美国生物能源战略和农业政策对我国未来农业的启示.pdf

科悬影 晌 科 影 晌 辫 美国生物能源战略和农业政策 对我国未来农业的启示 1 。美 国 生 物 能 源 战 略 与 美 国农业政策 1 1产 能 过 剩是 美 国 农 业 的 i要 秀瘫 长期 以来 ，美 国农业的主要 矛盾就是产能过剩 ，农产品产量 大大超出国内市场的需求 ，美国 粮 食 产量 占世 界 3 6 以上 。 玉 米、 大豆产量居世界第一 ， 分别 占 4 0 和 5 0 。 故而 ， 从罗斯福政府 以来历届美国政府农业政策 的基 本 目标都是想方设法促使农产品 价格 的全 面上涨 ，促 使美 国农业 收入提高 、 农产品出口增长。 美国农业的“ 促销” 手段不外 三种 ： 一是售卖 ， 即进行海外市场 倾销 ； 二是作“ 粮食武器” ， 即以农 产品援助等方式为其政治 和外交 目的服 务 ：三是 创造 和发 明各种 对农产 品的需求 。 在 国际贸易方面，几十年来 美 国大宗 农产 品 的 4 0 都 销售 到并左右着世界市场 。美 国农业 国际贸易年年都是顺差，而非农 业贸易则是年年都是逆差 。2 0 0 7 年美国玉米出 口量 占世界总出口 量 的 6 5 、 大 豆 占 6 5 、 小麦 占 封颖 3 4 、 棉花 占 3 1 。 在政治和外交 舞 台上 。 从 “ 马歇 尔计划 ” ， 到 8 次“ 粮食禁运 ” ， 粮食一直是美 国 的“ 政治和外交武器” 。美 国长期 是世界上第一大粮食援助 国。 1 2从 需 求 侧 入 手 的 美 国 生 物 能源战 略 随着石 油价格 日渐飞涨 ， 美 国 于 2 0 0 5年 开 始 力 推 生 物 能 源 发展战略。 与上文论述的“ 供给侧 ( s u p p l y s i d e ) ” 相对 ， 美 国生物 能 源战略在本质是从 “ 需求侧( d e ma n d s i d e ) ” 入 手 ， 主动 创 造 出对 粮食的有效需求 。只有从这一视 ， 一 、 县 十 角 。才可 以解 释为 什 么 从 1 9 8 0年 到 2 0 0 5年基本处于休眠状态的美 国 乙醇 生 产 在 过 去 三 年 里 出现 爆 炸式 的增 长 。 截至 2 0 0 7年底 ，美 国能源部 对生 物燃 料资助约 1 0亿美元 ， 农 业部资助约 1 6亿美元 。为鼓励美 国农民多种玉米 ， 美国政府还给予 农 民每加仑燃料乙醇 5 1美分的补 贴 ， 并对进 口征收每加仑燃料乙醇 5 4美 分的关 税。据美 国 能源法 案 ， 到 2 0 1 0年 ， 美 国将 用 3 0 的 粮 食 来 生 产 生 物 能 源( 即 便 到 那 时 ，美 国依 旧拥有足 够的粮食盈 荔 阿 辩 峨 埘 受 燃 释 标 攒 黟 纛 布 瀚 蘩 糍 图 l 美国生物能源战略规划 的 目标产值与实际产能( 2 0 0 5 2 0 1 2年 ) 资料 来源： 美 国a dm 农业公 司内部研 究报 告 科学对社会 的影响2 0 0 8年第 3期 一 鬟 i 一 莹 z 一 c 维普资讯 余 ) 。到 2 0 2 2年美国的生物能源 使用量将达到 3 6 0亿加仑。2 0 0 7 年 1月 1 0日公布的一份报告 中 美 国 提 出 了 2 0 2 7年 乙 醇 保 证 2 0 汽油 市 场 的 目标 ，实 现这 个 目标将创造 l 1 0 0亿美元 的经济 增长 ，节约 5 0 0亿美元的石油进 口， 创造 2 4 0万个就业岗位【 ” 。 实际上 ，由于生物燃料技术 都 还 处于试 验 阶段 ， 投人 大 ， 至少 还 需要 5 - 6年才 能形成一 个成 熟、 稳定、 有效的商业流程和企业 榜样。生物燃料技术 的环境和生 态效应 目前还不明确 。美国爱荷 华州和印第安纳州 ，都曾出现居 民状告 乙醇加工厂影响空气和水 的质量的例子。美国竭力推动生 物能源，是 因为发展生物能源能 给美国带来多重利益 。 