取消农业税后乡镇工作职能转变的调查与思考_2

取消农业税后乡镇工作职能转变的调查取消农业税后乡镇工作职能转变的调查 与思考与思考 乡镇政府：从“管理型”到“服务型”对取消农 业税后乡镇工作职能转变的调查与思考 #县从 XX 年开始 在全县 24 个乡镇全面推行了农村税费改革，使农民从沉重 的负担中得到解脱。农业税免除后仍然面临着相当复杂的 形势，工作任务依然十分艰巨。从调查情况看，加快乡镇 职能转变，实现乡镇工作良性运行，主要面临以下问题。 一、重心和职责不明确 目前，乡镇职能泛化，政府管的 事情越来越多，有的乡镇职能错位、政企不分，既是财产 所有者，又是企业经营者和社会管理者，直接参与微观经 营；有的在服务中职能缺位，主要抓产前服务，包括催耕 催种等，对产后市场的开拓、流通渠道的挖掘却忽视了， 农民没得到多少实惠；有的乡镇，虽然领导干部叫累、具 体工作人员叫苦，但农民群众却不满意。乡镇究竟要管什 么、怎么管，一直没有解决好。问卷调查表明，70以上 的农民期望乡镇干部提供技术、信息服务，指导农业结构 调整。 二、运行体制障碍突出 一是条块分割，乡镇政 府职责权限不清。目前，县级有关部门在乡镇的派出机构 达 10 多个，占整个乡镇的 50%左右，而且多数掌握着一些 职权。如公安、税收、工商、林业、国土等部门在乡镇均 有派出机构，这些机构都以乡镇为工作对象，在行政上虽 明确是双重领导，以块为主，但这些机构除党团关系在乡 镇外，其它的人、财、物的权力和业务管理权大多都在上 级部门，乡镇政府无权过问。这样就造成了以下后果： 、乡镇责任大，权力小。、块块无法约束条条。、 不利于乡镇统一行政管理。、影响了乡镇干部的积极性。 二是财政体制不顺，收支矛盾突出。从国家财政体制看， 自实行分税制后，国地两税相差甚远。国税数额大，稳定 集中，征收难度小；地税数额小，零星分散，征收难度大。 这种分配的不合理，导致地方财政，尤其是乡镇财政捉襟 见肘。乡镇承担教育、医疗、卫生等公益事业和基础设施 建设的责任，但财权与事权明显不一致，使乡镇收支不平 衡成为必然。从县级财政体制看，一般县对乡镇实行财政 包干体制。乡镇所收税费全额上解，县对乡镇实行不足额 拨款，称为工资，或裸体工资。乡镇虽设有财税所， 但不是完整的一级财政，这种体制虽然对控制编制，调动 乡镇财政增收的积极性有一定作用，但乡镇目前的情况是： 税费全额上解，社会抚养费（计生罚款）全数上交，集体 企业改制，民营企业由国地两税征收，拨款的工资差额， 即形成乡镇负债。加之目前农业税和农业特产税取消后， 虽然上级通过转移支付给予一定补偿，但形成的缺口仍然 很大。#县在农村税费改革之前，通过收取“三统五提留” 和农业税及农业特产税近 8000 万元，税费改革之后还可收 取农业税及附加 4200 万元，取消农业税后，抵减中央和省、 市下拨的部分转移支付，仍将短收近 3000 万元。由此可见， 乡镇财政收支矛盾比较突出。 三、工作环境制约 1、现 行的目标考核制度中考核指标过多过细、重心不突出，考 核方式不尽科学、重结果轻过程。各项工作层层签订责任 状，实行“党政一把手负总责” ，一些乡镇领导干部说： “签了多少责任状，自己也记不清，只能是哪项催得急， 就抓哪项。 ” 2、积欠的收缴。调查中我们了解到，因各 种原因，个别村民十余年未交过一分钱，无论是合理的与 不合理的，是国家税法还是地方政令，一律斥之为不合理 的负担。三堂街镇虎形村，自 1997 年开始，镇里对其管理 失控，村上 11 年来未向镇政府交清上缴。这些村组和村民 个人虽然只是个别现象，但却起到负面的效果。 3、税改 后，国地两税依然存在。收税对象主要是个体户、民营企 业。为避免税收流失，上级将任务指导性地分给乡镇，作 为考核乡镇政绩的重要指标。#县有个国税分局、个 地税分局，但税收征收工作是乡镇干部在做，乡镇政府从 协税护税走到税收征管第一线，完成财税任务变成了乡镇 政府的头等大事，而税务干部相反成了配角，出现了税务 干部催乡镇干部收税的怪现象。 4、乡（镇） 、村债务沉 重。乡村债务主要是垫付税费、教育转债、利息支出、公 益事业支出、农村电网改造、欠农民的劳务工资、兴办企 业、两会存款抵税等欠下的，时间跨度大，最长达几十年。 由于乡镇财政增收乏力，加之税费改革前乡镇历年的税费 尾欠多，清收无政策，乡镇减少债务没有资金来源，消赤 减债艰难。 5、社会矛盾不断发生。上访是群众对党和国 家的信任，从主流上说应予以肯定，但上访队伍中也有鱼 龙混杂、泥沙俱下的现象。