土地利用规划方法与案例

第十六章 土地利用总体规划章前语土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。基础知识与技能16.1土地利用总体规划体系16.1.1土地利用总体规划体系的概念土地利用总体规划的体系是指土地利用总体规划按不同标准划分后组成的一个相互联系的系统。由于土地利用总体规划分类标准不同，就形成各种不同类型的规划体系。1、根据范围和任务不同（1）土地利用总体规划土地利用总体规划，是以一定的行政区域为单位，根据国民经济发展的需要和土地适宜性和生产力，实行土地资源在国民经济各部门之间的调整与分配，对土地资源的开发、利用、整治、保护在时间上和地域上所进行的长期的、战略性的总体布置和统筹安排。它具有全局性、长期性、战略性、权威性、动态性等性质。（2）土地利用专项规划土地利用专项规划一般指在总体规划控制下，为解决某个特定的土地利用问题而编制的土地利用总体规划。一般可分为：土地开发规划；土地治理规划；土地保护规划；土地整理规划等。土地利用专项规划以土地资源的开发、利用、整治、保护为主要内容，是土地利用总体规划的深化、继续和补充。（3）土地利用内部规划土地利用内部规划是微观土地规划，在单位内部的土地开发、利用、治理、保护进行的规划，或在土地划拨、调整或重划若干个土地使用之间的土地权属定界，或为某一个项目做出规划设计。 土地利用内部规划，也称土地利用总体规划设计，是土地利用总体规划和专项规划的继续和深入，是对各项用地的具体安排，是规划实施的最终依据。它是土地利用总体规划的最末一级，通过它，完成土地利用总体规划的任务，达到土地利用总体规划的目的。它以总体规划和专项规划为依据，详细规定各项用地指标和规划管理要求，或对各项用地做出具体的安排和规划设计。2、根据范围与规模的大小（1）土地利用总体规划（简称土地规划）是指人们根据社会发展要求和当地自然、经济、社会条件，对一定区域范围内的土地利用，进行空间布局的优化组合，并且对实现该优化组合在时间上和措施上做出安排，以求最大限度地发挥土地的总体功能，是利用和管理土地的手段和措施。由单位和个人作的土地利用总体规划，在微观经济范围内进行（农村、工厂等），主要内容是选择最佳的土地用途、空间布局和利用措施（如稻田养殖等）获得最佳经济效果，即所谓微观的土地利用总体规划，或称企业内土地利用总体规划，这种规划往往具有一定的局限性。（2）由部门（如城镇规划、乡村规划）或通过人民政府土地管理部门，对全部土地做的土地利用总体规划则是所谓宏观的土地利用总体规划，其任务是控制、协调各类用地的矛盾，合理分配土地，以达到实现满足人类对土地的各种需求，又能充分合理地发挥土地的性能，以获得最佳的宏观经济效果，则称为土地利用总体规划，具有综合性。3、根据规划时间、期限划分长期规划（10年或以上）；中期规划，属于过渡性规划，是长期规划的深化和补充，是由宏观向微观过渡的规划；短期规划，包括年度计划，是保证规划实施的具体年际用地指标。4、根据空间范围划分全国土地利用总体规划：由国务院负责编制；省级土地利用总体规划：由省级人民政府编制；地区级土地利用总体规划（经济区、流域区、地貌类型区、黄土高原区、行政区）：由地区级人民政府编制；县级土地利用总体规划：由县级人民政府编制；乡镇级土地利用总体规划：由乡镇级人民政府编制。新土地管理法规定省、自治区、直辖市的土地利用总体规划报国务院批准，其他各级土地利用总体规划逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准。16.1.2我国土地利用总体规划体系类型及一般采用体系为了便于编制规划和实施规划，我国一般按照行政区划单位分为全国、省、市、县、乡五级土地利用总体规划。