综合治理出生人口性别比工作存在的问题及对策

推进关爱女孩综合治理出生人口性别比工作推进关爱女孩综合治理出生人口性别比工作 存在的问题及对策存在的问题及对策 殷光亚 一、我省深入推进关爱女孩综合治理出生人口性别比 工作取得的主要成效 近年来，全省各地高度重视出生人口性别比偏高问题， 以建立综合协调管理机制为抓手，以建立依法依章管理机制 为根本，以建立区域协作管理机制为平台，以建立“关爱女孩” 利益导向机制为保障，深入推进关爱女孩综合治理出生人口 性别比工作，依法打击“两非”行为，不断探索多措并举、标本 兼治的工作思路，逐步形成了“宣传教育、孕情监测、利益导 向、依法打击、综合治理”的工作格局。 一是建立了综合协调管理机制。省政府建立了分管副 省长为组长的全省综合治理出生人口性别比工作联席会议 制度，确定省直相关部门对口联系示范市、县（区），定期召 开会议，分析工作形势，指导和督查全省性别比综合治理工 作。省政府还把性别比治理工作纳入对省直 36 个部门目标 管理责任制考核，并明确了相关职责。经过多年实践，我省 逐步建立和形成了“党委政府负责，纪检监察牵头，部门认真 履职，群众积极参与”的性别比综合治理强有力的行政工作 机制。 二是建立了依法依章管理机制。加强卫生、计生的信息 互通，完善住院分娩管理制度，对符合政策生育的妇女，要 到依法取得母婴保健技术服务执业许可证的助产技术服 务机构住院分娩；完善 B 超使用和终止妊娠手术的资格认定 制度。B 超技术操作人员必须依法取得相应资格持证上岗， 对妊娠 14 周以上妇女需终止妊娠的，必须依法取得终止妊 娠资质。完善终止妊娠药品管理制度。严禁药品生产、批发 企业将终止妊娠药品销售给未获得施行终止妊娠手术资格 的机构和个人；严禁零售企业销售终止妊娠药品；强化监管， 严厉打击非法行医、无证行医、游医、假医中利用 B 超非法 鉴定的违法行为。 三是建立了区域协作管理机制。为解决省际边界区域 之间管理盲区，在宿松县与江西、湖北三省九县区建立性别 比综合治理协作区联席会议制度的基础上，经过几年努力， 逐步上升为省级性别比综合治理协作区联席会议制度，形成 了与鄂、豫、赣、皖和苏、鲁、豫、皖共六省两大性别比治理 协作区，签订了协作治理协定，建立了联络员制度和信息通 报反馈制度。通过区域协作，使性别比跨区域治理工作有章 可循、工作相互监督、联防联治；使“两非”案件跨区域打击互 为联动，使省级性别比协作治理工作有了实质性进展。 四是建立了“关爱女孩”利益导向机制。全省各地以 “关爱女孩”行动为载体，有针对性地采取宣传教育、政策导 向、法律保证和优质服务等措施，以遏制出生人口性别比升 高势头。通过开展“改善女孩生活环境实施区”项目试点，深 化宣传教育、科学管理、优质服务“三位一体”工作机制，改善 女孩生活环境，提高妇女地位，引导群众转变婚育观念。通 过三年项目的实施，出生人口性别比下降了 10.8,女婴死亡率 下降 9.9 个千分点。通过举办“关爱女孩万里行”活动，现场 救助贫困女孩、公布依法打击性别比案件有奖举报电话、制 定关爱女孩及其家庭的地方性利益导向政策，设立专项资金， 建立以政策性奖励为主、多种形式帮扶为辅的利益导向机制， 形成对计划生育户政治上关心、经济上帮扶、教育上优先的 社会良好氛围。 通过采取一系列举措，关爱女孩综合治理出生人口性别 比工作取得了初步成效。据统计数据显示：2005 年-2007 年 统计年度，全省出生人口性别比分别是 132.2、135.5、129.6 和 125.9、124.0、121.5，共查结“两非”案 10455 件，其中，追 究刑事责任 226 人，刑事拘留 87 人，党政纪处分 4749 人， 吊销执业许可证、执业医师证 762 件，取消生育指标 3800 例， 查封 B 超 1024 台，没收医疗器械 12892 件（套），罚款 2902.99 万元。 二、综合治理出生人口性别比工作存在的困难和问题 自二十世纪八十年代以来，我省出生人口性别比持续偏 高，根据全国 1%抽样检查，到 2005 年安徽省出生人口性别 比为 132.20，位列全国第二，是三个偏高严重的省份之一。 出生人口性别比长期偏高严重是我省面临的一个重大人口 问题。