物赋税形式下，财政 体制的重要组成部分，是国家实施赈灾、济贫等社会性保 障措施的物资储备制度。 仓储制度，创始于西周，据周礼地官大司徒 记载：周时“遗人掌邦之委积，以待施惠；乡里之委积， 以恤民之艰厄县都之委积，以待凶荒。 ”遇有灾荒，则 “天子布德行惠，命有司发仓廪，赐贫穷、振乏绝。 ”不仅 周王室建有仓储，各诸侯国也照例实行，齐宣王就曾“发 棠邑之仓，以赈贫民” 。1楚国也有“楚大饥振廪同食” ，的记载。2 周以后，历代都行仓储制，且不断创造发展，形式 多样，名称各异，但基本功能未变。汉代始设常平仓；北 齐开义仓先河；隋又创社仓；唐沿设常平仓、义仓；宋推 行惠民仓、广惠仓、丰储仓；明有预备仓、济农仓；清规 定州、县设常平仓、市镇设义仓，乡社设社仓。 从储备物资的来源与管理来区分，历史上的仓储主 要可分为三种： 1、常平仓：是政府设置的粮仓，始创于汉宣帝五凤 四年（公元前 54 年） ，朝廷采取耿寿昌的建议，在边郡设 常平仓，谷贱时收储，谷贵时卖出，以调节粮价，也用于 备荒赈恤。以后各朝多有沿用。 2、义仓：是政府倡导民间自办的公益性粮仓。始于 北齐的“富人仓” 。政府让民户交纳“义租” ，在郡县设仓 储存，防备灾荒，到隋时义仓成为定制，唐时盛行。以后 历朝也多有设立，清时规定义仓设在市镇。 3、社仓：是政府倡导，民间自办，以设在社里为主 的互助性备荒赈济仓储。由隋代的长孙平首创，其于开皇 年间， “奏令民间每秋家出粟麦一石已下，贫富差等，储之 闾巷，以备凶年。 ”3宋代大儒朱熹曾大力提倡社仓，并倡 导订立了一套较完备的社仓管理法。明代嘉靖年间，曾 “令各地设社仓，以二十三家为一社，处事公平者为社正， 能书算者为社副” 。4清康熙二十四年令各州县于各村庄设 社仓，收贮米谷。雍正七年曾明令重申，社仓只准民办， 禁止官府插手。 历史上“义仓”与“社仓”名称经常互用，其做法 也基本上是民办为主，存粮用于荒年赈济，或贷作种子， 秋收偿还。但此类仓储常为豪绅勾结官府，予以把持，甚 至成为民间的额外负担。 中国历史上的仓储制度是较为发达的，除上述三种 主要的赈济性仓储外，还有储备朝廷供奉物资及官禄、军 响等的太仓、正仓、军仓等。这些仓储是国家的主要财政 性储备，但它们一般也负有在荒年赈济的职能。 中国古代的社会性保障政策与实践，是一定历史条 件下的产物，在剥削制度下，作为统治阶级维护社会稳定， 巩固国家政权的一种政策，必然会打上剥削制度的烙印， 它总是把赈灾济贫的社会性保障看作是，统治阶级的“恩 赐” ，它并不可能真正保障贫苦民众的基本生活，尤其是社 会动荡、政权更迭，统治秩序失控的时期，那些社会性保 障措施往往名实俱废，人民处于水深火热之中，而无处求 告。即使在社会相对稳定的时期，也会因吏治的败坏，官 绅的勾结，在实行时流弊丛生。 但另一方面还必须看到，中国古代的社会性保障政 策与实践，有着丰富的内容，完整的体系，创造了一系列 的制度与方法，而且绵延几千年不绝。对中国古代经济的 发展，社会的稳定确实起到了一定的积极的历史作用，对 世界社会保障制度的发展有着不可磨灭的历史性贡献，是 人类文明十分宝贵的一份历史遗产。 - - 1 ：孟子尽心篇 2 ：春秋左传文公十六年 3 ：隋书长孙平传 4 ：明政统录 第二节 中国近代的社会保障 一、晚清时社会性保障政策的新变化 鸦片战争以后中国社会发生了急剧的变化，西方殖 民主义的入侵，使中国成了半殖民地半封建社会。随着外 国资本及政治、文化、宗教、军事势力的大举渗入，中国 传统的社会结构在外来势力的强制作用下，开始分解，新 的经济因素与社会因素逐渐出现。十九世纪四十年代外资 在通商口岸设厂修造船舶等，由此产生了中国最早的工业 无产阶级。