当前农村基层政权建设中存在的问题及其对策研究.doc

硕 士 学 位 论 文 论文题目：当前农村基层政权建设中存在的问题及其对策研究研究生姓名：学 科、专 业：马克思主义理论与思想政治教育研 究 方 向 ： 中国特色社会主义导师姓名、职称： 论文完成时间：2009年4月大学博士/硕士学位论文原创性说明（在划“”）本人郑重声明：此处所提交的博士 硕士 论文当前农村基层政权建设中存在的问题及其对策研究，是本人在导师指导下，在大学攻读博士 硕士学位期间独立进行研究工作所取得的成果。论文中除注明部分外不包含他人已经发表或撰写的研究成果。对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已在文中已明确的方式注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。作者签名： 日期：大学博士/硕士学位论文使用授权书（在划“”）当前农村基层政权建设中存在的问题及其对策研究系本人在大学攻读博士 硕士学位期间，在导师指导下完成的博士 硕士学位论文。本论文的研究成果归大学所有，本论文的研究内容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权大学，可以采用影印或其他复制手段保存论文，可以公开发表论文的全部或部分内容。作者签名： 日期：导师签名： 日期：摘要农村基层政权是国家为治理农村而建立的权力机构，它是我国人民民主专政政权的基础组织，是国家与农村社会融合在一起的桥梁和纽带，在新农村建设中发挥重要作用。伴随着农村政治、经济的巨大发展，农村基层政权逐渐暴露出诸多问题，这些问题的存在严重阻碍了乡镇政权的正常运作，使政权陷入了沉重的体制、财政等压力中。乡镇基层政权能否根据形势的变化进行适当的改革和调整，维护农村基层政权的稳定，直接关系到“三农”问题的有效解决，关系到农村的稳定，关系到国民经济的持续、健康、快速发展。因此，有必要从理论上对乡镇政权存在的问题进行梳理，分析其成因，并结合实践探索乡镇治理体制改革的可行性路径。本文在辩证唯物主义和历史唯物主义的研究方法指导下，采用文献法、系统分析法、案例分析、利益分析法等相结合的研究方法，结合新农村建设和国家税费制度改革的大背景，围绕农村基层政权建设这一问题存在的问题进行了分析和论证。本文由引言和四个部分组成：导言部分主要是阐述选题缘由、研究现状及研究方法和创新之处，从整体上阐明本文的写作意图。第一部分主要是对我国农村基层政权的理论概述。首先对农村基层政权概念和职能进行了阐述，然后概述农村基层政权的历史沿革、比较不同时期的制度差异，以探求共同的演变规律，从而为当前的乡镇政权建设提供一些有益的借鉴。之后系统阐述了农村基层政权的地位和作用，突出强调农村基层政权建设的重要性。第二部分是对当前农村基层政权中存在的问题进行分析，这是本文的重点。在当前市场经济体制下，乡镇政权的作用和任务逐渐消解，暴露出的诸多问题使乡镇政权继续存在的合理性和合法性不断遭到质疑。乡镇政权的现实困境是对其展开理论研究和实践探索的直接动因。这部分包括乡镇治理结构和法定职权残缺、乡镇债务沉重、乡镇干部腐败和农村公共产品供给不足和结构失衡四个问题。第三部分主要是对当前农村基层政权中存在问题的原因进行分析。由于乡镇政权中存在的问题错综复杂，具有综合性，产生上述问题的原因也是多方面的。本文重点围绕着乡镇政权权力结构失衡、压力型的行政体制、分税制的财政体制、农村税费制度改革、城乡二元经济结构等展开论述。第四部分是本文的难点所在，对当前农村基层政权中存在的问题提出近期的改革方案，从理顺党政关系、理顺县乡关系、深化乡镇政府机构改革、改革压力型的政府运行体制、重建乡镇财政和构筑新型的农村公共产品供给体制上进行了分析和论证。关键词：农村基层政权；问题；对策abstractas institutions of the regime，the rural grass-roots power are established in order to govern rural areas，which is the basic organization of peoples democratic dictatorship regime in our country，the country and the rural community fuses in together bridge and link，plays the leading role in the new rural reconstruction. following rural politics，the economical huge development，rural grass-roots power is gradually exposed many problems in the rural society. the existence of these problems seriously hinders the normal operation