决策技术与方法专题研究

决策技术与方法专题研究学科论文题目：关于对深化水利改革的调查与思考姓 名：毛 焕 朝 班 级：2013级行政管理 学 号：132014 关于对深化水利改革的调查与思考党的十八届三中全会对全面深化水利改革作出了重要部署，习近平总书记关于保障水安全的重要讲话对进一步深化改革创新，着力健全水利科学发展体制机制提出了明确要求。以深化改革破解农村水利发展中的深层次矛盾，建立健全有利于科学发展的体制，对加快水利发展、提升管理水平、增强水安全保障能力具有重要意义。一、大姚县水资源及水利设施概况大姚县地处金沙江流域，境内大小河川径流分为湾碧河、红谷地河、渔泡江、六苴河、龙街河、蜻蛉河6个水区，均为山区峡谷河流和降水补给季节性河流。全县多年平均降雨量796mm，低于全州850mm的水平，年平均径流总量为11.68亿m3，可开发利用的水资源量为4.67亿m3，已开发利用0.78亿m3，人均占有开发利用水量仅为280m3。受降水补充条件和地理位置、地形等条件的影响，境内降水具有时空分布不均、丰枯交替发生等特点。汛期（610月）集中了全年降水量的85%，往往形成洪涝灾害，而在非汛期又因降水少和用水量大，水利工程设施不足，造成用水紧张，资源性缺水和工程性缺水矛盾突出，水安全保障能力低。据统计，截至2014年底，全县开发利用水资源0.78亿立方米，占全县水资源量的6.7，建有中型水库1件，小型水库21件（含三台、多底河、他的么3件供取水发电水库），小型水库58件，小塘坝830件，水池（窖）39600件，总库容8548.29万m3；流量0.2m3/s及以上的引水沟渠344条366.6千米；机电排灌站229座，中小型河闸77座，农村供水工程3995处。全县水利工程设计年供水能力9546.5万m3，全县有效灌溉面积达15.84万亩。实现农村饮水安全达标16万人，水土流失治理面积达1014平方公里。目前，在建水利项目有红豆树中型水库，大坡、木卡拉小型水库及山区五小水利重点县建设项目。二、大姚县水管体制改革情况及运行中存在的主要问题（一）改革情况近年来，大姚县水管体制改革大体经历了三个阶段。第一阶段：2003年至2004年，将白鹤、大坝和永丰3件水库收归县级统一管理，其余小型水库由乡镇管理。随着经济社会发展驶入快车道，为提高县城生产生活用水的保障能力，大姚县研究出台水利工程管理体制改革实施方案（大政发2003143号），对白鹤中型水库和大坝、永丰2件小型水库进行了水管体制改革，明确3件水库收归县级统一管理，分别成立水库管理所，机构性质为县水利局的股所级事业单位。同时，明确了冶基厂、工农、碧么、大罗古、大古衙、赵家龙潭、官坝、里长园、老坝山、团山、赵家冲、妙峰、龙林、大箐、利皮乍等15件承担防洪、灌溉、城乡供水等水利工程管理运行维护任务的小型水库为事业性质的准公益性水管单位，由水库辖区乡镇管理，水管站具体负责业务监管。核定15件小型水库管理人员编制62人，其中：公益性人员17人、非公益性人员45人。2005年，三台小型水库建成投入使用，主要承担天生桥4座梯级水电站的发电调节供水任务，定性为经营性水管单位，由电力企业负责管理。第二阶段：2008年至2009年，成立县灌区管理委员会，统一负责管理全县准公益性中、小型水库。2008年9月，印发大姚县小型水库管理体制改革实施方案（大政发200857号），对准公益性小型水库进行水管体制改革，将由乡镇管理的里长园等15件小型水库统一收归县级管理，成立县灌区管理委员会，负责全县中、小型水库管理工作。管委会核定事业编制20人，机构性质为副科级事业单位，县水利局新增一名副局长兼任灌区管委会主任。15件小型水库均成立了水库管理所，定性为事业性质的准公益性水管单位，核定人员编制36人，其中：公益性人员15人、非公益性人员21人。2009年，石洞小型水库建成投入使用，成立水库管理所，核定人员编制4人。