十九世纪六十年代，洋务运动兴起，洋务派创 办了一批近代军事与民用工业。与此同时民族资本也在外 国资本与封建主义的重重压迫之下，开始投资设厂，办起 了民族工业。资本主义生产关系和资产阶级逐渐成为中国 社会发展的新因素。由于中国近代工业和资本主义是在半 殖民地半封建社会的条件下生长的，有着天然的软弱性， 无论是资产阶级的维新变法还是武装革命，其结果都没能 根本改变半殖民地半封建社会的性质。 但是晚清所发生的社会变化，毕竟是中国社会深层 次的结构性变化，影响着社会生活的各个方面，在社会生 存保障的领域里，虽然由于封建土地关系，还在经济生活 中占据主导地位，因此传统的家庭保障依然是最主要的生 存保障方式，清王朝作为封建统治阶级的政治代表，所实 施的荒政、济贫、优抚等社会性保障措施，也跳不出历代 王朝的传统政策的框框，而且由于内忧外患交加，这些政 策和措施的实行，有时连形式也顾不及，更谈不上有什么 实效。但是，社会变化的冲击波与正在生长的近代工业及 社会新因素，又必然会对保障方式、保障政策产生不以人 的意志为转移的客观影响。这就导致了在晚清社会性保障 方面出现了一些与社会特征相适应的新变化。 1、外国慈善机构的进入，引进了近代慈善业 十九世纪中叶以后，随着中国逐渐沦为半殖民地， 国门洞开。在外国资本及外国的政治、文化、宗教势力不 断进入中国的同时，与宗教组织有着传统密切关系的西方 慈善机构和慈善事业也开始进入了中国，成为中国近代社 会保障发展中的一个特殊现象。 外国传教士到中国，结合传教开展行医等慈善活动， 早在鸦片战争以前就有。鸦片战争以后，传教活动逐渐在 中国取得合法地位，与传教相结合的慈善医院、慈幼机构 等，开始大量出现。在一些地区发生重大自然灾害时，也 有传教士和教会慈善机构介入赈灾。外国慈善机构进入中 国，是西方资本主义东渐的一种方式，但同时也把近代西 方的慈善业引入了中国。 外国教会在中国开办慈善医院是外国慈善机构进入 中国后一项主要的慈善活动。早期的教会医院一般不收费， 开支主要靠募捐，进入 20 世纪以后，医院开始实行收费， 只对少数贫病者免费施医给药，特别对有钱的病人收取高 额的医药费，以贴补给贫病者的慈善医疗。据统计，从 1835 年到 1949 年的 100 多年间，外国教会医疗机构在华先 后共设有 2.5 万张病床，投入经费约 5000 万美元，每年约 有 400 名外国医护人员在这些医院工作。在这些医院里一 般还设有专职神甫或牧师，在开展医疗业务的同时向病人 传教，让病人特别是接受慈善治疗的贫病者皈依教门。 外国教会另一项主要的慈善活动是开办各类慈幼机 构，包括育婴堂、幼稚园，孤儿院，盲童学校，聋哑学校 等，其中以育婴堂、孤儿院为多，主要是收养孤儿和弃儿。 育婴堂的死亡率一般都较高，少数幸存下来的孩子，到 6 岁转到幼稚园，教养一年，再送入孤儿院，直到成人，在 孤儿院里孤儿要学习做工，完不成要受处罚。在教会慈幼 机构里，孩子们从小就要受宗教思想的灌输，成人后也要 与信教的教徒结婚。 中国是个自然灾害频发的国家。晚清时也有外国传 教士和教会机构介入赈灾活动的，他们在灾区发放救灾的 物资，了解灾情，编篡灾情报告。在介入赈灾的同时，有 的帝国主义势力就利用赈灾活动，进入灾区勘察地形和矿 藏资源，收集经济、社会情报，甚至低价收买灾民土地， 盘剥灾民。 西方教会从事慈善事业有着悠久的历史，鸦片战争 后，外国教会慈善机构大量进入中国，这是近代中国社会 变迁的产物，这一历史现象的出现，既反映了近代中国随 着社会结构的变化，传统保障方式要向社会化保障方式转 变的客观要求，同时也反映出这种转变在近代中国所具有 的半殖民地半封建的社会特征。 