of township government，so that power fell into a heavy institutional，financial and other pressures. whether the rural grass-roots power carry on suitable reform and adjustment according to situation change，maintain rural grass-roots power the stably，is directly related to the stability of rural areas，related to an effective solution to the problem of three rural，related to sustained，healthy and rapid development of national economy. it is necessary that we comb the question which exists to the rural grass-roots power theoretically，analyze its causes，combined with the practice of the township to explore the feasibility of the path of governance reform.this article is composed of the introduction and four parts: the introduction part mainly elaborates the selected topic reason，the present situation and innovation，to clarify the overall intent of writing this article. the first part is mainly to outline the rural grass-roots power theoretically. first of all，the concept and functions of rural grass-roots political power are described，and then to the rural grass-roots history of the regime，comparing different systems in different periods in order to explore the common evolution rule，thus provides some beneficial models for the current villages and towns political power construction. afterward elaborates the rural grass-roots powers status and the function systematically，focusing on the importance of the rural grass-roots power construction. the second part is on the current political power of rural grass-roots problems in the analysis，which is the focus of this article. under the current market economy system，the rural grass-roots powers function and the duty dispel. many questions are gradually exposes，so that the township governments legitimacy and the legality of are questioned constantly. the reality of the plight in township government is to start their theoretical study and practical exploration of the direct cause，paving the way for the third part of issue document. this section includes the defects of township governance structure and legal authority，township debt heavy，corruption of township cadres and public