从调研情况看，经过多年的努力，全省关爱女孩综合 治理出生人口性别比工作虽取得一定的成效，持续升高势头 得到初步遏制，但目前仍存在着下降难度大、工作发展不平 衡等问题；出生人口性别比仍在高位运行，大部分地区在 129 左右，部分地区达到 130 以上，少部分地区在高位徘徊达到 140 以上，形势依然十分严峻，任务仍然十分艰巨。究其主要 原因： 一是区域协作配合不力。一方面，关爱女孩出生人口性 别比治理工作尚未形成全国“一盘棋”，部分地区严打态势尚 未形成。由于各地打击力度不平衡，一些群众就到其他地方 去做性别鉴定和人工终止妊娠手术，单靠一个市县区从事这 类活动的医生和医疗机构的打击显然“鞭长莫及”。另一方面， 流动人口计生管理存在不平衡现象。以现住地管理体制未能 真正得到落实，产生现住地管不好，户籍地无法管，又到承 担管理不到位的责任的现象，造成育龄群众暗婚暗育、出生 女婴漏报，特别是持证孕妇隐瞒孕情，非法鉴定胎儿性别人 工终止妊娠行为更加隐蔽，难以发现查处。 二是法律、法规存在缺位。一方面，刑事责任存在空白。 中华人民共和国人口与计划生育法等法律法规对非医学 需要的胎儿性别鉴定的行为依法追究刑事责任，而刑法上却 没有责任条款，另一方面，犯罪主体规定存在空白。刑法虽 设有破坏计划生育罪，但司法解释界定该罪的主体是未取得 医生执业资格的人员并且是情节严重的，从全省各地打击 “两非”行为的案件情况看，绝大多数系执业医师所为，都不 在公安机关立案管辖范围。因此绝大多数“两非”违法人员构 成犯罪的非常少，据不完全统计，几年来，我省经法院判决 追究刑事责任的“两非”案件只有 200 多起，仅占“两非”案件 总数的 2%左右。 三是依法打击力度不够。首先，案件查处主体不明确。 国家三部委 2002 年第 8 号令规定， “两非”行为的查处主体是 计生、卫生和药监部门，而且是分别查处本部门职责范围的 “两非”案件。实际工作中，存在衔接协调的实际困难，很难做 到部门主动查处。很多地方采取党政领导挂帅的方式，成立 专门组织，但由于是临时机构，往往出现“时紧时松”局面，难 以经常化、规范化。其次，案件查处手段不力。 “两非”行为隐 蔽性强，且流动作案，留下证据少，不是三部门通过正常执 法就能查明的，案件突破很大程度上靠当事人的交代，涉案 当事人面对查清事实将要承担的法律责任，采取不配合应对， 而三部门都没有必要的强制手段，一般性的询问是很难突破。 基层为了突破案件，往往将涉案当事人隔离讯问和调查，一 旦超过 24 小时，极易被诉讼当被告，甚至稍有不慎酿成恶性 案件，风险极大。第三，跨区域查处难。人口流动频繁， “两非” 行为很大一部分在边界区域或流入地进行，特别是一些经济 发达城市的部分个体医疗机构惟利是图，丧失法制观念和社 会道德，借“两非”谋取暴利，跨区域办案经常遭到疑似黑社 会人的围攻和对生命安全的威胁， “两非”行为很难禁止。 四是相关便民政策带来的挑战。从相关管理事务的改 革看，首先是新婚姻登记条例出台的影响。育龄群众登记结 婚，如不主动告知，乡村两级难以及时掌握，及时跟踪管理。 其次是户籍迁移制度改革的影响。一些群众钻这个空子，生 育一女后迁移到城市。第三是出入境政策放宽的影响。育龄 妇女通过出境查明胎儿性别，进行选择性别人工终止妊娠后 再回国内。 五是相关社会经济刺激政策的影响。由于经济欠发达， 特别是农村地区社会保障体系不完善， “养儿防老”的观念根 深蒂固，现有的奖励、优惠、扶助政策标准低、发放面窄，导 向作用不明显。因此，一部分普惠政策如“两免一补”使现有 计划生育奖励优惠失去影响，一些政策如土地征用补偿按人 头落实造成收益反差，不仅刺激了政策外生育，也影响了出 生人口性别比平衡，甚至一些政策如水库移民安置分配土地 对男孩户多分、女孩户少分，直接刺激了选择性别生育。 三、进一步加强综合治理出生人口性别比工作的对策 和建议 通过调研取得的实证和根据多年的实践研究，我们认为 非医学需要胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠是造 成出生人口性别比失衡的直接原因。当前，依靠教育的、经 济的、行政的等综合手段以及行政处分、行政处罚措施已不 足以遏制有关违法行为，要维护正常的出生人口性别结构， 就要继续通过政策干预等措施，加大对这类违法行为的打击 力度，完善有关法律、法规和配套制度。