行政执法过错责任

行政行政执法执法责任责任制制 一、一、背景知识背景知识 任何人都不能保证不犯错误，政府官员、执法人员也是人，当然也会犯错误。按照这个 逻辑，失职、失察的领导干部受到问责，应是法治国家的常态。对行政执法违法的问责体 现出诚信行政、提高执法公信力的态度。但问责不是目的，通过问责加强行政主体及工作 人员的责任意识，才是真正目的。通过严格落实问责制度，实施行政执法过错责任制，可 提高行政执法人员的责任意识。 行政执法分广义与狭义两种。这里我们讨论的行政执法是侧重狭义上的执法。行政执法 责任制是指各级行政机关依据其职能和法律、法规的规定,将本机关对外承担的行政 职权以责任形式设定 ,将各项执法的职责和任务进行分解 ,明确相关执法机构、执法岗 位和执法人员的执法责任 ,以监督考核为手段 ,从而形成的行政主体自律、补救和防范 等各项制度的总和。实施执法责任制是依法行政、公正执法的一项基础性工作，是 各级执法机关的重要议事日程之一 ，是执法部门接受监督的重要载体。 行政执法具有 以下特征：执法主体的法定性和国家代表性、执法具有主动性和单方意志性、执法具有极 大的自由裁量性。行政执法的功能有：实施法律的功能、实现政府管理的职能、保障公民 权利的功能。 法行政实施纲要的重要抓手，推动了我国各级行政执法机关，全面依法界定执法职责， 厘清“权力清单”和“责任清单”。通过梳理，明晰了执法依据、执法主体、执法职权、执法 岗位、执法标准、执法程序和执法责任，废止了一批存在职责交叉问题、与上位法相抵触 的执法依据，初步解决了行政执法机关和行政执 行政违法过错责任的构成要件指承担违反行政法的行政责任所必须具备的条件包括：行 为违法；行为有危害后果；违法行为与危害后果之间有因果关系；行为人有过错。 意见明确了行政执法过错责任追究范围，执法的内容包括行政处罚、行政许可、 行政强制、行政征收、行政裁决、行政确认、行政给付、行政检查等，办法还对“不 履行法定职责”和“不正确履行法定职责”等也进行了详细的界定。具体而言，行政执法 违法的表现形式包括行政失职、程序违法、行政超越职权、滥用职权、证据不足、适用法 律错误。 按照意见的规定，行政公务人员行政执法违法应承担的责任包括行政责任、追偿 损失以及刑事责任、党纪责任。 2 行政责任是国家行政机关 的公务人员对其违法失职行为所必须承担的法律后果 。 行政责任包括 行政处分或者行政处理 。行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、 撤职、开除。行政处理分为：离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等。行政处分与 行政处理可以视情况合并适用。 程序是由行政机关自行追究或移送监察机关处理。 行政处分是指国家机关、企事业单位对所属的国家工作人员违法失职行为尚不构成犯 罪，依据法律、法规所规定的权限而给予的一种惩戒。对行政公务人员予以行政处分, 必须具备下列条件:(1)有违法失职行为的存在；(2)违法失职行为尚未构成犯罪, 或虽构成 犯罪,但依法不追究刑事责任；(3)主观上有过错, 即违法失职行为是出于行政公务人员的 故意或者过失。 根据根据意见的规定：行政处分的等级 “（处分等级）对行政执法过错责任人的 行政处分，应当根据故意或者过失、危害后果和影响大小等情节依法作出：（一）情节 较轻的，给予警告处分；（二）情节较重的，给予记过、记大过或者降级处分；（三） 情节严重的，给予撤职或者开除处分 ”。 对行政公务人员给予行政处分的种类有: 警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。 对行政公务人员予以行政处分应当遵循过罚相当、处分及时、处分与教育相结合的原则。 据法律、法规的规定, 我国行政处分的机关包括:(1)公务员任免机关；据公务员法 的规定,县级以上各级人民政府及其工作部门是公务员的任免机关。）(2)上级行政机关； (3) 行政监察机关。各级行政监察机关 , 可以根据行政监察法的规定,直接对其监察 范围内的公务人员给予行政处分。 此外，行政处理分为：离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等。行政处分与行 政处理可以视情况合并适用。 据报道，据不完全统计，2006 年至 2009 年，我国共追究超 30 万人次的行政执 法责任。以往行政执法重权轻责的问题，得到初步改变。目前，全国已有 30 个省 级政府、49 个较大的市政府及其部门、80%以上的地级市政府及其部门的行政执法 依据梳理完毕，并将结果向社会公开；20 多个省级政府对行政处罚、行政许可方 面的行政裁量权予以细化、量化，为行政执法行为提供具体指引；16 个省级政府、 45 个较大的市政府，建立了行政执法评议考核制度，落实责任追究。