product supplies insufficiency and structure unbalanced in rural areas four questions. the third part is on analysis of the cause of the problem exist in the rural grass-roots power. problems of township government is complex，integrated，resulting in the above-mentioned reasons for the problem is multi-faceted. this article focuses on the imbalance of power structure in village and township，stress-based administration system，the tax system in the financial system，reform of rural taxes and fees，urban-rural dual economic structure to start on. this article revolves the villages and towns political power structure to be unbalanced with emphasis，the pressure administrative system，tax distribution systems financial system，the countryside taxes and fees system reform， the city and countryside dual economic structure and so on launch the elaboration. the fourth part which is the difficulty of the article，proposes reform program for the current political power of rural grass-roots issues. from the relationship between party and government，the straightening out relationship between county and township，deepened the villages and towns government apparatus reform，the reform pressure government movement system，to reconstruct the villages and towns finance and in the construction new countryside public product supplies system have carried on the analysis and the proof.key words: the rural grass-roots power；question；method目 录引 言1（一）选题缘由1（二）研究现状及意义1（三）研究方法和创新之处3一、农村基层政权的内涵界定和理论分析4（一）农村基层政权的概念及其职能41什么是农村基层政权42农村基层政权的职能4（二）新中国成立后农村基层政权的历史沿革511950年1953年乡村政权并存时期621954年1958年乡镇基层政权初步确立时期631958年1982年人民公社时期641982年至今乡镇基层政权最终确立时期7（三）农村基层政权的地位和作用71农村基层政权是我国人民民主专政政权的基础组织72农村基层政权是国家政权与农村社会融合在一起的桥梁和纽带83乡镇政府在当前社会主义新农村建设中发挥重要作用8二、当前农村基层政权中存在的问题9（一）乡镇治理结构和法定职权残缺9（二）乡镇债务负担沉重9（三）乡镇干部腐败问题比较严重11（四）农村公共产品供给不足与结构失衡问题13三、农村基层政权中存在问题的原因分析15（一）乡镇政权权力结构失衡151乡镇政权权力分配不尽合理152县乡之间权力划分不合理16（二）乡镇政府职能转变滞后17（三）压力型的行政体制181压力型行政体制的概念182压力型行政体制对乡镇的影响18（四）分税制的财政体制191财权与事权不统一192税种的划分不彻底203财政转移支付制度不完善20（五）农村税费制度的改革201农村税费制度改革的内容212农村税费制度改革对乡镇的影响21（六）城乡二元经济结构22四、农村基层政权改革的路径选择23（一）理顺党政关系，完善领导体制231坚持和加强乡镇党委的领导232坚持和完善乡镇人民代表大会制度23（二）理顺县乡关系，增强乡镇政权权能251对县乡关系进行法律化分权252取消“条条”的垂直行政管理26（三）科学定位乡镇政府职能，深化乡镇政府机构改革261对乡镇政府职能进行科学定位262撤乡并镇，精简机构和人员273努力提高乡镇政府工作人员素质28（四）多管齐下，重建乡镇财政301推广“省直管县”和“乡财县管乡用”的财政体制改革302加大财政改革力度，完善分税制303广开财源，加快乡镇经济发展314采取各种措施，积极稳妥的化解乡镇债务31（五）构筑新型的农村公共产品供给体制321建立城乡一体化的公共产品供给机制322建立以反映农民意愿的需求表达机制333落实自下而上的科学决策机制334构建政府主导、社会参与的多元供给机制335加强农村公共产品供给监督与管理34参 