《西方行政学说史》期末考试复习资料小抄版（呕心沥血整理）

西方行政学说史教案 1 西方行政学说史 题型：多项选择 5 个；名词解释 3到 5 个；简答题 4 到 5 个；论述题 1 到 2 个。 第一章 政治与行政二分法理论 一、 行政学的目标和任务 目标有二个： （ 1）弄清楚政府能够适当且成功地承担的是什么任务 即：明确政府的职能和任务范围，明确该管什么，不该管什么；强调 “ 适当性 ” ：凡公共事务该由政府管理，政府承担其他社会组织所不能承担的，即为“ 适当 ” ；若政府承担一切，或该管而不管，即为 “ 不适当 ” （ 2）弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务。 即：用什么方式、什 么方法进行管理，才能提高效率，完成任务，这应该是行政学各部门的具体研究内容。 行政学的任务： 应对行政管理的各个方面开展研究，使行政学理论既有深度，又有广度，形成较高深的理论。总结行政管理经验，加强其理论性 把行政方法从经验实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植要于稳定的原理之上。 二、 行政的实质 威尔逊 将行政从政治中分离出来，将之视为与政治、宪政不同的事物，并通过与政治、宪政等概念的比较而揭示出行政的本质，指出了行政管理的运行方式和适用范围，从而为行政学研究后来的发展从研究对象上勾画出一个初步框架。 （ 1）行政管理是什么？ 行政管理是行动中的政府、是政府的执行、政府的操作。 “ 行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府同样悠久的历史 ” 。 （ 2） 行政管理与政治的关系 a行政不同于政治： “ 行政是置身于 政治 所特有的范围之外的。虽然行政管理的任务由政治加以确定，行政管理的问题并不属于政治问题。 b政治是在 “ 重大而且带有普遍性的事项 ” 方面的国家活动，是政治家的特殊活动范围；行政管理则是 “ 国家在个别和细微事项方面的活动 ，是技术性职员的事情 ” 。 c行政与政治密切相关：行政管理是政治生活的一个组成部分；行政管理高于纯粹技术细节，受政治（科学）规范和价值取向的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直接相关； d行政科学是政治科学的最新成果。 （ 3）行政与宪政制度的关系 二者是一般决策（宪政）与特殊手段（行政）之间的关系。 行政在本质上不同于宪政制度；行政是对法律的执行而不是法律本身： “ 公共行政是公法的明确而且系统的执行活动，一般法律的每一个具体执行的细节都是一种行政行为 ” 。行政行为举例：征税、执行对罪犯的惩罚、邮政、 征募军队等。有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理的范围。 宪政制度所要过问（关注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段；宪政与行政职能之间并不完全是 “ 意志 ” 与相应的“ 行动 ” 之间的区别，因为行政官员也有其意志以选择执行的手段，并非纯粹的被动。 三、 政治 行政二分法理论 第一章的国家的主要功能，明确指出，在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，分别代表政治与行政。他的主要贡献不是率先提出了政治 行政二分法，而是在于他对此所作的进一步阐释，为此后来所提出 的一些具有独创性的行政思想奠定了基础。 古德诺以提出政治 行政二分法而闻名。 所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能： “ 政治 ” 国家意志的表达； “ 行政 ” 国家意志的执行 古德诺对政治 行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个“ 政治 行政 ” 两分法本身有什么新意。其贡献在于：他通过对 政治 行政 二分法的进一步阐释：政治 行政是两种不同的政府功能，但这两种功能同时存在于同一政府机构当中。 第一次澄清了这种 “ 二分 ” 的提法而容易造成的一种误解。 这种误解认为：一种政府功能只存在于一种政府机构之中。 第一次指明了这样一个道理： “ 分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础 ” 。 “ 因为这一原则要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致 ” 。 这种进一步的阐释为其后来所提出的一些具有独创性行政思想奠定基础。 古德诺的第一个基本观点：政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是是纯理论上的，而不可能是实践性的。实践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关；而且这两种功能之间必须取得某种协调。 第二章 韦伯官僚制 理论 一、 三种 组织类型 的 分析 1、神秘型组织 ，又称为魅力型组织、卡里斯玛型组织。