各级土地利用总体规划之间存在相互联系和相互补充的错综关系，上一级对下一级规划起到控制作用，而下一级规划对上一级规划存在反馈作用。同一层次不同单位和区域的规划之间存在着开放性互补关系。1、全国性土地利用总体规划 全国性土地利用总体规划应该为我国的宏观经济环境调控提高依据，它应该属于战略性、政策性规划。全国性规划的基本内容应该是从促成全国的人口合理布局、资源合理配置、生产力合理布局与经济均衡发展、食物的安全供给以及环境整治和保护的重点地区，协调全局性的重大基础设施建设的用地关系，提高不同类型地区土地利用方向、目标、重点和土地利用政策。2、省（区）级土地利用总体规划省（区）级行政区在我国区域范围都比较大，经济结构、产业结构、土地利用结构都比较完整，省级土地利用总体规划仍然属于政策规划的范畴，它的规划内容与全国性规划相近，但是它更强调区域土地供需总量的平衡，土地开发、利用、整治、保护的重点地区和项目更加明确，土地利用政策的区域差异性更加明确具体。省级规划应协调好各地市间的用地关系，要根据各地市的经济发展状况与土地资源状况，提出各地市的耕地总量动态平衡目标的城市用地规模控制目标。省级规划内容应该是以文本为主，反映主要用地的控制指标，辅之以反映土地开发、利用、整治与保护的重点地区和项目的示意图。3、地（市）级土地利用总体规划地（市）土地利用总体规划就其规划深度而言应该属于政策性规划范畴，它是由省级规划向县级规划过度层次，其基本内容应是在上级规划的控制下，结合区域规划的要求，在分析本地（市）的人口、土地与经济发展的基础上，进一步分析土地供需情况，提出土地供应的总量控制指标和确定本市（地）区域土地开发、利用、整治和保护的重点地区和范围。市（地）规划作为一级比较大区域的规划，在分析土地的供需关系的同时，应重点从本地区的工农业发展，城市化水平与进程、区域城市体系的个城市的中心职能与分工方面研究，合理确定各中心城市的人口规模、用地规模以及区域性骨干基础设施用地关系。4、县（市）级土地利用总体规划县（市）级土地利用总体规划属于管理型规划，重在定性、定量、定位的落实，提高规划的可操作性。县级规划作为总量控制的最基本层级，其规划内容要具体，体现在定性、定量、定向、定位的要求，其总量控制指标落实到位，尤其对于城镇用地，不仅要有全县的城镇总规模控制，而且要有每一个城镇的控制指标。在土地开发、整治、保护层面上，县级规划具体确定重点项目的类型、时序、规模、和范围。在控制指标上，县级规划要改变过去指标的过细过全，重点不突出的问题，简化指标，可以考虑保留耕地保有量指标，建设用地总规模指标，各城镇建设用地控制指标，土地紫藤苑开发复垦指标和生态性、公益性的用地指标。5、乡（镇）级土地利用总体规划乡（镇）级土地利用总体规划处于规划的最低层次，属于实施型规划，规划成果以规划图为主，为用地管理提供直接依据。乡（镇）规划的重点应是在县级规划总量控制与用途分区控制的基础上进行详细的土地用途编定、即各类用地的定量、定位落实到具体地段，并确定各类用途土地的具体要求和权限条件，为土地的用途管制提供直接的依据。16.2土地利用总体规划基础知识16.2.1土地利用总体规划的概念级特征土地利用总体规划是在一定的区域内，根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求，协调土地总供给与总需求，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施。土地利用总体规划特征主要是控制性、综合性、长期性、战略性、指导性、控制性。 16.2.2土地利用总体规划的内容1、规划总则规划总则主要强调本规划的规划目的、规划依据、规划范围、规划期限2、土地利用现状与形式通过土地利用现状分析和评价，提供土地利用的基础数据，分析土地利用现状结构和布局，找出土地利用变化的规律，在此基础上归纳土地利用现状分析中反映出的土地利用特点和土地利用问题，分析规划期间可能出现的各种影响因素，分清轻重缓急，提出规划要重点解决的土地利用问题。