考 文 献35在校期间的研究成果及发表的学术论文37致 谢38当前农村基层政权建设中存在的问题及其对策研究引 言本部分主要是阐述选题缘由、研究现状及意义、研究方法和创新之处等问题。（一）选题缘由中国有13亿人口，近8亿生活在农村。农业、农村和农民问题始终是我国革命、建设和改革的根本问题，也是全面建设小康社会进程中的关键问题。没有农村的稳定和全面进步，就不可能有全社会的稳定和全面进步；没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康；没有农业的现代化，就不可能有整个国民经济的现代化。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央根据全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的客观要求，强调要把解决“三农”问题始终放在极其重要的战略位置。可以说，建设全面小康社会，基础在农村，主体在农村，重点在农村，难点在农村。改革开放以来，我国农村发生了巨大变化，初步实现了小康目标，农民的富裕程度逐年提高，涌现出一批现代化村庄。但在国家的整体发展中，乡村地区却显得相对滞后，城乡差距越来越大。为了实现农村在政治、经济、文化等全面发展，党在十六届五中全会提出了建设“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的重大历史任务，这为加快农村各项事业的发展提供了政策导向。在我国，农村基层政权是我国国家政权系统的基础组织，是国家政权与农村社会融合在一起的桥梁和纽带，在当前的新农村建设中发挥重要作用。党和国家的各项方针、政策的落实，改革开放和现代化建设各项任务的完成，人民群众生产、生活的组织和安排，乡村秩序的维护都要靠基层政权来实现和完成。作为国家在农村的执政基础，这个基础的牢固与否，直接影响到新农村建设的进程，影响到国民经济的发展乃至国家政权的稳定。伴随着农村政治、经济的巨大发展，农村基层政权逐渐暴露出诸多问题，这些问题的存在严重阻碍了乡镇政权的正常运作，使政权陷入了沉重的压力中。乡镇基层政权能否根据形势的变化进行适当的改革和调整，维护农村基层政权的稳定，直接关系到“三农”问题的有效解决，关系到农村的稳定，关系到国民经济的持续、健康、快速发展。农村基层政权建设问题一直是党建研究的重要课题，特别是在农村社会转型时期如何加强农村基层政权建设更是一个新课题。因此，有必要从理论上对农村基层政权本身存在的问题进行梳理，并结合实践探求农村基层政权改革的途径和措施。（二）研究现状及意义本文所研究的农村基层政权指的是乡镇政权。从80年代初乡镇机构恢复建制起，我国学者便开始致力于乡镇政权问题的研究。进入新时期，尤其是新农村建设的提出和农村税费制度的改革推进，乡镇政权建设还面临着一系列亟待解决的问题目前国内关于乡镇政权建设的理论水平还比较低，对现实问题的指导性不强，加强对乡镇政权建设理论的探索研究具有重要的现实意义。对于乡镇机构要不要改革，声音基本上是一致的，分歧在于如何推进乡镇机构改革。乡镇体制改革的路在何方？专家学者提出了迥异的政策主张和治理路径。第一种观点保留论，即通过改革保留乡镇政府，强化政府职能。刘然、胡良琼等学者认为，改革开放后，乡镇作为国家政权与农村社会融合在一起的桥梁和纽带，在农村各项事业中发挥重要作用，当前农村市场的建立和完善、城乡一体化的实现都需要乡镇政府来实现。因此，他们主张在转变政府职能的基础上，通过理顺县乡关系、精简机构和人员、科学配置权力运行机制、完善乡镇财政体制等途径，不断提高基层政府行政效能。刘然，胡良琼.农村基层政权建设：问题与对策j.湖北大学学报(哲学社会科学版)，1998，(3)：51-53.第二种观点虚化论，即虚化乡镇政府，改为派出机关。徐勇提出“乡派镇治”的治理模式并指出，随着市场化、民主化的发展，乡村治理结构的弊端日益暴露，但乡镇建制仍然有存在的必要性，取消乡镇的时机也不成熟，乡镇政权应从乡村社会适度撤退，改成县的派出机构乡公所。赵树凯、贺雪峰、董磊明等从不同的角度对当前乡镇政权虚化论的观点进行了分析和论证。第三种观点撤销论，即撤销乡镇政府，实行乡镇自治。自古以来“皇权不下县”，国外一般也无乡镇建制。新中国成立后确立的乡镇政权与“赶超战略”时期国家从农村汲取资源支持城市发展相适应，并作为一种压力体制而存在，随着村民自治的普遍推行和“以工哺农”时代的到来，乡镇政权作为国家从农村汲取资源的机构应该予以撤销，乡镇自治成为乡镇改革的必然趋势。