人大街道工委法律地位再探讨(WORD档).doc

/sundae_meng人大街道工委法律地位再探讨 为了强化区级人大及其常委会对街道等基层政权的监督，更好地服务、联系人大代表和选民，北京、上海、广州、杭州等市区级人大常委会陆续在街道成立了人大街道工委会。上述城市成立的人大街道工委会，以区人大常委会在街道派出机构的名义履职，向区人大常委会负责并报告工作，同时接受街道党工委的领导。实践证明，人大街道工委会在服务代表履职和强化对基层政权的监督方面发挥了重要作用，但与之形成鲜明对比的是，人大街道工委的法律地位这个至关重要的问题并未得到明确，甚至连名称也未完全统一，与相关国家机关的关系也有待进一步理顺，严重制约了人大街道工委的职能发挥和进一步发展。人大街道工委的法律地位，是一个绕不过去，也没有必要回避的重大问题。笔者认为，欲探讨人大街道工委的法律地位问题，有三个重要的坐标系，只有把人大街道工委植入这三个坐标系中，才能对其进行相对合理的法律定位。这三个坐标系一是人大街道工委的历史变迁，只有了解了她的历史，才可能明白她的过去、现在与未来；二是我国街道一级政权组织形式的内部结构和客观需求，只有需求，才有成立的必要，有成立的必要，才必须在法律上进行进一步的明确；三是人大机关自身的发展态势和需求，人大作为我国的权力机关，自身也在不断的发展和完善，在发展的过程中，既要首先考虑我国特色社会主义政权的特殊需求，也要借鉴世界上其他代议机关的长处和经验，进一步完善人大街道工委的职能。一、人大街道工委是人大街道工作室发展的必然结果人大街道工委的前身，就是人大街道工作室（站）。一些城市的区人大常委会为加强街道代表工作和推动代表活动开展，建立了街道人大代表工作室（站）。其职责和任务主要有联系所辖地区的人大代表，做好代表活动的组织协调工作，组织代表开展学习活动等。人大代表工作室作为在城市街道设立的负责城区代表联络服务工作的机构，其作用是显而易见的。但是人大代表工作室也面临着天然的局限性。一是机构设置比较随意，工作人员不固定，组织机构相对涣散，在人代会召开前后，工作开展相对集中，平时则相对分散。二是机构的权威性不够，工作室的工作人员常常是其他部门临时抽调或者上级人大临时委派，专业性不够，工作人员没有法定职务，权威性也大打折扣，人大工作室的职能主要限于联系代表和选民，监督、决定重大事项等职能无从发挥。鉴于以上问题，人大工作室逐步发展为人大街道工委，也是历史发展的必然。可以说，人大街道工委的产生，既非人为推动的结果，更非因人设岗，而是经历了自发产生到自觉发展的过程，这样的过程，符合新事物发展的客观规律，是其内在生命力的外在表现。二、人大街道工委的成立是加强监督工作的客观要求 街道办事处作为区政府的派出机构，行使着行政管理和服务的重要职能。实践证明，紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益的问题（如“三农”问题、义务教育、环境保护、安全生产、拆迁补偿等），对街道办事处开展专项工作监督十分必要。以上问题，社会各界普遍关注，常委会组成人员也比较熟悉，能提出不少中肯的意见和建议，可以增强人大监督工作的针对性和实效性。同时，通过对街道办事处的专项评议工作，把对有关主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于其中，还有助于党委及其组织部门对干部的考察。除了对街道办事处的专项监督工作外，对法院、检察院在街道派出机构的工作开展监督、对街道办事处预算和计划执行情况进行监督、对街道办事处实施法律法规的情况进行监督，对街道办事处制定的规范性文件备案审查等均属人大及其常委会监督的内容。在人大街道工委成立以前，区级人大常委会主要是对区级国家机关进行监督，导致对街道一级基层政权组织的监督缺位，造成了人大监督工作在基层的断档。人大街道工委的成立，将人大作为权力和监督机关的触角延伸到了街道，强化了人大的监督职能，更加直接地服务和联系了人大代表，同时有利于区人大机关更加“接地气”，这是人大街道工委成立的现实需求。伴随着整个权力重心的下移，服务型政府的构建，也需要充实基层的职能机构，这是人大街道工委成立的时代背景。在现阶段，人大街道工委主要从三个方面履行监督职能。第一，人大街道工委对街道办事处的行政工作开展监督。街道办事处作为区政府的派出机构，在行政管理、公共服务、预算执行中扮演了重要的角色，是城市社会管理的主体。在区政府现行的统一预算模式下，加强街道办事处的财政透明度一直是公众热议的话题。人大街道工委通过听取街道办事处工作情况和预算执行情况的报告，可以实现人大对政府预算执行情况监督的全覆盖；通过对街道办事处的监督，还可以促进基层政府职能转变，确保街道办的行政着力点落实到上级的决策部署上来，促进街道干部的依法履职和勤勉履职。第二，加强对基层司法活动的监督。随着法院和检察院相继在部分街道成立了派出法庭和驻街检察室，加上派出所承担的大量的刑事案件侦破工作，街道层面的司法活动空前繁重。警力下沉、司法权下沉已经成为司法为民的重要途径之一，加强对法庭、驻街检察室和派出所的监督成了人大街道工委的重要职责。