灰山港镇有一因主动下放而现 在要求落实政策的上访专业户，一年中大部分时间上访中 央和省、市机关。XX 年一年中，该镇因他进京或省市接人， 光这一项，耗资上万元。 免征农业税后，我们认为乡镇 政府主要职能是：落实国家政策，严格依法行政，发展乡 村经济、文化和社会事业，提供公共服务，维护社会稳定。 从主要职能上体现就是服务，为农民更好的服好务。为此， 必须按照“三个代表”要求，以人民群众的根本利益为出 发点和落脚点，按照新时期农民所需所盼来确定乡镇工作 职能的转换，从乡镇工作机制改进入手，切实解决困扰乡 镇的“人往哪里去、钱从何处来、事该怎么办”三个核心 问题，使乡镇与群众利益得以统一，发展得以同步。 （一）以“两改一建”为突破，建立乡镇工作运行新机制 第一，推进乡镇行政机关改革。一是实行领导班子成员交 叉任职。每个乡镇党委设委员名，其中，党委委员 分别兼任其他职务。二是合理设置乡镇工作机构。有两种 方案可供选择：第一种方案，将原乡镇的所有内设机构撤 销，按相应职能重新合并，成立党政综合办公室（加挂 综治办牌子） 、经济发展办公室（加挂乡镇农业产业服务中 心牌子） 、社会事务办公室（加挂计生办牌子）3 个内设机 构。第二种方案：按现有机构进行调整，设置党政办、农 办、综治办、企业办（加挂招商办） 、计生办、财贸办个 办，有的乡镇还可增设城建办。目前，第二种方案在#县 乡镇普遍适用。三是严格编制管理。按地域面积、人口、 财政收入等因素确定乡镇类别，在县已核定的乡镇行政编 制总额内，一、二、三类乡镇的行政编制分别不超过 45 名、 40 名、35 名。机关干部采取考试和考评相结合的办法，实 行全员竞争上岗。 第二，推进乡镇直属事业单位改革。 一是将原财政所与经管站合并，重新设立财政所（加挂经 管站牌子） ，属乡镇直属事业单位，编制实行总量控制。二 是引导乡镇直属事业单位面向市场转换机制。三是规范设 置县级延伸、派驻乡镇机构。四是建立刚性约束机制，严 格事业编制。 第三，建立乡镇农业产业服务中心。建议 合并农技站、农经站、农机站、畜牧兽医站、林业站和劳 动保障所等涉农服务站所，设立农业产业服务中心，中心 不再承担行政管理职能，只承担辅助性、技术性、服务性 工作。 （二）突破工作难点，充分调动乡镇的积极性 一是妥善搞好人员分流。二是加快发展农村社会化服务事 业。乡镇事业单位转制后，实行“两脱钩” 、 “四不变” ，即 单位与政府脱钩，人员供养关系与财政脱钩；接受政府指 导不变，接受行业管理不变，服务功能的性质不变，公益 性事业财政扶持不变。县直部门划拨的经费归乡镇政府统 筹管理，公益性事业由乡镇政府出钱，市场运作，经营性 服务全面走向市场。三是要求部门下放权力。县直职能部 门简政放权，把该放的权力下放到乡镇，便于乡镇政府充 分行使管理职能。四是改革财税体制。建议取消对乡镇国 地两税指令性任务，使乡镇政府从具体的税收征管工作中 解脱出来，把主要精力放在发展经济上；把耕地占用税、 契税、物业税等税种并入地税系统，乡镇财政所除保留少 数业务干部以外，将其余农税干部并入地税征收队伍充实 基层税务所（分局）力量，同时实行财税合署办公。 （三）突出工作重心，促进乡镇转变经济管理方式 一是 提高农民进入市场的组织化程度。建议市、县财政安排一 定的专门资金，支持农民专业合作组织开展信息、技术、 培训、质量标准与认证、市场营销等服务，提高农民进入 市场的组织化程度。 二是加快农村工业化进程。各乡镇 要高度重视项目开发工作，要立足本地实际，做大做强 个产业化龙头企业项目。对有重要影响的项目，要 组织专门班子去寻找投资者；对有一定意向的项目，要锲 而不舍、百折不挠地抓落实。优化工业布局。注重合理规 划布局，走集中发展的路子。 三是要把劳务输出作为乡 镇经济发展、富民兴乡镇的支柱产业来抓。各乡镇要将劳 务输出与加快乡镇经济发展密切联系起来，积极做好劳务 信息、中介、技能培训、法律等服务，不断扩大劳务输出 规模，为农村经济的快速增长积蓄后劲。 （四）优化工 作环境，为转变乡镇职能创造良好条件 改革乡镇业 绩考核指标。重点考核农民实际增收、主导产业发展、民 营经济发展、小城镇建设、消赤减债和依法行政等指标， 考核乡镇干部应侧重于为促进农村经济和社会发展而提出 的工作思路、参与重大问题决策取得的实效、分管业务工 作采取的措施与收到的效果以及解决热难点问题和处置突 发事件的实效。要尽量扩大群众参与测评、个别谈话的范 围，使考核工作更加公开透明。 加大中央财政转移 支付力度。要把农村的各项公共开支，包括教育、医疗、 卫生和基础设施建设都列入中