典型的神秘组织是以宗教的或政治的形式出现的。 组织特点：组织成员必须坚决服从领袖的命令；组织内部管理的非专业化；组织缺乏日常的、合理的经济支持；组织具有强烈的革命性；组织的不稳定性。 2、传统型组织 ，建立在遗传下来的制度和习俗的基础上，统治者是依照传统遗传下来的规则确定的。 主要特征有：组织权力即传统权力来自于传统的固有尊严；组织权力的集中性和行使的随意性；组织缺乏行之有效的行政管理；组织行为缺乏经济理性的考虑；具有强烈的守旧性 。 3、法理型组织 西方行政学说史教案 2 法理型组织是符合现代社会与资本主义经济发展所需要的组织结构形式。韦伯认为，法理型组织必然借助于管理体制的行政管理班子进行管理与统治。官僚组织是法理型组织的纯粹形态。 法理型组织兼具合法性与合理性的特征。 （ 1 ）何为合理化( 理性 ): 因为它被专门用来作为实现某些既定目标的手段 :即组织是精心设计的机器，旨在执行某些功能，而机器上的每一个部件都为机器发挥最大功能起着它们各自的作用； （ 2 ） 何 为 合 法 化( 因为此类组织中有着一系列规则和程序， 一定时候在组织中担任一定职务的组织成员必须依据相应的规则程序去行使他的权威； u 韦伯称这种类型的组织为 ” 官僚制 ”(， 又译为 ” 科层制 ” ， u 韦伯认为， 官僚制是一种理想的组织形态， 所谓理想， 并非指 ” 应当 ” 或 ” 合乎需要 ” ， 而是指组织的一种纯粹或标准模式， 一种标准的组织形态； u 官僚制是现代社会中占主导地位的权威制度 . A. 超凡魅力 : 非理性， 过于感情色彩， 过于神秘， 不宜作为现代管理组织的基础； B. 传统权威型 : 服从传统， 领导者的作用在于维护过去的传统， 效率最低， 也不宜作为现代管理组织的基础； C. 只有法定权威适合于现代管理组织， 因为它提供了一种 ” 谨慎的公正 ”: a. 管理的连续性使管理活动必须有秩序的进行； b. 以 ” 能 ” 为本的择人方式提供了理性基础； c. 领导者的权力并非无限，而是受到规则的约束； 二、 官僚制 (科层组织 )及其特征 1. 官僚制的含义 : 官僚制，指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层、以规则为管理主体的组织体系和管理方式。它既是一种组织结构，又是一种管理方式。作为一种管理方式，官僚制 为现代社会的组织管理提供了有效的工具。 官僚制组织产生的根源 就文化根源而言，近代以来萌芽的基督教新教伦理与资本主义精神为官僚组织的成长提供了思想资源。 从经济层面来看，商品经济的发展为官僚组织的产生提供了强劲的推动力； 从政治层面来看，公众生活的公开化对政府部门的行政管理形成了一种强大的压力； 从法律层面来看，资本主义的理性法律孕育了官僚组织的合理性。 2. 官僚制的特征 : (1) ( 合理的 ) 专业分工 : 明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规形式严格固定这种分工； (2) 层级节制的权力等级系统 : 层层控制的组织结构，在组织内按地位的高低规定成员间的命令与服从关系； (3) 依照规程办事的运作机制 : 制定一整套严密的规则程序来规范组织及其成员的行为，以保证整个组织工作的一致性，明确性，不可随心所欲 .(理性，稳定性，连续性，可预测性 ) (4)形式正规的决策文书 (档案 ): 一切重要的决定和命令都应形成正式文件下达，且记录在案，用毕归档 . 以使组织独立于个人之外，也利于明确任务 指令 权责，利于加强控制； (5) 组织管理的非人格化 以法律 法规条例 正式文件来规范组织及其成员的行为，以避免个 人情感和好恶等非理性因素影响组织的理性，合法性和客观性 . 严格区分公事与私事、公产与私产： :组织成员间是一种对事不对人的公务关系，处理组织事务只考虑合法性，合理性，有效性(正当性 )，而不考虑私情 . (6) 专业培训 : 建立适应工作需要的专业技术培训机构，为组织成员提供必要的专业培训，以使其具备或增加处理事务和解决问题的能力，提高服务的数量 质量，提高效率 . (7) 合理合法的人事管理制度 (工资 升迁 任用 ) A. 依据工作性质要求和人员本身的资格条件任用人员； B. 根据职位等级系统对人员的职位给予合理 安排，使人适其位，充分发挥其功能； C. 由自由契约而承担职务 (市场原则 )； D. 职位设计 :每一个职务都有明确规定的法律意义上的权责范围和应具备的学识能力经验要求； E. 明确固定的货币工资制度 :工资标准依级别，责任大小，年资，地位而定； F. 绩效制 :奖惩依工作优劣来定； G. 晋升依工作绩效和资历非关系而定； H. 职位不能转让或继承； I. 职位非私有，不得滥用职权； J. 管理人员在行使其职务时受到严格而系统的纪律约束和控制； 官僚制的理性精神体现在： 第一，秩序化价值，对合法化秩序的认同；第二， 注重形式的合理性。形式合理性，就是管理行动中的手段和程序的绝对遵从，并尽可能量化；实质合理性就是关乎伦理主义或道德理想的合理性，注重对行动进行价值判断。 现代官僚组织制度具有以下主要特征： 严格的效率取向；注重法律与程序（形式主义精神）；专业知识与技术的重要性更为突出；官僚组织在适用上的普遍性。 