2、历史上第一个民政部的设立 “民政”一词始见于唐代，但它作为国家对国内一 部分社会行政事务的管理，自国家产生便存在了。到了清 末，由于社会结构的变化及受西方社会管理和政治思想的 影响，资产阶级维新派在维新变法时，提出要设立独立管 理民政的政府机构。康有为主张朝廷设立民政局，地方设 民政分局。戊戌政变以后，变法是失败了，但其影响仍然 存在。二十世纪初在资产阶级革命浪潮不断高涨的形势下， 清廷被迫宣布“预备立宪” ，派五大臣出国考察宪政，回国 后五大臣之一的瑞方奏请，设“为民治事”的内务部。 1906 年 11 月 6 日，清廷颁布清帝厘定官制谕正式定名 设“民政部” 。这是中国历史上第一个独立的管理民政事务 的中央政府机构。 清末的民政部与历史上的民政兼管机构，无论其职 掌范围和业务内涵上都已发生了很大的变化，与以后的民 政机构也不全相同。清末民政部，是在原巡警部的基础上， 加入原礼、工、户、吏部的部分业务。其职掌包括：地方 行政、户口户籍、救灾救济、卫生防疫、营缮公用、警政 治安、风俗社教、疆里版图等，地位仅次于外务部，是当 时的第二大部。民政部下设承政、参议二厅，民治、警政、 疆里、营缮、卫生五司，在民治司下设有专门的保息科， 主管业务有：官办绅办的育婴、抚恤、济良等局及其它慈 善事业；各地水旱偏灾及其它变故的善后赈济；国内移民、 拓值等事宜。 清末民政部的设置是对传统民政兼管机构的变革， 是当时社会存在着建立必要的社会保障机制要求的反映。 并为以后民政机构的设立提供了样本，在中国民政管理发 展史上有一定的意义。 3、 恤荫恩赏章程和退伍兵暂行办法章程的 制定 辛亥革命前夕，清王朝已处于风雨飘摇之中，为了 保住摇摇欲坠的统治地位，清廷仿效日本陆军，编练“新 军” ，并制定了中国历史上第一部较为完整的优抚法规 宣统二年颁布而未及实行的恤荫恩赏章程 ；和中国 第一部士兵的退伍法规退伍兵暂行办法章程 。对军 人死亡、伤残的抚恤作了具体的规定：国家对阵亡、伤亡、 因公殒命、积劳病故、临战受伤的军人分别情况，给予享 有世职、荫监、恩恤金等待遇和荣誉。士兵服役满 3 年可 退役，服续备役等。 这二个章程的制定，虽是清政府的自救政策，但它 们在中国历史上第一次以比较完整的单项法规形式，规定 了军人的退伍和优抚办法，这是军人社会优抚保障的历史 性新变化。 二、民国时期的社会保障 辛亥革命推翻了帝制，建立了民国，是旧民主主义 革命的一次伟大胜利，但革命的果实不久便被北洋军阀篡 夺，中国社会半殖民地半封建的性质并没有改变。 民国时期，资本主义和近代工业有了进一步的发展， 特别是无产阶级开始登上了政治舞台，诞生了中国共产党， 中国进入了新民主主义革命的历史阶段。建立适应工业发 展需要和维护劳动者利益的社会保障制度有了更为强烈的 时代要求。尽管北洋军阀与国民党政府的反动统治十分腐 败、黑暗，新老军阀连年内战，不顾人民死活。但是由于 党领导的工人运动和人民革命斗争，把争取和维护劳动者 基本生存保障权利始终作为一项重要的斗争目标，迫使政 府和一些企业不得不正视建立社会保障的要求，制定和颁 布了一些有关社会保障的法规，实施了一些社会保障的项 目与措施。 1民国时期的社会保险 社会保险是现代工业经济条件下，维护劳动力再生 产的必要保障项目，是现代社会保障制度的主干。在民国 以前，中国还谈不上有什么社会保险。近代中国工人深受 帝国主义、封建主义和官僚资本主义的剥削压迫，劳动时 间长，工资微薄，劳动条件恶劣，工伤事故经常发生。工 人一旦丧失劳动能力，得不到任何保障。 中国共产党成立后就把争取和实现社会保险作为工 人运动的一项重要斗争目标。