稳步推进新型农村合作医疗

稳步推进新型农村合作医疗 全面建设社会主义新农村 中共中央在“十一五”规划建议中，正式提出建设社会主 义新农村。我认为，新农村建设不仅仅是一个村镇建设的问题， 而且是一个村民发展的问题；不仅仅是一个经济建设的问题， 而且是一个包括社会、政治、经济、科技、教育、文化、交通、 人民生活、社会治安和社会保障等涉及社会生活方方面面的有 机统一体。建设社会主义新农村，富有极其深刻内涵，新农村 建设是一个系统工程，新农村的“新”，就“新”在农村的发展， 既能体现科学发展观的要求，也能够体现和谐社会的要求；既 有发展农村经济的内容，又有发展农村社会事业的内容；既有 农村综合改革的内容，又有农村精神文明建设的内容。正因为 如此， 建议提出了“十一五”时期，要“加强农村公共卫生和 基本医疗服务体系建设，基本建立新型农村合作医疗制度”的 目标要求。可以说，随着“十一五”规划的实施，建设社会主 义新农村目标的确立，新型农村合作医疗必将迎来加快发展的 春天。我们 XX，2003 年开始试点，2004 年全面推开，2005 年巩固提高。经过 3 年努力，在参合率、续保率、参合农民受 2 益面和满意度等方面取得了很好的成绩，也积累了许多宝贵的 经验。但是新型农村合作医疗作为一项新的制度，和其它新生 事物一样，在建立、完善和发展过程中难免出现一些困难和问 题，具体表现在：一是稳定的筹资机制尚未建立，二是运行管 理模式尚未统一，三是管理手段落后，报销程序繁杂，四是乡 镇卫生院服务能力不能适应参合农民的医疗需求。 上述问题，如不及时解决，将直接影响农民参合积极性， 影响新型农村合作医疗的生命力，增加行政推动和组织工作难 度，亟需各级政府重视、解决。 一、强化宣传力度，做好政策引导工作 新型农村合作医疗制度是一种互助共济行为，观念的树立 尤为重要。因此，关键是要做深入细致的思想工作，宣传群众， 动员群众，提高农民的参与热情。首先要加强乡镇、村两级干 部的培训，通过干部深入农户宣传新型农村合作医疗制度，充 分利用墙报橱窗、村务公开栏、黑板报，以及发放宣传资料等， 搭建新型农村合作医疗制度的宣传平台。其次要注重医务人员 的培训，让全体农村基层医务人员熟悉新型农村合作医疗制度， 再通过医务人员对就医、住院农民进行宣传。还要发挥广播、 电视、报刊等新闻媒体的作用，选择本地区参保受益农民解决 “看病难”、 “看病贵”和因病致贫、返贫的典型事例进行报道，努 力提升新型农村合作医疗在农民心目中的地位。 3 二、坚持自愿原则，建立合理筹资机制 新型农村合作医疗是以保大病、防止因病返贫为目的，是 自愿参加的模式。这样就要求参加的人数多才能托起大盘子来。 但实际情况是：每年筹资，类似运动，为了达到参保率指标要 求，从县、乡到村，层层开会，层层发动，层层加压加力。逼 急了往往出现虚假、分摊、垫资、贷款，各种名堂都有，上面 的钱“套来”了，下面的人头还没落实。一年二年尚可，年年如 此，干部群众意见都大，也深感疲惫，普遍存在厌战情绪，而 且筹资的行政成本太高，往往被忽视，对政府决策产生错误的 信息导向，这在全面取消农业税时期，很难取得一致意见，不 是用“认识”高低全能解释的。 这个矛盾因区域经济水平不同，筹资数额不同，管理制度 不同，群众习惯不同而有诸多争论，产生诸多各不相同的规定。 “新农合”的本意是要解决广大农村群众“因病致贫、因病返贫” 的问题，也就是要保大病，但实际参保农民中生大病住院的毕 竟只有 3-5%，而 95%以上的参保农民长期交费，而未住院就 有吃亏感觉，我们不要不切实际地用一种高尚思想境界来要求 农民都具备“互助共济”的理想。而应从现实的角度（中国农民 是最讲实际的）兼顾公平。 “筹资难”已说明了问题，或者说在基 础好、大众认知度高的地方，主要实行“保大病”，而在认知度 不高、基础较差的地区，就需要我们在制度设计上来一个“实事 4 求是”。 “新农合”仍是一种互助共济模式，但作为社会保障制度的 一种过渡形式，我们必须坚持“自愿参加”的要求，任何强制性 行为都会造成新的社会矛盾，把好事办砸。但是自愿并不是放 任自流，没有参保总量的盘子，大病补偿就不可能实现。这不 能仅仅停留在宣传不够的说法上，可能也有制度设计上的问题。 在农民刚解决温饱，而健康意识还不强的情况下，要克服 “筹资难”，争取更多群众自愿参保，长期参保，就要在制度设 计上进行调整。而设立家庭帐户是建立长效筹资机制的一个有 效办法。 家庭帐户，以户为单位，户内统筹使用，用于小病门诊费 用，提高受益覆盖面，调动农民参保积极性。设立家庭帐户必 须坚持一个原则：即只能将农民个人缴费的一部分纳入家庭帐 户，各级财政补助资金不能进帐户。家庭帐户资金节余可结转 下年使用，但不能冲抵下年缴费。无病的情况下，是一个储蓄 形式，增加健康投资的意识。这样做，尽管使大盘子统筹资金 有所减少，但随着政府投入增加，保大病的要求也是肯定能做 好的。而且可以确定一个医疗支出在农民人年平均收入以下少 报、户平均收入以上多报的办法来确保不出现因病致贫的现象。 这个办法在经济相对落后的地区尤其好。