三、 官僚制的危机 1、组织的僵化、臃肿难以适应社会环境的变化； 2、理性主义的极端化和对人性的损害导致了人的异化； 3、知识和专业技术的 “ 精英 ” 统治在民主政治中的危机加剧； 4、目的和手段的倒置使形式西方行政学说史教案 3 合理性步入误区 。 传统科层组织的困境： 决策权威集中化造成管理的恶性循环；专业分工原则的扭曲；制式化（工作内容、程序或法规的标准化）对组织效能的可能影响；遏制组织学习（学习动机钝化；偏好经验学习；形成组织学习的断层）；科层价值与民主价值的冲突；科层价值与人格成长的冲突；防卫型的官僚人格。 传统科层制组织失败的原因 环境因素，科技的快速发展与分化，环境不断的变迁；人口特质的改变；工作价值观的改变（自主权和参与感）；组织任务与目标的变化（价值因素的考虑）；组织结构的变化（暂时性）；激励因素的改变（内在的创造性）。 第三章 科学管理理论 一、 古立克的主要行政思想 ：对政府在社会中角色的界定 （ 1） 关于政府存在的必要性： “ 政府是任性、坚强且自私的人们能够协作共生的手段 ” ；当基于自身利益且由市场所支配的私人行为被证明是不适当的时候，政府活动的必要性就产生了。 （ 2）关于政府工作的目的： 对过度的自由行为施加必要的控制；提供（公私）合作的社区服务；表现对弱者的公平的人类同情心（促进社会公平）； （ 3）关于政府的工作方式： 不应单方面发挥作用，而应与私人部门合作，尤其是在制定计划上；政府制定的计划指标不能绝对化，要留有余地，有弹 性； （ 4）主张限制政府的作用，防止政府膨胀： a政府机构的日益膨胀是多种因素造成的 市场失败会导致政府增长； 热心公益者、政府官僚、政治家也致力于推动预算增长 ）； b应该限制国家（政府）的作用 ： 未来变化无常，政府同样不能确切地了解未来； 政府中的领导者可能缺乏智慧、经验、知识和高尚品质； 缺乏行政技能与方法； 综合行动要涉及到众多变量； 行政集权体制缺乏开发新思想和新方案的有序方法； c但是政府的作用不应受到固定限制； （ 5）重新划分和配置政府内部职能 a主张应由政府（行政） 系统来制定计划 公众处理不了复杂问题； 立法机关缺乏中心责任焦点，不能以一种有效而连贯的方式发挥作用； b理想政府系统的职责分工模式： 行政首长在参谋系统支持下负责制订计划； 立法机关负责接受或否决政策建议； 行政部门负责贯彻落实已被采纳的政策计划； 公众通过参加政党和压力集团行使一般性的监督控制职能；即：行政负责政策规划和执行；立法负责政策采纳与否决；公众行使一般性的监督控制职能 （ 6）重新界定美国联邦系统的各项职责： 主张联邦政府大量新职权；与此同时， 也主张责任适当分散； 二、 古立克的一体化行政组织思想 (重点 ) （ 1）主张行政改革，在政府中采用类似企业管理的方法，形成一体化组织 A、政府管理与企业管理有共性：同属管理科学，同样涉及到人员管理、计划、协调、激励等问题。因此，政府应向企业管理学习； B、应对行政体制的基本结构和运行过程进行大胆改革（重新界定各部职能，明确关系，明确分工，专业化和理性化）； C、提出 11 条行政改革的原则 相关的工作应该作为一个单元来完成； 所有的机构应该合并成一些部门； 每一个单元的行政工作都应该由单独的一个根据能力、专业知识和经验选举产生的负责官员来 指挥； 部门领导的权力与其责任应该相称； 每一个大部门的领导都应该有一个负责工作评估的参谋机构； 每一种职能的责任都应该归属于一个具体明确的官员； 应该减少民选官员的人数； 委员会不应该用于行政工作，它们只应该承担准立法职能和准司法职能； 所有的行政工作都应该由单一的首长来领导，这个单一的行政首长应该由选民或选民代表直接选举产生并且对他们负责； 行政首长应该有权任命和免除部门领导的职务并且有权指挥他们的工作； 行政首长应该有一个研究参谋机构来汇报各部门的工作和探究更好的工作方法。 D、总之：行政部门应该融合成一个整体，组建坚强、能干的行政领导班子，并配备一位有职有权、能够监督行政全过程的行政首长，即形成一个一体化的行政组织。 （ 2）形成一体化组织的途径 A、分工与整合（ ： 分工的必要性：因为 人的差异性与知识技能的有限性； 整合（分组归类）：即对已经分工化的单元任何进行分组归类，目的在于总体协调； 如何整合：四种途径或依据（ 4P ：目的 工序人员 与地点 ；（此后来发展为进行组织设时部门划分的重要依据） 强调 “ 同一性（一致性）原则 ” ，按该原则对各单项活动进行分类和归并； B、控制与协调（ 建立一个权威结构（即层级结构）： u 树立一个唯一的，全面的指挥权威； u 保证每一件工作都有人监督（有效的监控幅度是有限的）； u 确定由总体任务分配下来的各单位的具体任务； 突出组织目的（保持思想或目的的单一性） u 利用思想进行协调，培训组织成员带着同一目标而共同奋斗的欲望和意愿 西方行政学说史教案 4 u 手段：说服、个人协商谈判、明确地陈述目标； （ 3） 提出管理七职能论：、计划 ：指为了实现组织所设定的目标而制定出所要做的事情的纲要，以及如何做的方法； B、组织：为了实现所设定的目标，就必须建立权力的正式机构和组织体系，以便对各个工作部门加以安排、规定和协调； C、人事：包括有关职工的选择与训练、培养和适当安排等方面的职能； D、指挥：指包括以下各项的一种连续工作：作出决策；以各种指示和命令指决策具体化；作为领导者对下属进行领导、监督和激励。 