1921 年党刚诞生，就设立了 中国劳动组合书记部。1922 年 5 月在劳动组合书记部的领 导下，于广州召开了全国第一次劳动大会，会议号召全国 工人进行劳动立法斗争，要求北洋政府颁行劳动法实施社 会保险。拟定了劳动立法原则和劳动法大纲两个 文件，作为斗争的纲领。首先响应全国劳动大会号召的是 唐山铁路、矿山、纱厂和水泥厂等的工人。各厂的工会联 合成立了唐山劳动立法大同盟，组织示威游行，要求实行 社会保险。继而郑州铁路工人和长沙等地的工人也纷纷响 应。在工人运动的压力下，英商开采煤矿于 1922 年被迫为 工人建立工伤保险，规定：“工人在受雇期间，因受伤不 能工作，应由矿务局担负医药费，并酌情津贴。 ”1 1925 年，青岛各日商纺织厂，在纺织工人举行罢工斗争的压力 下也被迫实行了工伤保险。同年全国第二次劳动大会召开， 大会决议案中再次提出：“应实行社会保险制度，使劳动 者在疾病、伤亡、失业以及女工生育时得到生活保障。 ”2 其后的第三、第四次全国劳动大会也都提出了实行社会保 险的要求。 1927 年大革命失败，国民党政府上台。1929 年 11 月，全国第五次劳动大会在上海召开，大会通过了中华 全国工人斗争纲领 ，要求国民党政府举办社会保险，对劳 动者在患病、伤残、老年、失业时给予生活保障，保险费 由政府和资方负担。12 月 30 日国民党政府社会部制定了 关于工人津贴及抚恤的规定 ，即国民政府制定的工厂 法的第 45 条。 规定于 1931 年 3 月 1 日正式公布生效， 1932 年又作了修改。但这些规定并没有能真正得到实行。 2民国时期的“灾政” 救灾历来是政府承担的一项重要的社会保障职责。 民国时期，由于战乱不断，社会动荡，防灾设施失修，民 生凋蔽，抗灾的能力丧失殆尽，自然灾害和饥荒十分严重。 为了缓和社会矛盾，民国政府也不得不实行一些救灾措施， 但一般都收效甚微，由于政治腐败，大小军阀、贪官污吏 们甚至利用灾政，大量贪污挪用救灾经费，用赈灾款购置 军火的有之，用堤防款做鸦片生意的有之，灾政中黑幕重 重。 北洋政府的主要赈济机构是内务部附设的赈务处， 负责全国赈务。赈灾的办法主要采用蠲缓，平粜、施与、 工赈、遣送等。赈款来源主要由中央财政拨给和地方省、 县分别筹集与募捐，为了鼓励社会捐款救灾，北洋政府内 务部于 1913 年和 1914 年发布了灾赈奖章条例和义 赈奖劝章程 ，以拓展赈灾经费的来源。1914 年北洋政府还 颁布了勘报灾歉条例 ，规定地方勘报灾伤，如县知事不 按时限报灾或以轻报重，以重报轻者，都要给予处罚。 国民党政府在南京建立后，于 1929 年成立了赈灾委 员会，1930 年改称为赈务委员会，隶属于行政院。各省也 建立相应的机构赈务会，由省政府、省党部及民众团 体组成。国民政府实行的救灾措施主要是：在无灾荒时兴 修水利、造林、垦植和储谷等。在灾荒发生时进行急赈、 平粜及以工代赈等。抗战时期还增加了小本贷款和治疫等 措施。急赈一般是发放救灾食品与衣物。为流入城镇的灾 民开办粥厂等。国民政府较为重视工赈，它既能收工程之 效、又可解决部分灾民的生计。救灾款项的来源，在 1930 年国民政府公布的救灾准备金法中规定：中央政府每 年从经常预算收入总额中拨出 10%作为中央救灾准备金。 省级政府每年从经常预算收入总额中拨出 20%作为省的救 灾准备金。遇有非常灾害，市县无力救恤时，以省救灾准 备金补助，不足再以中央救灾准备金补助。 3民国时期的福利救济 在社会福利救济方面，国民政府的主管机构是内政 部和社会部，地方主管救济事务的机构，省为民政厅和建 设厅，县为县政府的民政科或社会科。