3、土地利用总体规划目标在土地利用现状分析社会经济发展对土地需求的基础上，拟定规划的主要任务、目标和基本方针。4、土地利用结构调整土地利用结构调整是以规划范围内土地利用系统的效益为最大目标，在一定的满足条件下将一定数量的土地分配到各用地部门，使得土地在时间上得到合理安排，在空间上得到最佳落实。5、土地利用布局根据规划目标和用地方针，对各类用地的供给量和需求量进行综合平衡，依据土地利用调整次序和土地利用布局调整的步骤与方法，合理安排各类用地，调整用地的布局。为土地利用部门提高用地参考方案。6、土地用途分区和建设用地空间管制通过土地利用分区和土地利用控制指标相结合的方法，把规划目标、内容、土地利用结构和布局的调整及实施的各项措施，落实到土地利用分区，有利于规划的实施。7、土地综合整治通过对已利用土地的整理、复垦，对未利用土地开发，改善规划范围的土地利用环境条件和生态景观，消除土地利用中对社会经济发展起到制约或限制作用的因素，促进土地利用的有序化和集约化。8、规划实施保障措施根据实现土地利用目标和优化土地利用结构的要求，提出相应的实施政策和措施，保障规划的顺利实现和落实。16.3土地利用总体规划技术流程16.3.1前期准备调研阶段1、明确任务明确规划任务和规划的范围，以指导后续规划项目的数量、内容和规划深度，以及规划的组织工作。2、组织领导小组规划领导小组有多层次、多学科、多方面的人才组成，应包括主管部门的领导和决策人员，还要吸收综合经济部门和主要部门有关人员参加，主要有调研、咨询和统计三个工作小组构成。负责基础资料的收集。整理、分析和规划编制工作。3、收集资料土地利用总体规划主要收集的资料有：社会经济资料；自然条件资料；有关规划资料，如上一级规划、上一轮规划、城乡规划、农业规划、部门发展规划等有关规划报告和图件等；野外实地调查资料4、明确问题明确规划范围和边界、规划性质、规划期限、规划目标和要求等。16.3.2规划文本编制阶段前期调研工作初步完成后，开始土地利用总体规划文本编制。16.3.3审查论证与修改完善阶段土地利用总体规划文本与图件初步完成后，由土地利用总体规划修编领导组组织发改委、国土局、规划局、交通运输局、水利局、林业局、农业局、环保局、教育局、文物局等重要单位的领导和专家召开联审会议，对土地利用总体规划送审稿进行了初步审查，经讨论后审查组原则同意通过初步审查，并提出了具体的修改意见。规划修编技术组对土地利用总体规划方案进行了调整、补充、完善。16.3.4规划成果上报、审批及实施依据联审会议对土地利用总体规划初步成果的审查修改意见，规划技术修编组认真的补充了相关资料，对规划文本、图件、用地方案进行了补充修改完善，由同级人民政府组织技术鉴定后，提请规划领导小组审评，然后由同级人民政府审议，审议修正后有同级人民政府行文上报有权审批的上级人民政府审批，并报批上一级土地行政管理部门备案。研究内容与技术16.4土地利用总体规划编制技术方法16.4.1土地利用现状评价指标与方法土地利用现状评价是指对一定区域内自然、经济、社会条件下，对区域各种土地利用类型、不同的利用方式及质量、结构与布局、土地生产力和土地利用率等方面所做的分析评价。采用的评价指标一般由土地开发利用程度、土地集约经营程度、土地利用综合效益等指标组成。