目前全县准公益性中、小型水库有管理人员33人，其中公益性人员17人、非公益性人员16人。第三阶段：2010年至2011年，启动实施农村小型水利工程管理体制改革。按照省州的统一部署和“全面动员，先行试点”的工作要求，2010年8月，大姚县正式启动农村小型水利工程管理体制改革工作（以下简称“小农水”改革），在金碧镇黄海屯和三岔河乡新田两个村委会开展改革试点，涉及39个村民小组全面完成主体改革，确权803件，产权界定803件，资产评估1521.7万元，其中：国家投资387万元，乡村集体投资779.8万元，个人投资354.9万元，发证率达100。2010年11月“小农水”改革全面推开，至2011年6月底结束，共完成34540件农村小型水利工程的产权改革工作，其中：承包124件占0.35%；拍卖41件占0.11%；组建用水户协会33个占0.09%；委托管理6631件占19.2%；农户自建自管27711件占80.2%，改革回收资金9.78万元，发放产权证34540本，确权发证率达100，签订管护合同4974份，以改带促修复损毁工程855件。（二）运行状况目前，全县1件中型水库和19件小型水库在县灌区管委会的统一管理下，人员和职责明确，管理制度规范，运行正常。58件小型水库，4件对外承包管理，54件委托村委会或村民小组管理，调查表明，采取承包方式管理的水库，能够收取一部分水费，运行基本正常；以委托方式管理的水库，缺乏管理维护经费，绝大多数都存在管理不到位的现象，影响水库运行效果。小坝塘、水池、水窖等农村小型水利工程，都存在一个共性问题，采取以委托方式管理的运行效果相对较差，对外承包和自建自管、用水户协会管理等模式，由于管理责任明确，矛盾问题相对较少，运行效果较好。（三）存在问题1.水商品意识淡薄。表现在两个方面：一是对水资源匮乏认识不够。大多数群众认为水从天上来，取之不尽，用之不竭，没有节水意识，对水资源缺乏危机感。二是缴纳水费意识淡薄。主要原因有：其一，认为大多数水库是毛主席时代兴建的，现在不应该收钱；其二，有的农户认为，实行税费改革后，不应该再收水费。同时，由于水价形成机制和水费征收方式不尽合理、管理水平低等原因，导致水费实收率低。2.“小农水”改革不彻底。大姚县虽然在“小农水”改革方面进行了一些尝试和探索，但改革的力度和层次，仍然处于初级阶段，仅仅是对全县小型水利设施进行了一次全面的普查登记，核发了产权证，但就如何管护、如何有偿使用水资源等实质性问题没有认真解决，缺乏可操作的具体规则、相应的激励措施和行政监督手段，管理上仍然“换汤不换药”，多数采取以委托的形式来落实管理责任，管护费用无保障，导致管护落不到实处，维护、抢修等需要投入资金和劳力的责任还得由政府兜底，“小农水”改革没有实现预期效果。3.水库管理体制改革留有后遗症。反映在三个方面：一是水库管理人员身份差异影响管理水平。全县除三台、多底河、他的么3件供水发电水库外的19个中、小型水库都是准公益性水管单位，由县灌区管委会统一负责管理，但在管理人员中，既有事业单位人员，又有公益性和非公益性人员。与事业单位人员相比，公益性和非公益性人员工资待遇相对偏低，目前每月1800元，扣缴养老、医疗等五大保险后，每月仅剩800元左右，只能勉强维持生计，目前，由于待遇低的原因已离职3人，其余在岗人员对此也颇有微辞。二是少数小型水库历史遗留问题影响运行效果。永丰、妙峰、工农、官坝等小型水库都存在历史遗留问题，在改革中没有得到彻底妥善解决，导致管理与承包经营者之间矛盾不断，直接影响到日常管理、调水等工作。三是农业用水水费收缴率低影响正常运转。按照水利工程供水价格管理办法规定，用水缴费，天经地义。而调查表明，大姚县的农业生产用水水费收缴率较低，并且呈逐年下滑之势，一是灌溉面积缩水，二是群众用水不缴费。从2007年全县15件小型水库农业用水收缴水费情况来看，灌溉面积3.07万亩，可收取水费76.89万元，实收水费34.25万元，收取率为44.5。