1 根据意见，2007 年 1 月 20 日上海市出台了上海市行政执法过错责任追究办法， 该办法已于 2007 年 3 月 1 日生效。按照上海市政府前发言人焦扬的表示，推行行政执法过 1 2010 年 03 月 29 日 09:47 来源：法制日报 3 错责任追究制度，是实现行政执法从“权力行政”到“责任行政”的一次提升，目的是必 须真正做到“有权必有责，用权受监督”。 二、案例分析（九亭城管粗暴执法被问责事例） 2009 年 12 月 8 日，上海市松江区九亭城管分队在执法过程中，与部分被执法对象发 生冲突，造成不良的社会影响。事件发生后，松江区迅速组成调查组，于 12 月 9 日入驻九 亭镇开展调查。松江区政府新闻办 12 月 12 日向社会通报了调查结果。 调查报告称，九亭城管分队队长周安健在队伍管理上不严，负有主要领导责任，带队队长 姚军林事先准备不充分，现场指挥不当，造成场面失控，负有一定责任。调查组已责成区城 管行政执法局对相关人员进行处理，经松江区城管行政执法局研究决定，对事件有关责任人 给予相应处理：给予九亭分队队长周安健行政记过处分，给予带队队长姚军林记大过处分， 对在执法过程中有过激行为的叶家林、李丹、潘伟峰、吴春晖四名队员给予行政警告处分， 对执法过程中动手打人的队员沈辉军给予行政记大过处分并调离城管队伍。同时，根据调查 组的调查意见，九亭镇政府对整治组织不力，负有领导责任，区政府决定在全区通报批评。 （东方网 2009 年 12 月 12 日报道 ） 三、延伸阅读 （一）行行政政执执法法过过错错责责任任的的承承担担主主体体 与与责责任任形形式式 1、责任主体 因为行政主体的行为是由行政公务人员具体实施的,对于违法的行政行为,如果只追究 行政主体的法律责任,不追究行政公务人员的法律责任,则有违公正,亦难以收到实际的效果。 因此,除行政主体外, 行政公务人员也应当是程序违法的责任主体。 上海市行政执法过错责任追究办法对责任承担主体进一步明确和细化，把责任承 担主体分为直接责任人员和直接主管人员。直接责任人员，指行政执法事项的具体承办人。 直接主管人员，指行政执法事项的审核人和批准人。审核人还包括行政机关内设机构负责 人、分管领导，以及按规定行使审核职权的其他审核人；批准人包括签发行政决定的行政 机关负责人，以及按规定或者经授权行使批准职权的其他批准人。 因承办人、审核人弄虚作假或者隐瞒真实情况导致行政执法过错的，由承办人、审核 人承担责任。 上级行政机关改变、撤销下级行政机关作出的行政行为，导致行政执法过错的，上级 行政机关的承办人、审核人、批准人分别承担相应的责任。行政机关经领导集体决策程序 4 后作出决定，导致行政执法过错的，参与作出决定的主要领导视为批准人，按直接主管人 员承担责任。 2 2、国家赔偿的追偿、国家赔偿的追偿 在行政侵权赔偿上，国外大都遵循这样几方面：行政工作人员对由于其个人过错造 成的损害承担责任，是世界各国立法的通例。在国外，公务员因重大过错公务侵权而 被追究个人赔偿责任的方式大体上有三种：其一，公务员个人独立地、直接地对受害 人承担责任；其二，一概由国家首先向受害人赔偿，公务员对受害人不负直接的赔偿 责任。国家在赔偿后，再通过一定的方式向公务员追偿。 其三，与国家作为共同被请 求人，彼此负连带责任。无论通过何种方式，各国在追究公务员的赔偿责任的程序均 较为正式和完善。无论是由受害人直接向其求偿，还是由国家代替公务员向受害人赔 偿后再追偿的，一般要通过诉讼这种司法程序予以解决。 行政追偿制度是国家行政机关向请求人支付赔偿费用或履行赔偿义务以后，依法责令 有故意或重大过失的公务员或受委托的组织或个人，承担全部或部分赔偿费用的制度。追 偿制度一方面可以保障受害人及时得到赔偿，避免因公务员资力薄弱难以向受害人支付足 额赔偿的情形，另一方面又可以监督公务人员依法行使职权。追偿权的行使条件：一、行 政赔偿义务机关已经向受害人支付了赔偿金；二、公务员或受委托的组织或个人有故意或 重大过失。 追偿损失是行政公务人员向国家承担的,既有财产内容,又有制裁因素,属于一种内部行 政法律责任。我国国家赔偿法第 41 条规定:赔偿义务机关赔偿损失后,应当责令有故意 或者重大过失的工作人员或受委托的组织和个人承担部分或全部赔偿费用。行政诉讼法 第 68 条第 2 款规定:行政机关赔偿损失后,应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人 员承担部分或者全部赔偿费用。