1 3生物 能源战略给 美国带 来 多重利 益 美 国推 动生 物能 源 战略可 谓 一 举多得 ， 既支撑了粮食价格、 提 高了农业收入 、化解了粮食生产 过剩的矛盾 ， 减轻了财政负担 ， 还 实现 了美 国农业政 策 的基 本 目 标。 首先 ，美 国农 民获利颇丰 。 2 0 0 8年美 国至少有 1 5 1 4的玉 米收成提供给了乙醇工厂。美国 农业部预计，农业部门的收入继 往年大幅度增长之后今年将继续 增长 ， 增幅为 4 1 ， 比 1 o年来 的 平均值高出 5 1 。美 国可再生燃 料协会哈特维希说 ，生物燃料是 美 国中西部农业诸州一个 巨大的 科 影晌 经济引擎。 第二 ，美国农业企业赚得盆 满钵满。尽管次贷危机导致美国 经 济 疲 软 ，美 国 农 企 三 大 巨 头 嘉吉公 司 、 a d m 公 司 、 邦 吉公司在 2 0 0 8年第一 季度分别 实 现赢利 1 0 3亿 、 5 2亿 、 2 9亿 美元 。 第三 ， 美国农业顺差大增 。 推 动生物能源战略的两三年 以来 美国农业形势一片大好 。 2 0 0 7财 年美国农产品出口额高达 8 2 9亿 美元。 美国农业部长爱德华 谢弗 5月 3 0日宣布 ，预计 2 0 0 8财年 美 国农业出 口额将达到 1 0 8 5亿 美元 ， 较 2 0 0 7财年增 长 3 1 ， 较 2 0 0 6财年增加 5 8 ， 创历史性最 好记 录 。【 】 最后 ，美 国政府支农 财政负 担大为减轻。由于现在粮食价格 处于二战以来的最高水平 ，美国 政 府支 农 财 政 负 担 大为 减 轻 。 2 0 0 7年 ， 政府支农为 2 4亿美元 ， 较 2 0 0 6年下降了 6 0亿美元 。 较 2 0 0 5年下降了 1 1 0亿美元 。 预计 2 0 0 8年 ，这项 支 出将进 一步下 调 。 1 4美 国生 物 能 源 战略 是 推 动全球 粮 价上 涨 的主导 因素之 一 美 国政府号称 。生物能源战 略是为 了降低美 国的石油依赖 增强美 国的能源安全 ， 事实上 生 物能源战略对于增强美国能源安 全 的作 用非 常有 限 ( 美 国通过 玉 米提炼 出的乙醇量能为其节省的 汽油不到 当年存储量 的 l ) ， 反 倒在全球范 围内掀起一场粮食 危 机 。 联合 国粮农组织数据显示 ， 从 2 0 0 5年到 2 0 0 8年初 ，世界粮价暴 涨席卷全球 ， 涨幅为二战之后 的最 高点 ， 逾 8 0 。现面临饥荒的人总 数 已 超 过 1 0亿 其 中 每 年 约 有 l 5 0 0万人因缺粮死亡 ， 需要粮食援 助的穷人每年新增大约 l 亿 ， 在未 来几年 内， 这一数字还将上升。 几 乎各方 专家都认 为不断 扩 大 的生物燃料 生产推动 了食 品价 格上涨 但对于乙醇生产究竟在多 大程度上推动 了食 品价格上涨 的 问题 。 不 同的利益集团则有不 同的 估计 。美 国乙醇工业集 团认 为， 在 目前 的食 品价格 上涨过程 中生物 燃料 因素仅 占 4 。美国农业部估 计 ， 2 0 的食 品价格上涨应归咎于 玉米乙醇。更多专家 ( 包括世界银 行行 长佐立克 、世 行副行长林毅 夫、 全球发展中心资深研究员金伯 利 埃利奥特 、美 国食品加工产业 协会副总裁费伯、 环球政策论坛的 卡塔里纳 瓦尔伯格 、德国经济研 究所专家 、 华盛顿智库地球政策研 究所研究部 主任珍尼特 拉森 、 华 盛顿 国际食物政 策研 究所发展 战 略和政 策管理部部 长樊胜根博士 等等 ) 认 为 ， 发展 生物能源对美 国 能源贡献微小 ， 但却致使全球粮价 暴涨 约 4 0 5 0 2 0 0 8年 7月 世界银行专家 唐 米 切尔 发 布 对 全球 粮 价 上涨 的 研究报告 ， 认为生物燃料 因素 占其 中的 7 5 ， 美国和欧盟对生物燃料 科 学对社会 的影 响2 0 0 8年第 3期 学 暮 一 一 一 之 雹 c ( 一 维普资讯 的追求对粮食供应和价格 的影响 最大 这一数值远远超出原先的 估计 。