2014年灌溉面积2.36万亩，可收取水费61.82万元，实收水费53.28万元，收取率为86.2。多年来的水费欠账导致工程维修养护经费不足，直接影响供水安全和防汛安全，同时也严重影响了水资源的可持续利用和发展。4.“五小水利”工程存在“重建轻管”现象。长期以来形成以建设工程项目为主，忽视管理机制创新。“小农水”改革后，除产权明确到户的水池水窖外，小坝塘、沟渠等“五小水利”工程都由村集体监管，无专门的管理经费，群众存在“有水大家放，无水望天收”的错误思想，“五小水利”设施管理粗放，“短命”工程较多，工程效益难以长期发挥。三、深化我县水利改革的建议深化水利改革，要按照中央和省州关于加快水利改革发展的总体部署，以保障水安全和大力发展民生水利为出发点，充分考虑水利公益性、基础性、战略性，正确的处理政府和市场关系，坚持政府主导办水利，更广泛发挥市场机制作用，突出水利重点领域和关键环节，充分发挥基层和群众的创造性，把握好水利改革轻重缓急和社会承受程度，增强改革措施的针对性和有效性。处理好改革发展稳定的关系，广泛凝聚改革共识，提高改革决策的科学性，构建有利于增强水利保障能力、提升水利社会管理水平、加快水生态文明建设的科学完善的水利制度体系。（一）深化小型水利工程管理体制改革。围绕建立产权明晰、责任明确的工程管理体制，社会化、专业化的多种工程管护模式，制度健全、管护规范的工程运行机制，稳定可靠、使用高效的工程管护保障机制，奖惩分明、科学考核的工程管理监督机制，全面深化小型水利工程管理体制改革。一是深化国有水利工程管理体制改革。健全水利工程运行维护经费保障机制，落实公益性、准公益性水利工程管理单位基本支出和维修养护经费。参照中央水利建设基金的支出结构，逐步提高地方水利建设基金用于水利工程维修养护的比例。积极探索管养分离，以政府购买服务方式由专业化队伍承担工程维修养护，培育和规范维修养护市场，推行水利工程物业化管理。完善中小型水库和灌区管理机制，加强管理队伍建设，逐步提高管理人员待遇，健全水利工程管理考核激励机制，确保工程安全运行和效益充分发挥。二是深化农村小型水利工程产权制度改革。明晰所有权，界定管理权，明确使用权，搞活经营权，落实管护主体、责任和经费。小型水利工程做到“三有五落实”即：有产权证书、有运行制度、有工程档案，所有者落实、管理者落实、管护制度落实、管护经费落实、监管责任落实。针对不同类型工程的性质和特点，因地制宜采取群众管理和专业化、社会化管理等多种管护模式，对完全属于农业生产生活等公益性用途、没有明显经营效益、也未参与经营的纯公益性小型水利工程，应将安全责任放在首要位置，明确其管理权。对主要属于农业生产生活等公益性用途，但又兼顾养殖、观光等经营作用的准公益型小型水利工程，应将管理责任放在首要位置，明确其使用权。对可以通过租赁、拍卖、流转等市场方式运作管理的经营型小型水利工程，在确保安全责任落实、公益性用途和服务范围不变的前提下，依法自行确定经营管护方式。（二）推进水利市场化改革。一是建立健全水权交易制度。学习借鉴元谋等地开展水权交易试点的做法和经验，根据水资源情况，选定缺水严重，群众基础好，渠系相对完善的灌区，开展水权交易试点。通过摸底调查，准确掌握全县水资源状况，算清全县用水总量，制定总量控制和定额管理制度，科学测算用水计划，将初始水权确权到户。在广大群众获得初始水权，明确了可交易水权主体和使用数量的基础上，建立先售后供、有偿转让、节约有奖等一系列管理激励制度，鼓励和引导地区间、用水户间的水权交易，探索多种形式的水权流转方式。不断扩大水权交易制度，探索建立水权出让市场，推进水资源产权制度改革，建立以水资源所有权为中心，分级管理、监督到位、关系协调、运行有效的统一管理制度，促进水权水市场的健康发展。二是加快推进水价改革。