据此可见, 追偿条件是行政赔偿义务机关已向赔偿请求人 支付了赔偿费用且行政公务人员主观上有故意或重大过失。 对行政公务人员予以追偿的标准, 我国国家赔偿法没有作出明确规定。就世界上 通行的做法来看, 行政赔偿义务机关在行使追偿权、确定追偿金额时,一般应考虑下列因素: (1)行政公务人员是否有重大过错；(2) 对行政公务人员的追偿以赔偿义务机关依法实际支 付的赔偿金为限；(3)应兼顾行政公务人员的实际经济承受能力。 3 3、刑事责任刑事责任与党纪责任。与党纪责任。 刑事责任是行政公务人员执法行为违法,情节严重,构成犯罪时依法应承担的一种法律责 任。追究程序包括立案、侦查、起诉、审判等刑事诉讼程序。 刑事责任是行政公务人员执法行为违法,情节严重,构成犯罪时依法应承担的一种法律 责任。它是人民法院根据刑事法律对犯罪行为所作的评价和对犯罪行为人所进行的谴责和 惩罚。刑事责任是一种最严厉的法律责任。同时，刑事责任是一种严格个人责任。即行为 5 人只对自己的犯罪行为负责,一人犯罪一人当。这一原则已成为现代刑法的一项基本原则。 根据我国刑法的规定, 刑事责任只能由犯罪人本人承担,在任何情况下,均不得转由他人代 为承担。 4、行政执法人员执法过错的责任形式 具体来说,责任形式有下述几种: 1 1）责令责令行政主体行政主体履行职责履行职责 当行政主体因程序上的不作为违法且责令其作为仍有意义的情况下可采用责令履行职 责这种责任形式。我国行政诉讼法第 11 条第 4 项规定:公民、法人和其他组织认为符 合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的,可以依法 提起行政诉讼。 第 11 条第 5 项规定:公民、法人和其他组织申请行政机关履行保护人身 权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或不予答复的,可以依法提起行政诉讼。 第 54 条第 3 项规定:被告不履行或拖延履行法定职责的, 判决其在一定期限内履行。行政主体程 序上的不作为行为有两种表现形态:一是对相对人的申请不予答复。二是拖延履行法定作为 义务。对行政主体不予答复的行为, 有权机关 ( 如行政复议机关、人民法院等 )应当在确 认其违法无效的行政行为，任何人及任何机关原则上可自始不受其拘束。为确保行政机能 的有效运作，维护法的安定性, 保护公民的信赖利益,行政行为的瑕疵须达到重大,依一般 人合理之判断甚为明显且一目了然的, 视为无效。但瑕疵是否重大明显, 适用上不免存在 争议。为减轻法律适用上的困难, 许多国家和地区在行政程序法中就行政行为无效的情形 作了具体规定, 这些规定中包括因程序违法而导致行政行为无效的情形。我国行政处罚 法第 49 条规定:“行政机关及其执法人员当场收缴罚款的,必须向当事人出具省、自治 区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的,当事人 有权拒绝交纳罚款。”这是我国在法律上首次对“程序抵抗权”的明确规定。 3 3、 撤销撤销行政行为行政行为 对程序一般违法的行政行为,不适宜用补正的方式予以补救的,则可采用撤销的处理办 法。程序违法在何种情况下承担撤销的法律后果,各国区分了不同的情形进行灵活适用, 且 作了必要的限制。在我国,撤销是行政主体程序违法承担法律责任的主要形式。 4 4、 确认确认行政执法行为行政执法行为违法违法 确认违法作为行政主体程序违法的一种责任形式, 在我国是有法律依据的。例如,根据 行政复议法第 28 条第 3 项的规定, 违反法定程序的,决定撤销、变更或者确认该具体 行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内 重新作出具体行政行为。 5 5、行政赔偿行政赔偿 6 行政赔偿是指行政机关及其工作人员违法行使行政职权，侵犯公民、法人和其他组织 的合法权益造成损害的，由国家承担赔偿责任的赔偿。国家赔偿，是由国家对于行使公权 利的侵权行为造成的损害后果承担赔偿责任的活动。 我国国家赔偿法规定了行政赔偿和刑事赔偿两种国家赔偿。刑事赔偿是指司法机关 错拘、错捕、错判而引起的国家赔偿。 根据国家赔偿法的规定，行政赔偿责任的构成，必须具备三个要件，一是公民、 法人和其他组织的合法权益遭到损害的事实客观存在；二是行政主体和其工作人员违法行 使职权的行为；三是违法行为同损害结果之间存在因果关系。三要件缺一不可。 国家赔偿制度被界定为一种最终的救济制度，只有当受害人无法通过其他救济方式或 穷尽其他救济方式而获赔不能时，才能通过国家赔偿的方式取得补偿。一般的，受害人的 损害应首先通过民事诉讼途径寻求救济，当侵