救济项目主要包括： 济贫、贷款、施医、丧葬等。1928 年国民政府内政部发布 了一个各地方救济院规则 ，规定各省、市、县及有条件 的乡镇设立救济院，教养无自救能力的老、幼、残废者。 救济院分设养老所、孤儿所、残废所、施医所等，各地原 有的慈善机构或各地因特殊情况所需还可设立妇女教养所、 游民感化所、贫民习艺所等，这些机构隶属于救济院管理。 据 1930 年统计，当时全国共有救济院 830 多所，收养者约 10 万余人。3救济机构主要有政府官办、地方公办和私人 举办三种方式。为了鼓励和规范社会与个人举办慈善事业， 1928 年和 1929 年内政部还分别颁布了管理各地方私立慈 善团体机关规则和监督慈善团体法 。规定慈善团体为 济贫、救灾、养老、恤孤及其他以救济事业为目的的团体， 既不能兼营为私人谋利的事业，也不得利用其事业进行宗 教宣传。同时对慈善团体发起人资格，会员、财务及官署 的考核检查等也作了具体规定。 抗战时期，国民政府采取了一些适应战时需要的社 会救济措施，发布了一些新的社会福利救济方面的法令。 1937 年行政院通过了非常时期救济难民办法大纲 ，成立 “非常时期难民救济委员会” ，省及院辖市设立分会，县、 市设立支会，专办难民收容、运输、给养、保卫、教护、 管理及配置等救济事项。1939 年 4 月颁布非常时期难民 服役纲要规定依据情况安排难民服兵役和工役，以役代 赈。同年 10 月发布抗战建国时期难童救济教养实施方案 ，这些纲要和方案加强了难民救济工作的进行。1940 年国 民政府社会部，还制定了一系列的法令，对社会福利救济 的对象、设施、方法、经费等作了规定。1941 年还颁布了 奖助社会福利事业暂行办法 ，规定凡公私主办之社会福 利事业成绩优异者，均给予一次或经常性补助金，以资鼓 励。社会部并在一些城市设立了直属的社会服务处，开展 救济活动。 4民国时期的军人优抚 北洋政府是军阀政府，为了安定军心，保证兵源， 制定和实施了一套优抚军人的政策与法规。北洋政府对陆、 海军的优抚分为四项：奖牌、奖章、勋章、恤赏，并具体 规定了等次、种类和颁发对象。凡授予白鹰勋章者，休职 或退役时，按其等级发给一定数量的年金。恤赏分战时与 平时两种，恤赏待遇分 16 个等级，战时阵亡恤赏标准高于 平时。军队实行募兵制，士兵离开军队就自谋生路。 南京国民政府时期，原实行募兵制。1929 年颁布 陆军征兵条例细则 ，1933 年又颁行兵役法 ，改行征 兵制。对军人的优抚，国民政府设有陆、海、空军抚恤委 员会，各省设有优抚处。抗战以前，曾颁布过陆军平战 时抚恤暂行条例 、 海军平战时抚恤暂行条例和陆军 士兵退伍归休实施暂行规则等。抗战期间，为了激励抗 战士气，褒扬为国捐躯的将士，又颁布了出征抗敌军人 家属优待条例 、 陆军抚恤暂行条例 、 海军抚恤暂行条 例 、 空军抚恤条例 、 陆海空抗战阵亡官兵荣哀状颁给 办法以及褒扬烈士的国葬法 、 公葬及公葬墓园暂行 条例 、 抗战特殊忠勇官兵表扬办法等。 国民政府规定的抚恤分平时、战时两种，战时待遇 高于平时。军人死亡分为：阵亡、因公殒命、积劳病故、 临阵及因公受伤而伤剧殒命等 4 种。恤金分为一次性恤金 和年恤金两类，伤残军人在治愈出院时检定伤残的等级， 分一、二、三等。一等伤给恤 7 年，二等伤给恤 5 年，三 等伤给恤 3 年。士兵退出现役分退伍和归休两种，服役满 3 年的为退伍，未满 3 年的为归休。 国民政府时期还修建了一些优抚设施和纪念性建筑 物。1929 年在南京设立了“烈士遗族学校” ，1933 年又在 南京建成了“国民革命阵亡将士公墓” ，1941 年在湖南建立 了纪念九战区抗日烈士的“忠烈祠”等。