笔者认为，乡镇自治代表乡镇改革的发展趋势，但撤销乡镇政府是一个复杂的系统工程，涉及社会生活的方方面面，就当前国情而言，在全国范围内撤销乡镇政权时机还不够成熟。而乡派镇治的治理模式，符合我国农村政治经济文化发展极不平衡的现实，但虚化乡镇极有可能导致乡镇权力真空的出现，引发乡村生活的无序和混乱。乡镇政权仍然有存在的必要，它是我国人民民主专政政权的基础组织，是国家与农村社会融合在一起的桥梁和纽带，在新农村建设中发挥重要作用。特别是在我国这样一个农业人口大国，2000多个县不可能直接面对67万多个行政村，在县与行政村之间需要有一级政府，使其逐渐成为社区公共事务活动的中心，推行中央在农村的方针政策、维护乡村秩序、提供公共服务、实现对乡村社会管理的民主化和现代化。对农村基层政权建设理论进行研究，有重大理论价值和实际意义。一方面在深入研究学术界对农村基层政权理论的基础上，针对当前农村基层政权内部存在的严峻问题，侧重从整个国家的制度、体制的角度深入剖析，论证了乡镇政权存在的必要性，为探讨通过乡镇体制改革来加强农村基层政权建设提供了理论依据，具有重要的学术理论价值；另一方面，进入新时期，我国的乡镇政权建设面临着一系列亟待解决的问题，通过本文研究，将明确农村基层政权在现代化建设中的战略地位，并引起社会各界对农村基层政权问题的广泛关注，进一步推进农村基层政权体制改革,并为加强农村基层政权的提供建设性方案。（三）研究方法和创新之处本文以马克思主义基本原理和邓小平理论为指导，采用文献研究法、系统分析法、案例分析、利益分析法等相结合的研究方法，力求理论阐释与实践归纳相结合，在总结归纳现存问题的基础上进行了综合性的分析和研究。农村基层政权问题一直是学术界研究的重点，但乡镇问题研究的仍然不够深入。本文在总结分析学术界对农村基层政权研究的基础上，结合当前农村现状，针对乡镇政权建设中存在的比较严峻的问题，侧重从整个国家的制度、体制的角度对问题和问题产生的原因进行了更加深入而综合的剖析，强调农村基层政权存在的合理性，论证当前加强农村基层政权建设必要性，并提出切合实际的改革措施，力图为农村基层政权建设提供可行方案。一、农村基层政权的内涵界定和理论分析我国有13亿人口，近8亿生活在农村。农村基层政权直接担负着巩固国家政权、联系农村社会与国家政权和领导农民建设新农村的重任。在对本课题进行研究的过程中，首先要明确什么是农村基层政权，把握农村基层政权的职能，对农村基层政权内涵的界定，直接决定本文的研究范围。 （一）农村基层政权的概念及其职能什么是农村基层政权基层政权是由“基层”和“政权”组成的复合词，指同国家行政区划相联系的相对于中央政权、中层政权而言的政权，是国家为实现其政治、经济和文化职能，依法在基层行政区域内设立的国家机关及其所行使的权力的统一体。农村基层政权，是国家设立在农村的、其下不存在行政层级的、直接面对农村社会进行政治统治和社会管理的政权组织，是国家政权体系中的最低一个层级。以政权体系而言，现阶段我国的农村基层政权是乡（民族乡）、镇政权。其中，乡（民族乡）政权是国家按一定条件在乡村地区设立的农村基层政权组织；镇是以农业经济为基础，有相当比例非农业人口的、城镇型的基层行政区域单位，是国家在县级以下集镇地区设置的农村基层政权组织。以政治体制而言，农村基层政权就是乡（民族乡）、镇人民代表大会和乡（民族乡）、镇人民政府及其职权的统一体。张厚安.中国农村基层政权m.四川：四川人民出版社，1992，3.乡（民族乡）、镇人民代表大会是本行政区域内的最高权力机关，是乡镇人民行使权力的机关。乡（民族乡）、镇人民政府是乡（民族乡）、镇人民代表大会的执行机关，是整个国家行政机关的最低一级。中共中央1999年2月3日印发的中国共产党农村基层组织工作条例第二条规定：“乡镇党的委员会和村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。”这是中国共产党对农村基层党组织以文件方式做出的较正式的界定。在我国，中国共产党是执政党，在各级政权组织体系中居政治领导地位，构成了我国国家政权体系内必不可少的要素。因此，把乡镇党委视为乡镇政权的组成部分，比较符合人民的认识和乡镇党委的实际作用。所以，笔者在本文中所论述的农村基层政权，从层级上说，指乡镇一级政权；从组织形态上说，是乡级党委、人大、政府的三位一体。即在我国，农村基层政权由乡镇党委、乡镇人民代表大会和乡镇人民政府构成。关于农村基层政权的内涵，目前有两种界定方法：一种是规范界定，即按照我国宪法和地方组织法的规定，是指由乡(民族乡)、镇人民代表大会与乡(民族乡)、镇人民政府两者有机构成的统一体；另一种是功能界定，即根据组织功能把乡镇党委、乡镇人大、乡镇政府都视为农村基层政权的组成部分。引自丁祥艳.我国乡镇政权当前的困境及走向研究d.广西师范大学，2005.本文采用功能界定法即第二种界定方法。2农村基层政权的职能（1）乡镇党委的主要职能。