1、土地开发利用程度（1）土地垦殖率（耕地垦殖率）=耕地面积/土地总面积*100%（2）土地利用率= （农用地+建设用地）/土地总面积*100%（3）耕地复种指数=全年农作物播种面积/耕地总面积*100%（100）（4）森林覆盖率=有林地/土地总面积*100%（林地面积/土地总面积*100%）（5）建筑密度=建筑物基地面积/用地总面*100%（6）建筑容积率=建筑总面积/用地总面积*100%（7）人均农村居民点用地=居民点用地总面积/农村人口（8）人均城镇用地=城镇用地总面积/城镇人口（9）人均城矿用地=（城镇用地+采矿与独立用地）/城镇人口*100%2、土地集约经营程度（1）城镇化水平=城镇人口/总人口*100%（2）单位耕地功率数=拖拉机年均在册功率数/耕地面积（3）单位土地资金集约度=土地总投资/土地总面积（此指标可按各类用地分别计算）（4）土地利用投入产出率=土地产出总值/土地投入总值（此指标可按照各类用地和按货币、实物、能量分别计算）（5）单位用地产值率=土地产出价值/用地面积（此指标肯按照各类用地分别计算）（6）交通密度=交通线总长度/土地总面积*100%3、土地利用综合效益（1）人均耕地面积=耕地面积/总人口（一般采用的单位:亩/人）（2）单位播种面积=作物总产量/作物总播种面积（3）粮食单产=粮食总产量/(粮食作物播种面积*复种指数)（4）单位农业总产值=农业总产值/农业用地面积（5）单位建设用地总产值=建设部门总产值/建设用地面积（此指标可按照城建、交通、水利等产业分别计算）（6）地均农林牧渔业总产值=农林牧渔业总产值/农用地（一般采用的单位是万元/公顷）16.4.2社会经济发展目标预测方法与评价1、经济社会基本情况经济社会基本情况一般包括规划的地理位置和行政区划（规划范围的经纬度、行政位置以及所辖范围）、自然条件（地貌、地形、气候、年降水量、年均温度等）、社会经济条件（单位农业总产值、单位建设用地总产值、地均农林牧渔总产值、农民人均年收入、城镇居民人均年收入）。2、经济社会发展预测 经济社会发展预测主要是对该区域社会经济发展起到促进、阻碍的因素进行分析评价；确定区域发展的方向。按照科学、合理的发展进度对规划近期年、目标年的单位农业总产值、单位建设用地总产值、地均农林牧渔总产值、农民人均年收入、城镇居民人均年收入等社会经济发展评价指标拟定合理的值。3、人口预测 在土地利用总体规划中，人口预测是指对规划期末的总人口及其构成、人口布局的估算。人口预测的一般方法主要有自然增长法、一元线性回归法。（1）自然增长法P=N(1+R)n+GP=N(1+R)n式中：P为规划目标年的总人口数，N为规划基础年的总人口数， r为规划期人口自然增长率，R为人口年均增长率，n为规划年限，G为人口机械增长数。（2）一元线性回归法应用该模型进行预测时，假定基期年以后的年份人口增长保持不变，其模型的标准是为 y=a+bx式中：y为规划年人口数， a、b为系数， x为年份。案例如图16-1：16.4.3土地需求预测方法与评价土地需求预测是根据区域可持续发展要求，在分析影响土地利用的各种因素的基础上，预测规划期间各业用地的需求量和用地规模。它是对一定地区、一定时期内各类用地规模及其动态变化所做的测算，它为协调企业用地矛盾、进行土地供需平衡、编制土地利用方案提高了重要的依据。1、农用地需求量预测(1)耕地需求量预测首先确定规划目标年各类农作物产品需求量和预测各类农作物耕地单产地的耕作制度求各类农作物的耕地需求量之和。然后结合各类农作物产品的需求量包括丹迪消费需求量和调出农产品量，可根据粮食或农业部门的规划确定。各类农作物的耕地单产，根据实际情况采用平均增长法，回归预测法或增产因素法预测。耕地需求量的计算公式为：耕地需求量=（规划人口数*人均粮食需求量*粮食自给率）/(粮食单产*粮经比)（2）园地需求量园地需求量一般是根据人民生活水平的提高和商品经济的发展，确定本地区内外市场对园地产品的需求量，在预测规划目标年各类园地单产水平的基础上，求出这些园地产品的用地需求量总和。园地产品的需求量包括本地区内需求量和向其他地区销售的商品量。园地产品的单产根据树种的生物学特征、树龄、经验管理水平等因素决定。（3）林地需求量林地需求量的预测要以实现木材自给为前提。