E、协调：即为了使组织各部门之间工作和谐而步调协同，共同实现组织目标，而使工作的各个部门互相联系起来的活动（即前述的整合）； F、报告：指必 须使那些经理人员应对其负责的人得到有关正在进行的情况的报告，并使自己及其下属通过记录、调查和检查而得到有关情报； G、包括所有的财务计划、会计和控制形式出现的预算； 第四章 行政决策理论 一、 行政决策理论 行政决策理论是西蒙行政学理论体系的核心。 1、 行政学研究应以决策研究作为重点 决策理论的目的即在于为行政学构造一个概念框架体系； 以决策行为去研究行政的理由： 传统行政学讨论都只注意“ 执行 ” ，即 “ 行动 ” 和“ 做 ” ，而不注意 “ 行动 ” 或做之前的 “ 决策 ” ； 组织中的操作人员非操作 人员对组织目标的实现都很重要，都需要做决策； 传统行政学对组织的说明过于简化、肤浅而且不切合实际，过分重视权力因素而忽略其他同样重要的因素，而对一个组织状况科学恰当的描述，应是对组织中每一个人做什么以及做决策受到何种影响的描述； 所谓好的或正确的行政行为在本质上就是指有效率的行政行为，而决定效率程度最简单的办法就是看看行政组织每一个人决策的理性程度； 决策（行政）程序对于完成行政工作十分重要； 2、 有限理性与决策准则 （ 1）理性的含义： 理性的一般含义：指非感情的一种计算、思考的心智方法。 西蒙的理性：用 “ 理性 ” 一词来指一种决策行为方式，即 “ 理性 “ 的决策； （ 2）西蒙的有限理性 行政人假设 a， 传统的客观理性 经济人假设： 经济人：追求经济利益最大化； 理性原则：多方案、明确的结果、充分的信息、确定的偏好顺序； b， 西蒙对客观理性的反驳： 知识的不完备性，预见未来的困难性以及备选行为范围的有限性，决定了 “ 客观理性 ” 在实际行动中是不存在的； c， 有限理性与行政人（管理人）假设 人类行为是介于理性与非理性之间的有限理性； 应以以 ” 有限理性 “ 为基础的 ” 行政人 “ 取代 ” 经济人 “ ； 行政人是心理人（有个人的目的、动机、怪癖）与经济人两者的结合，具有有限理性； （ 3）西蒙的行政决策准则：令人满意原则 由于人是有限理性的行政人，因此，应该用 ” 令人满意的 “ 准则取代 ” 最优化 “ 准则； 令人满意的准则：在决策时决定一套标准用来说明什么是令人满意的最低程度的备选方案，如果拟选用的备选方案满足了或者超过了所有这些标准，那么这个方案就是令人满意的。 当按照原定标准寻找不到任何令人满意的备选方案时，就有必要考虑改变原定的标准； 二、 林德布洛姆渐进决策理论 （ 知道他的理论、观点、派别即可。） 理性决 策模型的特点： 1、决策者知道所有同具体问题有关的目标； 2、所有有关问题的信息都是可得的； 3、决策者能辨别所有的选择； 4、决策者能有意义地评估这些选择，即研究选择的结果并加以衡量和比较； 5、所作的选择能最大限度地扩大决策者指出的价值。 有限理性模型的特征： 1、决策者事实上并不具有有关决策状况的所有信息； 2、决策者处理信息的能力是有限的； 3、决策者在有了有关决策状况的简单影响后就行动； 4、决策者的选择行为受到所得信息得实质和先后次序得影响； 5、决策者得能力在复杂得决策状况中受到限制；6、决策行动受到 决策者过去经历得影响； 7、决策行动受决策者个性的影响。 渐进决策就是指决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。 1、渐进决策的原因分析： 决策的渐进性是由政治的一致性所决定的；是由技术的困难造成的；是由现行计划的连续性所决定的。 2、渐进决策三个基本原则： 按部就班原则；积小变为大变原则；稳中求变原则 3、渐进决策的基本内容： 为实现目标采取经验性分析；只考虑解决问题的可供选择方案的一部分；只对某些可能产生的重要后果 进行评价；对问题进行简单化，在目标 手段间调整；寻求简单方法的简单同意；从本质上来说是补救性的。 4、 “ 渐进主义 ” 决策模型的优点 决策所选择的方案与现实状况相差不大，可以预测；在需求不明朗时，通过渐进方案的不断尝试，找出一种满意结果；易于协调各种相互冲突的目标，保持秩序的稳定性；帮助检验决策的正确性，比较利弊得失；渐进方式比较稳妥，便于控制，可以及时纠正。 5、存在的问题 方法上具有明显的保守性；适合比较安稳和变动不大的环境或总体上是比较好的现行政策；西方行政学说史教案 5 遇到特殊时期，就发挥不了作用甚至起到阻碍作用；渐进决策 不应排斥其它决策模型。 第五章 行政生态学理论 一 、里格斯行政生态学说思想 （一）行政理想模式 里格斯提出了一些理想模型来分析世界各国的行政体制 ， 提出溶合型社会、棱柱型社会和衍射型社会三种模式； 殊性、归属价值、功能扩散。代表国家有传统的泰国，中国、菲律宾等； 特点： （ 1 ）以农业生产力为经济基础； （ 2 ）土地的分配与管理是政府的最重要事务； （ 3 ）官僚的职位重于行政政策； （ 4 ）家族与亲族主义的行政风范； （ 5 ）世卿世禄制度； （ 6 ）政治与行政不分，权力来源于君主 ，行政官吏在政治经济上都是特权阶层； （ 7 ）政府与民众沟通少，同一阶级间交往也受空间限制； （ 8 ）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。 