中国共产党农村基层组织工作条例第三章第八条规定，乡镇党委有6项主要职责：贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织及本乡镇党员代表大会（党员大会）的决议；讨论决定本乡镇经济建设和社会发展中的重大问题；领导乡镇政权机关和群众组织，支持和保证这些机关和组织依照国家法律、法规及各自章程充分行使职权；加强乡镇党委自身建设和以党支部为核心的村级组织建设；按照干部管理权限，负责对干部的教育、培养、选拔和监督工作，协助管理上级有关部门驻乡镇单位的干部；领导本乡镇的社会主义民主法制建设和精神文明建设，做好社会治安综合治理及计划生育工作。（2）乡镇人大的主要职能。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第二章第九条规定，乡镇人民代表大会行使13项职权：在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；在职权范围内通过和发布决议；根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；决定本行政区域内的民政工作的实施计划；选举本级人民代表大会主席、副主席；选举乡长、副乡长，镇长、副镇长；听取和审查乡、民族乡、镇的人民政府的工作报告；撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。（3）乡镇政府的主要职能。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第六十一条规定，乡镇政府行使7项职能：执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有财产，保护公民私有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保障农村集体经济组织应有的自主权；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；办理上级人民政府交办的其它事项。（二）新中国成立后农村基层政权的历史沿革在我国长达两千多年的封建社会中，“皇权不下县”，国家对农村治理推行的是“县政乡治”的乡里制度。县是国家设在农村的基层政权，乡实行自治，乡绅在地方事务管理中扮演积极的角色，成为乡村地方的实际统治者。这样，县级政权成为中国历经时间最长、基本形态和地位最为巩固的基层政权组织。进入20世纪，伴随着国家现代化的开启，为了更好的整合、汲取农村资源，国家行政权力下沉到乡村社会，乡镇成为国家设在乡村的基层政权。新中国成立以后的农村基层政权建设大体分几个阶段：11950年1953年乡村政权并存时期1950年12月，中央人民政府政务院颁布了乡（行政村）人民代表会议组织通则和乡（行政村）人民政府组织通则，规定乡与行政村并存，同为农村基层行政区划，其规模由一村或数村构成，户数在100500户之间，人口在5003000人不等。乡建制可以视为“小乡制”。乡、行政村的人民代表大会一般由直接选举的乡村人民代表构成，乡、行政村政府是本行政区域行使政府职权的机构。在这一过渡阶段，县以下大多置区，区为政权实体或为县的派出机构领导乡（村）政府的工作，便于政府集中管理和对乡村社会的政治控制。21954年1958年乡镇基层政权初步确立时期1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了中华人民共和国宪法和中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法，规定撤销“行政村”建制，乡、行政村统一为乡建制，设立乡政权，在少数民族聚居地设民族乡。1953年选举法规定：乡、民族乡的权力机关是乡人民代表大会；行政机关是乡人民委员会，它既是本级人民代表大会的执行机构，又是上一级人民委员会的下级机构，需要同时对两者负责并报告工作。由于小乡制已不能适应农业合作化运动迅速发展的新形势，1955年冬至1956年春起，全国各地陆续进行了乡的全面调整，除个别省区，基本上都实行了大乡制。1955年11月关于城乡划分标准的规定，明确了镇的划分标准，规定了镇建制的正式确立。这样乡镇正式成为农村基层政权。31958年1982年人民公社时期1958年8月17日在北戴河中央政治局扩大会议上通过的中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议指出，实行政社合一的人民公社。“政社合一”，即人民公社既是经济组织，又是政权组织。它是按“一大二公”和“党、政、军、民、学统一”原则建立的人民公社，是一个集政治、经济、文化和社会管理事务为一体全能主义治理模式。郭正林.中国乡村的治理结构：历史与现实a,公共管理研究（1），“公共管理研究与教育”国际学术研讨会论文集c，2001人民公社下设生产大队和生产队两个治理层次，形成“公社生产大队生产队”三级治理组织体系。