作为世行一位资深和深受 尊重 的经济学家 ，他同时出示了 该研究的详细过程、采用资料和 研究方法 。 报告说 ， 生物燃料 的生 产从三个方面扭 曲了粮食 市场。 第一 ， 它把粮食用作燃料 ， 美国 1 ， 3以上 的玉米 现在 用 来生 产 乙 醇 ，欧盟大约一半 的蔬菜用来生 产生物柴油。 第二 农 民被鼓励 留 出土地生产生物燃料作物。 第 三， 它刺激了对粮食 的金融投机 ， 致 使粮价越涨越高。另一些研究粮 食危机的人则从更长的时期看问 题 ， 或者没有把这三个因素进 去， 因此他们估计 的生物燃料的影响 就小 得 多 。 报 告还 指 出 巴西蔗糖 乙醇生产对粮价暴涨没有明显影 响。 翻 英 国政府前首席科学顾问戴 维 金博士就此发表评论说 。 “ 很 明显 ，某 些生 物燃 料对 粮价 有很 大影响。通过支持这些而做 的一 切都是在刺激高粮价 ，而对于解 决气候变化问题毫无助益。 ”3 1 总 而言之 ，美国发展生物燃料是推 动粮价上涨的主导因素之一。 2 美 国 生 物 能 源 战 略 与 美 国农业政策对我国的启示 2 1农 业是 国 家根 本 美国学者称 ，美国内政外交 的大前提是 “ 谷物是 国家根本” 而不是核武器和金融。美 国中央 情报局的一份报告说 ，第三世界 缺粮使美国得到了前所未有的一 种力量 。农业部是美 国政府最大 科 晌 的部门， 有 1 1 万职员。 2 0 0 8年 2月 ， 美 国农业部 以 首席经济学家为首 的一个委员会 发表了一份报告 ， 对 2 0年后的世 界农业做了展望 。 报告预测 ， 2 0 1 7 年美国在世界粮食出口中所 占的 比例是 ， 小麦 1 8 8 ( 世界首位 ) ， 玉米是 5 9 8 ( 世界首位) ，大豆 2 1 2 ( 世界第二 ) 。中国 目前 已 经大量进 口美 国大豆和食 用油 ， 这份报告预测说 ，中国在不久的 将来会成为世界最大的小麦 、 玉 米 、 猪 肉和鸡 肉进 口国。 对我国来 说 ，这项研究预测是一个十分重 要的警醒 1 2 0 0 8年 ， 我 国粮食进 出 口首次 出现逆 差 。2 0 0 8年 5 月， 地球政策研究所所长莱斯特 布朗表示 ，随着 中国粮食需求 的 不断扩大 ，中国成为主要粮食进 口国的 日子不会太远 。这些都给 了国人一个危险的信号我国 是否已经从一个 自给 自足的国家 逐步向依赖外国农产品进 口的方 向演变? 2 0 0 8年 7月 3 1日， 围 绕农业与非农产品市场补贴与市 场开放问题的多哈谈判再次破裂 昭示着世人 ，在粮食危机袭扰多 国的今天 ，关系国计民生的农业 成 了各 国死 保 的底线 。 另外 ，鉴于长期以来我国对 农业 的保 护制 度缺乏 系统性 考 虑 ，确保我国农业安全还需预防 国际投机资本的炒作。与国际上 高企的粮价相比，中国粮食 已经 成为一个价格洼地 ，正是这种洼 地 ， 让国际投机资本看到了机会 。 科学对社会 的影响2 0 0 8年第 3期 作为世界上人 口最多、 粮食生产量 最大、粮食 消费量最大的国家 ， 中 国已经不可 避免地成为投 机资本 追逐的对象。 目前 ， 资本从不看好 投资前景的楼市和股市退 出后 。 下 一 个进入的领域可能就是粮食 ， 如 果大量 的资本进入 ， 粮食价格很快 就会失控 。 2 2 能 源农业将 成 为 未来农 业的组 成部 分 预计到 2 0 3 0年 ，生物燃料将 取代 3 0 的石油消费 乙醇和生物 柴油的 日产量也许会达到 6 7万桶 以上 ，约 占世界运输燃料 市场 的 1 以上。可见在未来 2 o年即生物 经济到来之前 ，包括生物能源 、 太 阳能、 风能等在 内的可再生能源所 占比例仍很低 。生物能源不可能成 为能源消费的主流。生物燃料的主 要推动者发达国家 ， 他们 的经济和 技术水平 ， 耕地面积和人 口之 比以 及农业实力 ， 都和发展 中国家有很 大 差距 。在 发展 新 能 源方 面 美 国 事实上是多管齐下的。不要对生物 能源发展有过多期望 。 