按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，深入推进农业水价综合改革，综合考虑市场供求、资源稀缺、环境保护等因素，研究制定推进水利工程供水水价和农业综合水价改革实施方案，实行差别化水价政策，做到水利工程供水水价和农业综合水价全面反映水价成本、资源保护成本，全成本计入资源补偿、生态补偿等成本，逐步建立能反映水资源稀缺程度和供水成本、符合市场导向的水价形成机制。三是创新农业灌溉用水水费收取方式。加大水费征收的宣传力度，大力宣传中华人民共和国水法、水利工程供水价格管理办法等水利法律法规，加强农村水利发展方针政策、水市场理念、水费征收用途的宣传教育，纠正对农业水费征收的曲解和错误认识，将“水是不可替代的商品”“用水是权利缴费是义务”的意识宣传到千家万户，进一步提高用水缴费的自觉性，同时要对农民群众关心的供水管理与水费收取方面的疑问进行耐心的解答，及时地解决和处理好供用水管理和水费征收中存在的矛盾。合理确定工程水价和最终水价，重新核定水工程供水的水费计收范围或面积。进一步明确水管部门、乡村各级在水费收取和水务管理中的职责，水工程管理单位主要负责水工程蓄水、安全、主干渠用水调度管理，乡镇和村组主要负责组织发动农户或用水合作组织开展渠道维修，末级渠系的水量分配、水费收取工作，形成工作合力。多渠道增加投入，加大渠系改造和节水灌溉投入，改善供水和计量设施条件，水费收取逐步由按面积定额收费向计量收费转变。（三）深化水行政管理体制改革。一是进一步简政放权，提高水行政服务水平。推进水利工程建设规划同意书、建设项目水资源论证、洪水影响评价、水土保持方案、涉河建设项目、水利基建前期工作等行政审查审批项目合并实施，逐步取消非行政许可项目，有效提高水行政审批效率，建立完善水利政务服务体系。二是强化水利执法。建立健全水利、公安、司法、交通、环保等跨部门、跨区域的水利综合执法体制，以进一步提升水行政执法效能，加强水政监察，加大对水资源、河道，水利工程设施保护的执法力度，依法查处非法侵占库区、河道，损毁渠道，违法建筑等违法行为，健全完善水事纠纷调处机制，及时预防和调处水事纠纷。三是健全基层水务服务体制机制。鼓励和引导社会力量参与水务设施建设、管理和运行维护。加快水务事业单位分类改革，理顺人员、岗位、评聘、工资等管理制度，建立健全以乡镇水务站、群众性服务组织和社会化服务队伍为网络的基层水务服务体系。鼓励和引导群众以及社会力量参与水务设施建设、管理和运行维护。大力发展农民用水户协会，充分发挥农民用水合作组织在工程建设、运行维护、水费计收等方面的自我管理作用，利用市场机制鼓励和吸引市场主体、合作组织、农民群众等参与水务建设和运行管护，研究制定规范农民用水合作组织建设的实施意见，全力推动农民用水合作组织向农村经济组织、专业化合作社等多元方向发展。建立健全乡镇基层防汛抗旱、灌溉排水、农村供水、水土保持等专业化服务组织，确保农村水务设施长期发挥效益，切实解决民生水务服务群众的“最后一公里”机制问题。（四）强化水资源管理。一是落实和完善最严格的水资源管理制度。严格执行水资源、水生态、水环境承载能力刚性约束机制，在产业规划、园区规划、城镇规划、经济规划等发展规划编制阶段，严格执行规划水资源论证制度。进一步加强取水许可制度，探索推行水资源“负面清单”管理模式，完善取用水限批、禁批制度，在建设项目水资源论证、入河排污口设置审批先期开展“负面清单”管理试点，推进水功能区管制。逐步建立水资源红黄绿分区管理制度。二是加强水生态文明建设。完善水生态环境保护管理机制，开展城乡水生态文明创建，因地制宜探索水生态文明建设模式。实行对社会各行业计划用水、计量用水、定额用水管理，全面推进节水型社会建设。构建水资源管理监控体系，健全地下水管理与保护制度，完善水土保持预防监督和治理机制。强化水功能区和水源地保护，引导和鼓励村组以“四（三）议两公开”、“一事一议”方式，划定村组水源保护区域，制定村规民约和保护措施，保障饮水安全、水生态安全。（五）拓宽水利建设投融资渠道。按照政府主导、市场补充、群众参与的思路，创新资金投入机制，努力拓