遍性、成就、功能专一性。代表国家有美国、英国、前苏联。 特点： （ 1 ）自由经济或前苏联式的管制经济为经济基础； （ 2 ）民众与政府关系密切，有影响政府决策的渠道； （ 3 ）平等主义的行政风范，成就导向与对事不对人的原则； （ 4 ）高度的社会流动，发达的沟通渠道； （ 5 ）政府职能明确，各行政机构分工精细，各司其 职，讲求行政效率与科学性； （ 6 ）行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一； 择性、成功、多功能主义。代表国家有现代泰国、菲律宾、 19世纪前的英国、法国。 特点： （ 1）异质性： 一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、行为与观点，而多元社会、多元经济、多元价值导致公共行政的多元性也即异质性特点； （ 2）重叠性： 指行政机构的重叠现象，即行政机构不一定产生其应当功能， 行政行为往往受非行政标准所主宰，而非由行政标准决定； 行政任务往往由非行政机构来完成； （ 3） 形式主义：指政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，徒有虚名。 危害： 造成行政权威合法性危机； 损害行政行为的效率和品质； 行政政治化； 成就取向有限，专为文凭而考试； （二）三种行政模式分析 里格斯认为，影响一个国家行政的生态要素是各种各样的，但其中最主要的有五个要素：经济要素 ;社会要素 ;沟通网 ;符号系统 ;政治构架。 经济要素是指影响一个国家行政的第一位要素，一个国家的行政模式基本上是由该国的经济结构所决定的、所塑造的； 社会要素，主要是指各种社会组织，一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体 ，如家庭、家族；一类是以利益关系为纽带结成的人为团体，如教会、政党、工会、商会等，统称社团。 沟通网，包括社会的文化水平、使用语言的状况、社会舆论的力量以及通讯和交通的状况等使整个社会互相 “ 沟通 ” 的手段，它对该国的公共行政也发生重要影响； 符号系统，指包括政治神话、政治法制、政治典章在内的一整套政治符号系统； 政治构架方面，政治与行政应是相对分离的，政治是决定政策的过程，行政是执行政策的过程，政治与行政实际上存在着一种 “ 功能依存关系 ” ，这种依存关系决定了政治结构也是影响行政生态的一个重要方面。 第六章 新公共行政学理论 一 、新公共行政学的内容及主要观点 （ 1）传统公共行政学： 指 1968年密诺布鲁克会议之前的正统时期的公共行政理论和二战后重新建立的公共行政理论； 追求建立一个有效的、经济的、协调的行政管理系统； 寻求：怎样才能利用可用资源提供更多更好的服务（效率）；以及怎样才能花费更少的资金来保持我们的服务水平 （ 2）新公共行政学 新公共行政学则是指 60年代末 70年代初产生的运用现象学方法、本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政的 “ 公共 ” 部分为研究重心的公共行政学 理论。 传统的公共行政学试图回答如下两个问题之一：一是我们如何在可供利用的资源条件下提供更多更好的服务（效率）；或者二是我们如何少花钱而保持特定的服务水平（经济）？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增加了社会公平？ （ 3）新公共行政学基本观点 强调公共行政学以公平与民主作为行政学的目标和理论基础； 主张政治与行政的关联性； 重视人性和行政伦理研究； 拓展行政学的研究范围，要求新的研究方法等。 新公共行政学强调以 “ 社会公平 ” 为核心，实际上是一种民主的行政理论。 新公共行政学主题： 参与、分权和代 议官僚制 二、弗雷德里克森的新公共行政思想 （一）对传统公共行政学的批判与反思 传统公共行政学的基本内容： 采用制度或法理的研究方法，并以正式的政府组织机构（官僚体制）作为研究的主要领域； 二分法成为公共行政学的理论基础； 公共行政学致力于行政管理的一般或普遍原则的探讨； 公共行政学强调以效率原则作为最高标准。 西方行政学说史教案 6 （二） 新公共行政学的主要内容或观点 1、对传统公共行政学 “ 效率至上 ” 观的反思与批判； （ 1）两种效率观： 机械性效率：指可以用具体数字来表示的投入与产出之间的比率，强调以最少投入获得最大产出；（技 术效率、生产效率） 社会效率：指以社会价值观念为目标，规范地予以衡量的效率，即机械效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。 （ 2）传统行政学所持的是一种机械性效率观，这种效率观是无意义无价值的： 传统公共行政学将效率作为基本价值的效率至上观造成了组织成员与服务对象之间的疏远与隔离，使组织失去了应该表现出的社会价值与责任； 传统行政学所强调的旨在促进机械效率的某些行政原则（层级制、指挥统一等），正面临着发展的困境，缺乏适应社会发展的能力； 传统行政学的效率至上观促使以机械性效 率为标准来评估公共行政服务的绩效（专注于成本利益分析），导致了总体上的无效率； 传统公共行政学过于迷信效率，造成了长远性的效率缺乏，在公共问题的解决上无能为力并且造成了更多问题（如社会差距加大，进一步的不公平不平等）； 结论：传统行政学所强调的经济与效率目标，决不是公共行政的核心价值，更不是惟一的价值准则和终极目标； 2、新公共行政学对社会公平价值观的提倡 （ 1）新公共行政学的社会公平观： 以罗尔斯的 “ 公平正义 ”观作为理论依据；公平的自由、公平的参与原则；公平的自由高于一切：言论、机会、结社等自由；当公 平的自由在原则在由宪法规定的政治程序中得到运用时，就成为公平的参与原则：所有公民都拥有公平权利参与立宪过程，决定立宪结果，参与政治事务； 社会公平： 意味着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择； 强调政府提供服务的平等性； 强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务 ； 强调公共管理的变革； 强调对公众要求做出积极回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的； （ 2）新公共行政学期待将“ 社会公平 ” 价值全面运用于现代公共行政实践，赋予公共行政以伦理内容，以其指导行政官员的行为： 行政官员及其组织行为应保障公民基本平等自由权的实现； 有责任和义务为最少受惠者平等获得公共服务作出各种努力； （ 3）期待建立一种新型的“ 民主行政 ” 政治的民主必须实实在在的体现在民主的行政过程中； 公众需要是行政体系运转的轴心，公众的权利和利益应高于政府自身的利益扩张和满足； 致力推动行政改革的民主化方向； 第七章 公共选择理论 （ 不考） 第八章 新公共管理理论 一 、新公共管理理论的主要思想 （一）新公共管理理论 的 理论基础 理论基础：新制度经济学与企业管理理论（公共选择理论与管理主义） 经济学理论 新制度经济学（公共选理论） 使用新的行政原则：竞争原则、使用者选择、透明原则、激励机制等。新公共管理理论认为，社会个体都是理性的经济人，倾向于实现个人利益最大化，公共行政人员也是如此。它强调应该重视行政人员的利益需求，通过激励机制激发个人潜能，提高公共资源的利用效率，改善工作效能，而不是通过严格的规制束缚个人主动创新精神。从具体的操作手段来看，基于公共选择理论，委托代理理论、交易成本理论等，新公共管理主张政府应以市场或顾客为导向，提高公共服务效能，以成本 此，新 公共管理理论致力于利用经济学的方法建立一种新的公共责任机制，提高政府服务效能，建设顾客满意的政府。 管理主义 企业管理理论：师法企业 企业管理理论 企业管理理论一直影响着公共行政理论 从泰勒科学管理、行为科学、系统理论、权变理论、现代科学管理理论等。公共管理与企业管理在目标上存在本质差异。新公共管理只是强调利用企业管理的成功技术和方法来改善公共部门管理的质量，如引入以顾客为导向的管理理念、合同管理、目标管理、弹性化的组织模式、市场机制与绩效薪酬等，而不是完全采用企业管理的制度。 二、 新公共管理的核心 定义 总结 新公共管理都是支持像管理私人部门一样来运作公共部门的一种综合途径。新公共管理代表一种新的行政途径，即使用企业管理和其他学科领域的知识与经验来改进官僚机构公共服务的效率、效能和绩效。 三 、政府再造与企业家政府 政府再造 定义：（ 词，与行政改革、新政府运动等成为热门词汇。 “ 再造 ” 是美国管理学大师汉默和钱培提出的，观点是： “ 再造 ” 是对组织流程的基本问题进行反思，并对它进行彻底的重新设计，以便在成本、质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度上取得剧 烈的改善。 政府再造的基本途径：企业家政府 企业家政府 定义： 即具有企业家精神的政府，系指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成，他们能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并有效运用资源提高效率。简言之，凡是能够运用创新策略，有效运用资源，实现高绩效的政府即为企业家政府。企业家政府，并不是将政府变成西方行政学说史教案 7 企业，像企业那样运作，而是认为政府必须在市场导向的观念下，引进竞争机制，运用创新策略。 三、企业家政府的实施策略 奥斯本、盖布勒的十项原则 起催化作用的政府：掌舵而不是划桨 社区拥有的政府：授 权而不是服务 竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去 有使命感的政府：改变照章办事的组织 讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款 受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而不是官僚政治的需要 有事业心的政府：有收益而不是浪费 有预见的政府：预防而不是治疗 “ 精明的人解决问题，有天才的人避免问题 ” 分权的政府：从等级制到参与和协作 以市场为导向的政府：通过市场的力量进行变革 政府再造的五项战略（ 5C 策略）： 奥斯本、普兰斯特克：摒弃官僚制：政府再造的五项战略 核心策略（ 政府或公共组 织的目的是什么，也即政府的 响 （ 结 果 ） 策 略（ ：引进市场、竞争、契约外包等观念，加强公务人员的诱因；引进影响的三大途径为企业管理、竞争管理和绩效管理。 