在此我们也呼吁各级 5 政府在承担筹资主体责任时，能按农业人口数拨付补助基金， 而不是按参合农民人数。这样做可以增强农民参保信心，吸引 更多农民参加“新农合”。 三、统一运行模式，保障参保农民权益 “新农合”不同于传统合作医疗，始终强调政府的主导作用， 所筹资金的大部分也来自各级政府，这是强制性的。而对农民 则强调自愿的方式。而我省目前新农合管理模式五花八门，补 偿标准也在同样筹资水平上高低悬殊很大。各地在制定管理 办法时，出于不同的指导思想和利益出发，以及测算水平， 造成报销比例上有很大差别，仅从住院报销上说，有“0”起报， 有“300 元”、 “500 元”起报，各报销段比例亦有很大差别。在农 民合理医疗消费上，有 1 万元报 5000-6000 元，而有的仅报 2500-3500 元，有 2 万元报 10000-12000 元，而有的仅报 7000-8000 元，有的报销封顶线控制在 2 万元，甚至更高，而 有的仅 8000 元。这样明显的差别，使基金出现大量结余的不 合理现象。这样会产生几个后果，一是“基金结余”使农民的合 法合理权益得不到保障，享受不到应得福利，农民不满意；二 是基金大量结余，容易给地方领导造成错觉，认为基金够用了， 甚至用当年结余冲抵来年拨款的现象，减轻属地政府应承担的 责任；三是基金大量结余，会给管理机构产生非份之想，想方 设法将基金用于编造出来的什么“服务”上，偏离“保大病、防致 6 贫”的方向，实质上是削弱基金的功能。更有甚者，公然将基金 挪作它用，这将是不能容忍的错误。 针对上述矛盾和问题，我们建议：一是加快立法工作，完 善和巩固新农合制度。新型农村合作医疗作为社会保障体系的 重要组成部分，是一项长期性的工作。虽然国家已把合作医疗 写入了农业法 ，卫生部、财政部和农业部也联合下发了关 于建立新型农村合作医疗制度的意见 ，但是实际操作难度很大。 因此，必须加快新型农村合作医疗制度的立法工作，建立起相 应的法律法规。建议在国家法律尚未出台之前，可以尝试制定 地方性法规，把政府举办的新型农村合作医疗纳入法制化管理 轨道，从而将参加合作医疗作为公民履行法律义务的行为，牢 固树立起新型农村合作医疗的法制观念，动员社会各方面力量 支持和重视新型农村合作医疗，从而促进新型农村合作医疗的 完善和巩固。二是进一步强调基金使用的相关党纪政纪责任， 对侵害群众利益，明知故犯的违纪行为决不故息迁就。三是进 一步重申，基金结余在 10%为适宜数额，可作风险基金，风险 基金和结余基金累计超过 20%不是成绩，只能算是错误。如对 基金使用测算没把握造成的结余，也必须进行二次结报。四是 根据各地筹资数额，重新明确和及时修订报销比例和封顶线。 努力将基金总额的 80%以上合情、合理的用于参保农民。 这个问题一定要解决好，才能取信于民，才能保障参合农 7 民的受益权。政府在继续加大基金封闭管理的同时，切实履行 起政府的责任，按年度、按序时，足额拨付财政补助资金。决 不能出现“先拨后抽”、 “结余抵来年”的错误做法，那种应付检查、 套取上级资金、淡化自己责任的行为理应受到追究。这项制度 要成为长期制度，对各级政府的诚信是一个严峻的考验。只有 打造诚信政府，才能真正取信于民。 四、改革农村卫生体制，提高卫生服务能力 加快新农合制度建设，必须同步推进农村卫生体制改革， 建立农村卫生服务体系。国家卫生服务调查资料显示，农村 53%的 门诊服务是由乡镇卫生院和村卫生室提供的。新型农村合作医 疗不仅要让农民看得起病，还要让农民看得好病，可见，乡镇 卫生院、村卫生室的建设是新型农村合作医疗工作不可缺少的 重要组成部分。 首先，要以建立基本设施齐全的农村卫生服务网络为目标， 加大投入，稳定县、乡、村三级卫生机构，保证一个乡镇有一 所政府举办的公立卫生院。 2005 年省政府将苏北 300 个卫生 院建设纳入政府实事，给予大量经费扶持。XX 市有 66 个卫生 院纳入省政府扶持计划。共需投入配套资金 3210 万元。其中 省扶持 1605 万元，乡镇卫生院自身配套 1605 万元。现在 XX 市大部分县（区）财政为省转移支付，乡镇财政为县（区）管 理，本身为零。所需配套均靠乡镇卫生院借资、内部集资或贷 8 款等方式筹集，实际上更增加了乡镇卫生院债务负担。鉴于以 上情况，建议省政府从巩固新型农村合作医疗制度和实施农民 健康工程出发，加大对苏北乡镇卫生院的扶持力度。继续扩大 支持力度和范围，每个乡镇卫生院至少扶持 50 万元以上，同 时取消地方配套条件。如需配套，每个卫生院最多不超过 10 万元，以减轻乡镇卫生院本已十分困难的现状。 其次，要积极推进农村卫生改革，增强农村卫生发展活力。 本着精简、高效的原则，大力整合农村卫生资源。农村医疗机 构要深化人事制度改革，精简冗员，实行聘任制，聘任人员一 定要业务上优秀，不能滥竽充数。要选好医院院长，配强领导 班子，建立激励机制，增强发展活力。积极推动城市医疗机构 和农村卫生机构、特别是县乡村卫生机构间的纵向合作，促进 技术力量下移，方便村民就近获得较高水平的优质服务。 第三，要加强农村卫生人才培养，建设具有较高专业素质 的农村卫生服务队伍。省内的高等医学院校要加强面向农村需 要的