公社是农村各项工作的领导和管理机关，公社的权力机关是公社社员代表大会；大队是公社的执行机关，也是上传下达的中介组织；生产队是社员集体经济生活和政治活动的基本场所，是农民集体劳动、集体分配的基本单位。在这种农村经济体制下，农民无身份、就业、经营自由，对公社是一种全面依附关系。人民公社体制持续25年之久，这种组织形式适应了当时国家集中力量进行工业化建设和短缺经济的需要，并发挥了积极作用，但它超越了当时农村经济社会发展的现实，背离了农村生产力发展的实际水平，扼杀了农民生产积极性，强化了国家对农村的政治、经济、文化和社会控制。41982年至今乡镇基层政权最终确立时期十一届三中全会以后，党实现了指导思想上的“拨乱反正”，并以农村改革为发端，拉开了我国改革开放事业的序幕。当时农村改革的突破口，就是打破“队为基础”的大呼隆的农村生产经营方式，建立以家庭联产承包责任制为主要内容的双层经营体制，其实质是调整生产关系中与生产力发展水平不相适应的方面，以促进农村生产力的解放和发展。从80年代起，国家相继采取了一系列改革与调整农村基层组织与管理体制的重大措施。1982年宪法取消人民公社体制，确立乡（镇）为农村基层政权。1983年10月，中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知规定，建立乡政府，其性质为国家政权在农村的基层组织。1984年11月22日国务院批转民政部关于调整建镇标准的报告，颁布建镇新标准。根据现行宪法规定，镇设立人民代表大会和人民政府，它是我国基层政权组成部分，起着城乡经济、文化和社会政治生活的纽带作用，对农村各项事业的发展起着重要作用。至此，乡（民族乡）镇作为农村基层政权组织形式得以确立。（三）农村基层政权的地位和作用农村基层政权是国家为治理农村而建立的权力机构，是当代中国农村政权的组织基础，其运行状况直接关系到国家权力对乡村的控制和影响，在整个行政管理体制中占有重要地位。随着农村政治、经济形势的巨大变化，乡镇建制需要做出重大调整，但这种调整的基本依据和出发点必须是保留乡镇政权，加强乡镇功能，而不是撤销乡镇政权，弱化乡镇功能。1农村基层政权是我国人民民主专政政权的基础组织首先，农村基层政权是我国国家政权的根基。我国实行中央、省(自治区)、市（地）、县、乡五级政权，人民民主专政的国家政权好比一座大厦，基层政权是它的根基，基层稳定了，国家政权才会稳定。我国十三亿人口，无论农村还是城市，都要同基层政权打交道，接受基层政权的控制和管理。尤其是在农村，面积大，人口多，加上农业在整个国民经济中的基础地位，农村基层政权在国家政权中的基础作用显得尤为重要。我国政权是否稳固，首先取决于基层是否稳定，尤其是农村基层政权是否稳定，基层政权稳定了，国家政权这座大厦才具备了牢固的基础，不管遇到什么风浪，才经受得起考验。从某种意义上来说，基层政权建设得如何，将直接关系到我国人民民主政权的巩固，关系到我们整个国家的命运。其次，农村基层政权是我国实现人民当家作主的基础组织。1982年我国宪法修正案明确指出，基层政权是人民民主专政政权的基础组织，是国家各项工作的一个重要落脚点。基层政权真正掌握在人民手里，由人民直接选举、监督和罢免，同时接受上级政权的领导或者监督。这样，社会主义高度民主就有了坚实的基础。在我国，乡镇人大代表的产生采取直接选举方法，不仅能更直接反映民意，实现了决策的科学性和民主性，而且可以更好地调动公民参与管理国家事务的积极性，保证了国家基层政权掌握在人民手中，代表广大人民群众的根本利益。2农村基层政权是国家政权与农村社会融合在一起的桥梁和纽带乡镇政权是国家在农村地区设置的最低一级国家权力，它没有下属权力机关，乡镇干部直接生活、工作在人民群众之间，最熟悉本地的实际情况，最了解农民的实际需求，是国家各项工作的落脚点。乡镇行政机关及工作人员的言行直接关系到党和政府在人民群众中的形象，影响党群关系、干群关系。乡镇政权上接县级政权，负责对农村经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等综合事务的管理，它使县级政权从纷繁复杂的事务中解脱出来，极大地缓解了县政府的工作压力，为实现对农村的有序治理起到了积极作用。特别是，我国正处在社会转型期，农业人口占绝大多数，农村社会的边缘化无可避免，各种特殊问题和突发事件都有可能会发生，乡镇政权在上传下达信息，整合、组织、动员各种农村资源和社会力量的作用就显得更加重要了。 3乡镇政府在当前社会主义新农村建设中发挥重要作用党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议指出，要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳定推进新农村建设。推进社会主义新农村建设是中央统揽全局、着眼长远而作出的一项重要决策，是贯彻落实科学发展观的重大举措，也是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要基础。在实现这一目标和要求的过程中，我们要寻找一股重要力量来引导、整合、推动其他力量共同致力于新农村建设。