目前的经济 结构、 生产设备和体系都是建立在 依赖传统能源基础之上的。保守估 计 ， 在未来 1 0 1 5年之 内 ， 使用生 物能源都 不会有助于减少 对传统 能源 的依赖。联合 国 2 0 0 7年颁布 的 可持续能源 ： 决策者框架 大型 报告时也对 “ 生物燃料 热” 发 出警 告。报告说 ， 与使 用生物燃料对环 境 的破 坏程 度 相 比 。 对 生 物燃 料 的 狂热可能会 造成相 同程度 甚至更 严重的破坏。报告强调， 国家、 地 区 一 幕 ( 二 0 鼍 0 一 维普资讯 和地方 当局必须谨慎地管理对生 物能源的投资， “ 其 中一些投资可 能会导致不可逆转的结果” 。 对生 物燃料本身还需要进一步研究 。 包括对其是否环保 ，还有很多值 得商榷的地方 。生物燃料发展尚 在走一步看一步的过程中，不排 除还会暴露更多问题的可能。 但在技术突破 、政策支持的 条件下 ，生物能源将是未来能源 开发与消费的一支重要生力军 ， 将出现一种农业与能源工业相辅 相成 、 共生共荣的新格局 ， 并 由此 诞 生 出“ 能源 农业 ” 这一 新概 念 和 新领域。人们将再次认识到农业 的多功能性和多种用途。古老 的 农业将在新时代和新形势下焕发 出新 的光 彩 2 3 协调 好粮 食 农 业 与能 源 农 业之 间的 关 系 粮食安全始终是 中国农业的 重 中之 重 。2 0 0 8年 年初 以来 我 国采取强硬措施 限制粮食出 口， 包括对 5 7种 粮食产 品征 收出 口 关税 。我国还首次公开宣布粮食 储备 占年产量的 3 0 到 4 0 ( 这 一 数字此前一直是国家机密 ) ， 试 图让 民众放 心 。 据财 政 部称 ， 中 国 政 府还增 加 了对 农 民的直 接补 贴 。 中央 政府 2 0 0 8年 的补贴 支 出 将达到 6 3 3亿美元。由于上述种 种措施 ，中国的大米价格维持在 了每吨 2 6 0 0元 ， 只是 国际水平 的 1 3 。 针 对 这一 矛盾需 要从 农业 和 能源政策体系上加以协调 ，包括 充 分开发 非粮作 物和 利用 非耕 地 积极发展第二代生物燃料技 术及产业 ； 加强生物能源生产 、 加 工和销售系统与化石能源相应系 统之间衔接与转换 ， 等。 2 4坚持“ 不与 民争粮 ， 不与 粮 争 地” 原 则 推 动我 国生物 能 源 的健 康发展 2 0 0 7年我 国石油 消费 量达 到 3 7 1 亿 吨 ，同 比增长 7 1 8 ， 对 外 石 油 进 口 依 存 度 达 到 4 9 8 。按照我国 目前 的发展速 度 ， 到 2 0 2 0年 ， 中国最少需要 4 5 亿 吨原油 而届时本土生产能力 将至多不超过 2亿吨，石油对外 依存度将达到惊人的程度。2 0 0 7 年我 国颁布了 可再生能源 中长 期发展规划 ， 明确提 出了我国可 再生能源发展的战略重点和总体 目标 ， 力争到 2 0 1 0年 ， 可再生能 源消费 量达 到能源 消费纵 览 的 1 0 ， 到 2 0 2 0年达 到 1 5 。 我 国每年 可产 生废 弃生 物 质，如农林废弃物、城市生活垃 圾 、 禽畜粪便等约 2 0亿 吨 ， 我 国 应在这些方面寻求突破 。通过利 用新一代生物催化和生物转化技 术 ，构建具有中国特色的生物质 路线图， 可将其用于生物能源、 材 料和化学品的制造 ， 同时实现水 、 氮 、 磷 、 钾的大循环。第二代燃料 乙醇生产技术是以植物秸秆和碎 木头等原料生产纤维素乙醇。甜 高粱、 木薯、 菊芋制 乙醇等已成为 发展重点 。2 0 0 7年 4月 。 广西成 为国内首个推广使用以非粮作物 木薯 为原 料提炼 乙醇汽 油 的省 份 ，这是 我 国生物能源发 展走 向 “ 非粮化” 的一个标志。木薯虽然不 占耕地 ，但因它在 山坡上种植 ， 容 易造成严重的水土流失问题 抵消 退耕还林 的效果 ， 对生态造成 一定 破坏 。 我 国应积极发展生物能源 。 但 开源更需节流 。 提高能效对我国来 说更有现实性 。据笔者掌握 的 s o c o