顾客策略（ ：改造组织与顾客之间的关系，了解顾客需求，变更组织的结构以符合并顺应顾客的需要； 控制策略（ ：将重大的决策制定权从官僚层级体制手中下放至社区，即从原来烦琐的法规与命令式控制，转变为与社区或执行组织分享任务与职责来达到控制之目的； 文化策略（ ：文化指员工的价值、规范、态度与期望，目的是树立为顾客服务的精神。 第九章 治理理论 一、治理的定义 ： 全球治理委员会于 1995年发表我们的全球伙伴关系报告：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这即包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。 二、 治理理论的特征 第一，治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中 心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社会权力的中心； 第二，治理理论认为在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在界限和责任方面的模糊性。 第三，治理理论强调管理对象的参与，希望在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性；是建立在信任与互利基础上的社会协调网络； 第四，在政府完成社会职能的手段和方法方面，政府除了采用原来的手段之外，还可采用新的管理方法和技术，以提高效率，更好地对公共事务进行控制和引导。 三、治理与统治比较 1、治理需要的 权威并非是政府机关，是多元主体的合作与互动，而统治的权威一定是政府。 2、 “ 治理 ” 与 “ 统治 ” 在管理过程中权力运行方向不同。自上而下的硬权力 上下互动的伙伴关系 3、 “ 治理 ” 范围比 “ 统治 ”更加广泛。治理是一个比统治更宽泛的概念，适用于国际、国家、社区的不同领域的管理。 4、政府统治强调运用规章制度，实施命令服从、遵章守则的模式，而治理强调相互调适的过程实施程序框架模式，要求参与者之间的平等。 5、政府统治是出于以国家为中心的思维，不重视公民社会，强调国家权威的命令、控制和指挥等，而治理则重视国家与公民社会的 相互依赖，彼此合作又保持独立，强调相互引导、推动、合作、讨价还价等。 四、治理、善政与善治 1、善政 善政要求我们有一个 “ 民主政府 ” ；善政要求我们有一个“ 责任政府 ” ；善政要求我们有一个 “ 服务政府 ” ；善政要求我们有一个 “ 优质政府 ” ；善政要求我们有一个 “ 效益政府 ” ；善政 要 求 我 们 有 一 个 “ 专 业 政府 ” ；善政要求我们有一个 “ 透明政府 ” ；善政要求我们有一个“ 廉洁政府 ” 2、善治 概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种 新颖关系。是两者的最佳状态。 合法性（ 透明性（ 责任性（ 法 治（ of 、 回 应 性（ 、 有 效（ 参与、稳定、廉洁、公正 3、善政：走向善治的关键 善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善政是通向善治的关键；欲达到善治，首先 必须实现善政。一个良好的现代政府不仅应当是精简、高效、廉洁的政府，而且应当是民主、透明和创新的政府。 五 、治理理论与我国行政改革：治理理论对当前我国社会体制转型的启示 （一）关于社会体制转型的目标模式 在我国社会体制转型中，我们不应单方面强调市民社会的自治，或者是寻求小政府的模式，而是应在国家与社会的合作与良性互动基础上，寻求治理型的社会自治体制。 “ 治理理论的目的即在于用各种不同的制度关系中西方行政学说史教案 8 运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度的增进公共利益， ” 同样，治理型社会自治体制也是在合理处理国家与社会的关系的基础上，增进公共利益。 （二）治理型社会自治体制的基本内涵 治理型社会自治体制有两个方面的规定性：首先，它是一种社会自治机制，自治的性质是社会性的，是我国市民对社会的事务的自主管理。其次，这种社会自治体制不是单方面的强调社会的自治，而是社会和政府及与多元化的主体的共同治理，政府、社会自治组织之间的关系是相互依赖的，靠单方面的努力将难以完成对社会的管理，它们之间通过谈判、协商甚至必要的交易，形成一种自主自治的网络。 （三）实现治理型社会自治体制的途径 实现治理型社会自治体制应从以下几个方面 入手： 其一，政府职能的转变和重新定位以及管理方式的转变。 