在目前，能起主导作用的就是政府，而乡镇政府作为离农民最近的一级政府组织必将在当前的新农村建设中发挥重要作用。乡镇政府之所以能在新农村建设中发挥重要作用，是由新农村建设这一历史任务本身、我国国情、农村及农民特点决定的。第一，新农村建设的内容和特点决定了乡镇政府在新农村建设中发挥重要作用。新农村建设任务艰巨，涉及物质文明、精神文明和政治文明的建设。无论是改善村庄规划基础设施、保护农村环境，改善农村的文化、教育、卫生、交通，还是提高农民素质、加大劳动力培训，改革与完善乡村民主政治制度等都需要政府的积极而广泛的引导和投入，需要政府鼓励和调动社会力量参与新农村建设。第二，我国城乡二元结构特征决定了乡镇政府在新农村建设中发挥重要作用。改变农村面貌单靠农业自身的积累不行，单靠市场配置资源也不行，需要通过政府积极引导和制度安排，使投入更多地向农业、农村、农民倾斜。在我国政府管理结构中，乡镇政府可以充分利用其与农村社会天然联系的优势，在新农村建设中发挥积极作用。第三，农民、农业和农村的实际状况决定了乡镇政府在新农村建设中的发挥重要作用。当前我国农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾依然突出，农村所拥有的各种社会资源也相对匮乏，农民本身的素质与新农村建设的要求还相差较远。建设社会主义新农村需要高素质的建设主体和较好的物质基础这一客体，当地政府在提高主体素质和改善客体的基本条件方面具有义不容辞的责任和义务。二、当前农村基层政权中存在的问题乡镇政权恢复建制20多年来，农村基层政权作为直接落实中央政策的执行者和直接与农民打交道的执政者，推行中央在农村的方针政策、组织农业生产、维护乡村秩序、提供公共服务等各项事业中发挥重要作用。伴随着农村政治、经济的巨大发展，农村基层政权逐渐暴露出诸多问题，这些问题的存在严重阻碍了乡镇政权的正常运作，使政权陷入了沉重压力之中。（一）乡镇治理结构和法定职权残缺作为国家政权的基础部分，乡镇机构的设置应具有相对的独立性和完整性。但在现实中，许多应该属于乡镇政府直接管理的部门被从乡镇政权的权力体系中分离出去，使治理结构残缺不全，出现严重的“条块分割”现象，乡镇政权的整体性遭到破坏。“条”是指上级政府各部门垂直管理的行业系统，“块”是由地方政府横向管理的政权组织系统。乡镇政府下设的工作部门大体分为两大类，一类是乡镇人民政府根据工作需要设立的隶属于乡镇的工作部门，包括农业技术推广站、林业站、果树站、水利站、渔技站、农业机械管理站、经管站、财政所、司法所、计划生育服务站、文化站、广播站、残联、养老保险管理所、科委；另外一类是县级政府在当地乡镇的派出机构，即“条条”部门，包括派出所、法庭、土地所、工商所、税务所、粮管所、食品站、公路站、交通管理站、农电站、供销社、物资站、农村信用合作社、邮政局、蚕茧站、畜牧兽医站。这些部门表面上以县直部门直接管理为主、乡镇政府管理为辅，但组织、人事关系分别隶属于各自的主管部门，乡镇政府对这些机构没有直接的管理权。治理结构的残缺必将导致乡镇政府事权划分不清，职能交叉、缺位，直接降低乡镇政权职能的有效行使。我国法律规定，乡镇政府负有对本行政区域的经济、科技、文化、教育、卫生、财政、民政、计划生育等行政管理责任，但在县乡条块分割行政体制下，乡镇政府对驻乡镇的机构没有直接的管理权，也很难协调驻乡的各“条条”之间以及条块组织之间的关系。而各条管部门为完成上级部门下派的行政任务，强调本部门的重要性，通常会扩张自己的职能范围，任意制定单方面管理办法，导致政出多门；在行政执法过程中，由于与乡镇政府职能重叠、冲突，各条管部门不断挤占乡镇政府行政权力，争夺乡村资源特别是财税资源。此外，乡镇机构臃肿、效率低下、财政困难等情形，与大量“条条”的存在不无关系。从表面上看乡镇政府部门齐全，但实际由县级主管部门决定人、财、物的“条条”部门的存在，瓜分和肢解乡镇政府的大部分权力，分割了乡镇政权行政权力的完整性和独立性，降低了乡镇政权职能行使的有效性和可行性。可见，当前我国乡镇政权治理结构是不完整的，其法定职权在某种程度上是被剥离了的，乡镇政权算不上一级完备的政权。（二）乡镇债务负担沉重任何政权的存在和正常运转，都必须有一定的财政收支作为物质基础，乡镇政权也不例外。自1984乡镇财政建立以来，乡镇财政对维持乡镇政府正常运转，促进农村经济发展发挥了巨大作用。1994年分税制财政体制实行以来，各地对乡镇的财力支持明显减弱，而农业税的取消使原本吃紧的乡镇财政形势不断恶化，乡镇债务迅猛增长，乡镇债务问题的严峻形势日益凸现出来。乡镇债务一般指由于乡镇财政预算内资金收不抵支不得已以政府名义向社会举债所形成的债务资金。朱钢，潭秋成，张军.乡村债务m.北京：社会科学文献出版社，2006，30-31.尽管我国预算法严格禁止乡镇财政出现赤字和地方政府举债，但很多乡镇都存在着较为严重的债务问题。1990年初，中央就意识到了乡镇债务的严重性，把乡镇不良债务的清理作为当时农业和农村工作的一项重要内容。据统计，1998年底全国乡村两级债务已达3259亿元，平均每个乡镇298万元，且大部分为不良债务。此后，国务院多次专门下发