规划方案要解决以下几个问题：要有多少木材达到自给?生产这么多木材需要多少木材？这些林地能在多少年之后达到多少蓄积量？什么时候可能提供达到自给要求的年伐量？为了确定林业用地面积，需要计算平均单产、地方用材自给水平、主伐年龄和轮伐期、年伐量。各区域根据实际情况加以确定。2、建设用地需求量预测建设用地需求量预测包括居民点、城镇建设用地、独立工矿、交通、水利等建设用地需求量预测。（1）居民点用地需求量预测常采用的居民点预测计算公式为： Z=N*J式中：Z代表规划目标年居民点用地面积，N代表规划目标人口数，J代表人均居民点用地指标。表16-2 我国城市人均用地现状及规划指标 （单位：平方米）城市规模（100万人以上）现状规划特大城市（100万人以上）57.970-90大城市（50-100万人）74.080-100中等城市（50-100万人）81.190-110小城市10-20万人）92.690-110小城市（10万人以下）101.190-110(2)城镇用地需求预测城镇建设用地需求增加量=预测村镇总规模面积-村镇现状面积。St=F/(1+ae-b)其中式中：F可见的用地的上限； St t年城镇建设用地面积（公顷）。（3）独立工矿用地需求预测独立工矿用地是指远离城镇，不在城镇范围的工业、企业和采矿用地。常用的预测方法如下：Q=P/A R其中： Q规划年独立工矿用地规模 P规划年工业企业产值（万元） A规划年城镇内工业企业用地规模 R规划年城镇内城镇内工业企业用地规模（4）交通用地需求预测交通建设用地包括铁路用地、公路用地、港口码头用地、民用机场用地等，各种用地特点不同，因而有不同的预测方法，主要如下: 铁路用地需求预测其中式中：Q新增铁路用地总量（公顷）； Di规划期内计划修建或改建的第i条铁路（米）； Li规划期内计划修建或改建的第i条铁路的长度（千米）； n新修建或改建铁路的条数。公路用地需求预测式中：Q规划年公路用地总量（公顷）；i规划年第i等级的公路密度（千米/公顷） Di第i等级公路宽度（米）； S区域土地总面积（公顷）； n新修建或改建铁路的条数。港口码头用地需求预测可根据规划年河运或者海运量确定港口个数规模和位置，并根据港口建设的有关技术要求计算规划年港口码头用地规模。民用机场用地需求预测根据规划年航空发展要求，预测机场容量和规模机场占地规模。（5）水利用地需求预测将规划期内新修建或改建、扩建水利设施项目用地相加，同时分析规划期内将被废弃的水利设施，从而计算出规划期内水利设施净增减量，并预测出规划期末的水利设施用地的占地面积。水利设施项目包括水库、堤坝、水闸、电站、渠道等项目。其中水电站、水闸、属于点状工程，可按照设计占地规模计算；堤坝、渠道属线性工程，可根据设计标准，按照长度乘以宽度计算占地面积；水库属面状工程，可根据设计容量及水库淹没区的地形情况，求取水库淹没面积。3、生态用地需求量预测生态用地需求量预测主要基于两方面考虑：（1）生态环境保护角度，划定生态保护用地或不能用于建设的用地。著名景观生态学家Haber提出10%急需法则：即在给定的区域自然单元之内，一般土地利用类型不能单一，至少10%-15%为它用或者自然保护区。在一个给定的自然单元内集约农业或城市土地利用中至少有平均10%的表面被自然植被或半自然区占据。它是允许足够的野生动物与人类共存的一般设计原则。（2）基于生态足迹测算各种具有生态生产力土地面积。加拿大所属哥伦比亚大学威廉雷斯（Willian Rees）教授及其学生维克内格（Mathis Wackernagel）教授首次提出生态足迹的概念。生态足迹是指在一定的经济规模条件下，维持特定人口的资源消费和废弃物销纳所必需的生产土地面积，它是一种测算人类对自然利用程度的新的综合指标。生态足迹的单位是gha（globa hectare），即“全球性公顷”，并非通常的土地面积公顷（hectare），一个单位的“全球性公顷”，相当于1hm2 具有全球平均产量的生产力空间。