其二，在市场经济条件下，推动社会各种要素的充分发展，提高社会自治能力，加强社会内部的管理和约束机制的管理，建立一个充满生机和活力的社会。 最后，建立治理型社会自治体制需要一系列软性制度、价值观的确立。一是现代公民文化观的确立。二是民主公平价值观的确立。 第十章 新公共服务理论 一、 新公共服务理论的思想来源和概念基础 1、民主社会的公民权理论 2、社区和市民社会模型 3、组织人本主义和组织对话理论 4、后现代公共行政 1、民主公民权理论 （ 1）公民 权的概念： 一般的理解：公民权即一种合法的身份，具体包括由法律体系规定的公民的权利与义务。 宽泛的理解：公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格特性有关的更加一般的问题，如公民的权利与责任，而不问其合法身份； （ 2）利已主义的公民权观： 政府的首要目的就是增进社区以及社区内部个人的经济利益，国家以及公民与国家的关系应该只是建立在自利观念的基础上。政府的作用就是确保个人自身利益能够自由、公正的相互影响。 （ 3）政治利他主义的公民权观（积极的公民权）： 超越个人利益，关注更大的公共利益，对公 民有着更高的要求。 公共精神或政治利他主义包含着：爱与责任 只有爱与责任才可使个人利益与集体利益、国家利益协调一致； 公共精神需要培育和维护，而对正义原则、公共参与和公共审议的不断关注则能够有助于公共精神的培育与维护。 （ 4）越来越多的人们要求恢复一种基于公民利益而自身利益的公民权 以公民为中心的政府，把公民视为公民而非顾客、委托人、不仅追求效率，而且追求回应度的提高和公民信任度的增加。 2、社区与公民社会的理论 （ 1）健康的社区生活对于现代人的重要性： 是个人与社会之间的有益中介， 是现代人 生活的主题； （ 2）公民社会对于现代的个人生活与民主治参与都至关重要 公民社会：一种公民能够相互进行个人对话与评议的地方；这种个人对话与评议是社区建设与民主的本质所在； 公民社会：由充当个人与更大社会之间联系舞台的各种社会团体所构成。 是公民在草根层次积极参与舞台； （ 3）政府在建立、促进和支持公民与其社区之间关系上能够发挥关键性的积极作用： 政府帮助建立强大的公民互动网络，开辟新的对话与争论渠道，就民主治理问题进行公民教育； 公共行政官员能够为社区和社会资本建设作贡献：鼓励公民参与决策而增进社会 资本； 3、组织人本主义与新公共行政 （ 1）阿吉利斯的人本观： 认为组织研究应该更关注个人的发展，在组织的发展中促进个人的成长与发展； （ 2）罗伯特 戈利姆比沃斯基的人本主义组织观 批评传统组织理论所主张的自上而上的权威、等级控制及标准的工作程序等个人自由个人道德不敏感； 主张一种组织发展观：即通过组织创造解决问题的开放氛围以使组织成员正视问题而非争斗与逃避；在组织中的个人与群体之间建立信任，用知识和能力的权威来弥补甚至取代角色或地位的权威。决策权责应尽可能接近信息源；使竞争有助于满足目标。 即最大限 度地增进个人与其工作单位之间的相互合作； 以及建立一些既承认组织使命的实现，也承认组织成员的成长与发展的报酬体制 为组织内部的人们增加自我控制自我管理的空间； 努力创造冲突得以积极、恰当浮现和管理的条件； 努力增强对团体过程及其绩效后果的认识； （ 3）新公共行政学：强调价值在公共行政中的作用 、后现代公共行政 （ 1）批评主流的行政学思想： 实证主义的知识获得方法； 理性主义的假设（基于市场的理性选择理论）， 技术（专家）统治观 （ 2）信奉 “ 会话 ” 理念： 公共问题通过 “ 会话 ” 要比通过 “ 客观 ” 地测量或理性分析更有可能得到解决； “ 会话 ” 理念把行政官员与公民视为彼此充分参与的，他们不仅仅是召集到一起谈话的理性个体，而且是在一种他们作为人而相互接洽的关系中的参与者， 这种协商与达到共识的最终过程也就是个体随着自己的参与而彼此相互接洽的过程，在这个过程中，他们充分包含了人类个性的所有方面，他们不仅有理性，还有经验、直觉和情感。 二、 “ 新公共服务 ” 理论的概念： 指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的西方行政学说史教案 9 一套理念。 是在对传统公共行政理论和新公共行政理论进行反思和批判的基础 上提出和建立的， 主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济自我利益的主导行政模式； 是对传统公共行政理论和新公共行政理论的一种扬弃而非全盘否定； 三、 新公共服务理论的基本观点 1）服务而非掌舵。 2）公共利益是目标而非副产品。 3）战略地思考，民主地行动。 4）服务于公民而不是顾客。 5）责任并不是单一的。 6）重视人而不只是生产率。 7）超越企业家身份，重视公民权和公共事务。 解释： 1、服务而非掌舵 击碎新公共管理的 “ 控制 ” 狂想 2、公共利益是目标而非副 产品 管理目标的变化 3、战略地思考，民主地行动 决策制定与执行中的民主价值 4、服务于公民而不是顾客 管理价值变迁 5、责任并不是单一的 公共利益、宪法价值、职业标准、社区价值观念、民主规范等等 ，突破传统公共行政和新公共管理的责任观 6、重视人而不只是生产率 以人为本还是以生产率为本？ 7、超越企业家身份，重视公民