人大街道工委可以通过听取司法工作情况汇报，开展个案咨询和监督等形式，及时掌握基层司法的动态，确保司法活动的法律效果和社会效果。第三，人大街道工委可以通过开展公众咨询等形式，发挥选民和公众的监督作用。新形势下，群众的自我意识、权利意识呈不断强化的态势。虽然意识觉醒了，但是维权的方法、维权的途径并没有发生根本的变化，部分群众仍然热衷采用上访、聚集甚至其他极端方式来表达诉求。由于人大街道工委具有联系群众，做群众工作的天然优势，发挥其特有的了解民情、反映民意、汇集民智等方面的优势，容易形成解决民生问题的合力，顺利解决群众切身利益问题，并确保在重大决策过程中更广泛地听取选民和群众意见，有助于街道办事处在重大决策中和人民群众的良性互动。街道工作千头万绪，在相当长的历史时期内，街道等基层组织都是社会矛盾的聚集点，同时也是社会矛盾解决的落脚点。只有强化人大街道工委的职能作用，才可能确保基层落实上级指示不走样，维护群众利益不变形。 三、人大街道工委是人大机关自身发展的有效载体党的十八大报告指出，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度必须坚持和完善。人民代表大会作为人民行使权力的国家机关，必须在集中民智、反映民意、凝聚民力上具有广泛的代表性和权威性。只有在以上基础上，才能真正把人民当家做主落到实处，发挥人大机关作为民意和权力机关的职能作用。总体而论，人民代表大会自1954年成立以来，在“文革”期间虽有波折，但整体来看是呈不断完善、不断发展的态势。依法治国方略的正式提出，社会主义民主政治的宏伟蓝图等都为人大制度自身的发展提供了极好的战略机遇。但是，再良好的改革，也必须落脚到基层、落实到广大人民群众的政治生活中，才是真正有生命力的改革，否则就是浮在面上、悬在空中的画饼。人大街道工委作为人大机关的最基层组织，直接联系选民和代表，直接服务群众，直接监督国家政权机关实施国家大政方针，其发展壮大无疑具有落脚点的意义。人大街道工委的直接监督和直接服务，不但确保了政令的统一和畅通，还可以通过人大代表的渠道，直接把有关信息和动态反馈到决策层，以利形成“上下联动、政令统一、廉洁高效”的服务型政府。人大工委的成立，至少可以发挥加强对街道工作监督、服务和联系代表等9项职能。人大街道工委的成立不但是我国人大机关自身发展的需要，类似机构的设立也是主流法治国家代议机关的通行做法。以美国为例，美国的行政区划分为：州、县（有的也称为市）、市，全国有50个州，3042个县，每个县下边又有众多市。在市这个小区域里，市议会作为最基层的政权组织，既是地方最高权力机构，也是地方最高行政机构。市议会作为地方的最高权力机构，决定着地方发展和人民生活的一切事务。不难看出，为了避免机构的臃肿，美国甚至连类似我国街道办事处的行政机构都取消了，代议机关实现了完全的议行合一，实行的是代议、监督、执行三位一体的组织形式。在英国、法国、德国这些法治发达的国家，也有类似一些大同小异的地方代议机构，并且在政治生活中的地位是远远高于我国的人大街道工委的。四、关于人大街道工委法律地位的建议如前所述，虽然人大街道工委在现实政治生活中发挥了巨大的作用，但是其法律地位、职责权限、履职方式、法律后果等系列问题并未得到法律上的明确。部分地区制定了人大街道工委履职的指导手册，但仅属于内部指导性文件，存在权威性偏低等问题，为了更好地发挥人大街道工委的职能作用，明确其法律地位实属必要。因为人大街道工委暂未在全国范围内成立，可以先授权地方立法，等条件成熟了再全国立法，这样两步走的路线图，符合我国立法由点及面，由地方到中央的立法惯例。1.关于立法的层级。全国人大及其常委会可以授权省和较大的市对该辖区内的人大街道工委进行立法。授权立法，既是一种行之有效的立法途径，也是我国的法律体系的重要组成部分。这种立法形式不但在组织法的领域广泛存在，在刑事司法领域也大量存在，譬如关于部分罪名的数额较大的具体规定，甚至部分罪名的追诉标准等等。我国幅员辽阔，各地情况差异较大，在全国统一立法不太成熟的条件下，允许北京、上海、广州、杭州这些发展比较成熟的地区，及时将成功经验上升为法律，既是可行的，也是必要的。2.关于授权立法的内容。人大街道工委的立法主要涉及三项内容：职能、经费和编制。由于我国在街道已经建立了相对完善的政权系统，对人大街道工委的经费和编制可以参照街道党工委、街道办事处、纪工委等机构来设置。由于人大街道工委不涉及具体行政事务，内设机构可以参照上级人大机关的职能，按照集约高效的原则进行配置，突出其监督政府、服务群众、服务代表的职能，并明确人大街道工委与街道党工委、上级人大常委会的法律关系，以及产生、任期、考核等主要问题。鉴于人大街道工委是以人大工作为主以及专业性强的特点，同时为了加强监督实效，可以考虑将人大街道工委定位于上级人大派出机构，主要接受区级常委会的领导，同时接受同级党工委的领导，这样的法律关系，符合派出机构法律定位的一般惯例，也符合成立人大街道工委的初衷。3.关于授权立法的形式。我国根据规范性文件本身的重要和稳定程度，规范性文