因此，深入推进关爱 女孩综合治理出生人口性别比工作，是我省人口和计生部门 当前和今后一个时期要下大力气抓好的重点工作之一。 （一）主要对策 人口自身是一个数量、素质、结构、分布各要素相互联 系、相互制约、相互促进的有机整体。综合治理出生人口性 别比工作必须统筹兼顾，协调推进。 一要强化宣传，加强领导。要把关爱女孩综合治理出 生人口性别比作为重要内容走进中心组学习会、走进党校课 堂，扩大宣传覆盖面，提高各级党政领导对社会性别平等意 识以及统筹解决人口问题重要性的认识，进一步牢固树立和 扎实贯彻以人的全面发展为中心，统筹解决人口数量、素质、 结构、安全等问题的理念，全面形成各地、各部门齐抓共管 的工作局面，确立增强做好人口计生工作的主动性和自觉性。 各级党委政府要切实加大宣传力度，形成大联合、大宣传的 工作格局，形成强有力的有利于综合治理出生人口性别比的 舆论氛围。 二要分类指导、多措并举。在深化体制、创新工作模式 上下功夫，继续坚持宣传教育、利益导向、孕情监测、依法查 处等多措并举综合治理的方针，争取新的突破，取得新的实 效。尤其是对出生人口性别比严重失衡、问题突出、人口规 模比较大、对整体优势影响大的重点地区，进行通报分析， 重点调度，经常交流各地综合治理的经验，以此推动关爱女 孩行动综合治理出生人口性别比工作的深入。 三要强化“孕检” 、源头治理。坚持工作重心下移，工 作责任下移，重视加强对乡镇和村级计划生育专干的培训， 推进“村为主”工作机制，筑牢基层工作网底，做好基层计划 生育优质服务工作。乡镇和村一级是综合治理工作最前沿， 对及时发现孕情、进行有效服务与管理，杜绝选择性别生育 有着重要意义。特别是针对关爱女孩综合治理出生人口性别 比偏高问题，加强孕情管理和孕产期服务工作，力争做到孕 情的尽早发现和全程管理，提高服务的复盖面与有效性，努 力减少“两非”行为的发生。 四要完善机制、规范执法。进一步完善关爱女孩综合 治理出生人口性别比长效工作机制，确保关爱女孩行动综合 治理出生人口性别比偏高问题取得显著实效。全面推进“党 委政府负责、纪检政法牵头、部门认真履职、群众积极参与、 区域密切配合”的查处机制。继续坚持宣传教育、利益导向、 孕情监测、依法查处等多措并举的综合治理方针，加大“两非” 案件督办力度，规范执法行为，推动工作继续进行。 五要加大投入、利益导向。要积极协调相关部门制定 实施有利于女孩健康成长和妇女平等的社会经济政策。结合 当前各地的民生工程，在省级层面上，争取会同相关部门创 造条件制定突出于当前普惠政策的，针对计划生育女儿户在 教育、医疗、参与社会活动等方面的社会经济政策措施。要 结合省条例修改，力争在法规规定的奖励政策基础上加大 对计划生育女儿户奖励幅度，让其得到实实在的利益，引导 广大群众逐步主动接受先进、文明的婚育观念。 （二）几点建议 一是建议形成综合治理“全国一盘棋” 。长期以来，由 于地域管辖、部门利益的因素，区域配合不力，全国各地治 理出生人口性别比尚未形成严打态势和“一盘棋”格局。对于 跨区域的“两非”案件，信息通报渠道不畅，真实性不高。对外 地联系通报的“两非”信息，配合、重视程度不够。建议争取国 家出台政策，采取措施，建立协作治理机制，消灭管理肓区， 形成上下内外结合、联防联治，综合治理的“全国一盘棋”，为 关爱女孩综合治理出生人口性别比创造良好的工作环境。 二是建议修改刑法的有关条款。随着“两非”查处工 作的深入，现有的法律对违法人员处理难和震慑力不够的问 题愈加突出，建议国家有关方面出台政策，规范对“两非”行 为的惩处条款或修改中华人民共和国执业医师法，延长吊 照期限，加大行政处罚力度。由于中华人民共和国刑法中 没有明确追究从事“两非”违法行为的刑事责任，建议国家人 口计生委力争全国人大常委会尽快在刑法修正案中和中 华人民共和国人口与计划生育法等法律法规中添加对惩处 “两非”便于操作的相应内容，为依法查处“两非”案件提供有 法可依的法律环境。 三是建议出台对独女、二女户优惠政策。近年来，随着 国家经济的快速发展以及中央财政收入的增加，中央制定了 一系列惠民政策，但是一些地方忽视了政策