以褒扬国民革命 和抗战中牺牲的烈士。 - - 1卫仰霞：中国社会保险学第 12 页，中国经济出版 社，1994 年 7 月 2卫仰霞：中国社会保险学第 2 页，中国经济出版社， 1994 年 7 月 3 刘如：社会政策与社会立法第 686 页，台湾五南图 书出版公司，1984 年版 第三节 革命根据地和解放区的社会保障 一、革命根据地和解放区的社会保险 1927 年大革命失败后，中国共产党开始建立工农革 命武装和农村革命根据地。江西革命根据地成为中央苏区， 1930 年中央苏区颁布劳动暂行法 ，第一次为工人建立了 真正的社会保险。暂行法规定；长期雇佣的工人遇有疾病 或死伤者，其医药费、抚恤费由业主给予，标准由工会自 定。女工生育前后可休假共二个月，工资照给。失业工人 由政府给予救济，并分给田地或介绍工作。这是一个包括 医疗、伤亡、生育和失业在内的比较完整的社会保险网。 1931 年 11 月，中华苏维埃共和国在瑞金成立，中华 苏维埃政府一成立就正式颁布了中华苏维埃共和国劳动 法 。并于 1932 年 1 月 1 日起生效。这部劳动法在暂行法 的基础上进一步健全了工人社会保险制度。它规定：所 有的雇佣工人均应享受社会保险，社会保险金由雇主按工 资总额的 1015%支付。职工和家属都享受免费医疗。 工人患病或发生其它暂时的丧失劳动能力以及服伺家中 病人时，雇主必须保留其原有的工作和原有的中等工资。 年老、残废（包括因工或非因工）可以领取残废或老弱 优抚金。职工和家属死亡，发给丧葬费；受雇超过 6 个 月的工人死亡后，遗属可以享受优抚金。工会会员工作 满 1 年以上，非会员满 2 年以上，失业后可以享受失业津 贴。这些规定充分体现了苏维埃劳动立法维护工人阶级利 益的革命性质。但在一些具体的规定上也存在着脱离当时 根据地社会经济的实际状况，超出了一些雇主实际承受能 力的倾向。1933 年 4 月苏维埃共和国中央政府，针对上述 倾向，对劳动法进行了修订，取消了保留工资的规定， 同时规定病假以三个月为限等。1934 年 1 月，在全国第二 次苏维埃代表大会上，制定劳动法和创立社会保险制度及 国家的失业津贴，被写入了中华苏维埃共和国宪法大纲 。 抗日战争时期，民族矛盾上升，为了建立民族抗日 统一战线，中国共产党在劳动政策方面进行了相应的调整， 以既改善工人生活又不妨碍资本主义经济正常发展为宗旨。 在陕甘宁、晋察冀等抗日革命根据地，各边区政府依据抗 战时期的实际情况，制定了社会保险的法规，由于战争和 边区经济力量的相对薄弱，企业的经济负担能力低，这个 时期设置的社会保险项目不多，待遇标准也较低。 1940 年陕甘宁边区政府制定了陕甘宁边区劳动保 护条例 。晋察冀边区政府制定了边区政府工作人员伤亡 褒恤条例 ，晋绥边区政府制定了关于改善工人生活办法 草案 。1942 年冀中总工会和农村合作社冀中总社制定了 关于各级社工厂职工待遇之共同决定等。这些条例对 工人和政府工作人员的社会保险作了具体的规定，内容概 括起来主要包括以下几个方面：工人患病医药费由厂方 负责，根据病假天数工资分别由全发到全部停发；女工 产假两个半月，工资照发；职工死亡厂方埋葬并酌情给 予抚恤；机关工作人员疾病伤亡时，发给生活费；厂 方在工资之外按工资的 10%储存作为劳动退休金，在人离 厂时发给；婚丧事给假七天不扣工资等。 解放战争时期，党在劳动和社会保险政策上又有了 新的调整和发展。1945 年党的七大政治报告指出：“在新 民主主义的国家制度下，将采取调节劳资间利害关系的政 策。一方面，保护工人利益，根据情况的不同，实行八小 时到十小时工作制以及适当