利用生态足迹指标可以判断需求与资源分配的公正性和检验供给的可持续性。生态足迹的任务是计算各项消费所使用的gha为单位的土地，其计算步骤如下：1）计算各类消费所使用的土地Si：Si = Ci / Yi=(Pi + Li - Ei) / Yi式中：Ci为i项消费总量；Yi为i 类土地生产力；Pi 为i项当地生产量； Li 为 i项消费的进口量；Ei 为i 项消费出口量。2)计算总土地占用Si = S1+ S2 + S3+ S4 + S5 + S6式中：S1为耕地； S2 为草地；S3 为建筑用地；S4 为林地；S5为近海水域；S6为能源用地。3）折算为生态足迹EFEF= Si * fi / P式中：fi为各类土地的等量因子；P为人口。生态足迹计算方法为综合法和成分法。综合法（compound approach）即自上而下利用国家的数据归纳，而区域（自治省、直辖市）、行业、公司、学校、个人的生态足迹采用Simmons等创造的“成分法”（component approach）即自上而下利用当地数据。表16-3中可见，1999年全球平均每人的生态足迹是2.33gha，该年每人可提供的平均面积仅1.91 hm2,生态足迹的赤字没人为0.42 hm2。表16-3 全球生态足迹（1999年）面积等量因子/gha/hm2全球需要全球可提供的生产力面积总和需求/hm2标准化后的需求/gha全球面积/hm2标准化后的面积/gha耕地2.10 0.25 0.53 0.25 0.53 草地0.50 0.21 0.10 0.58 0.27 林地1.30 0.22 0.29 0.65 0.87 渔城0.40 0.40 0.14 0.39 0.14 建筑用地2.20 0.05 0.10 0.05 0.10 能源用地1.30 0.86 1.16 0.00 0.00 合计7.80 1.99 2.32 1.92 1.91 资料来源：Wachernagel et al ,Tracking the ecological overshoot of human ecinomy, PNAS,200216.4.4土地供给预测方法与评价1、土地供给的概念土地供给分为土地自然供给和土地经济供给，土地自然供给指大自然供给人类可利用的土地资源的总量；土地经济供给是指土地自然供给中人类实际利用的部分。土地自然供给是静态的，无弹性的；而自然供给是动态性的，有弹性的。土地供给弹性的大小在不同的土地利用上差异很大，如用作建筑基地的土地，其需求数量不多，而受自然条件（土壤、气候、地形等）的限制不甚严格，其经济供给的弹性就大，矿产地和某些特种农作物的栽培地，因受自然条件的限制严重，其经济供给弹性就小。影响土地经济供给的基本因素有：（1）各种土地自然供给量，是土地经济供给的基础和前提；（2）随着人类利用土地知识和技能的逐步提高，原来不能利用的土地变为可利用土地，或者原来利用不够经济的土地变为经济地利用，从而增加土地的经济供给；（3）交通运输事业的发展，是原来不便利利用的土地变为可利用的土地，降低了成本，亦可增大土地经济供给；（4）土地利用集约度的提高，使该项利用的土地经济供给随之增加；（5）社会经济发展需要的变化促进土地利用方面的改变，从而影响各种土地经济供给的改变;(6)现代工业和科学技术的发展，如化纤工业的发展，代替了部分棉布，直接影响棉田的经济供给。增加土地经济供给的主要途径：（1）开垦土地。开垦新的土地资源，扩大土地利用面积，提高已利用土地面积在土地总面中的比重；（2）土地集约利用。在农业开发历史悠久。垦殖指数提高，后备资源少的国家，增加土地经济供给可在已利用的土地增加劳动力和资金，提高土地集约利用水平，不断增加生产率；（3）土地经济集约。影响土地合理利用的障碍因素很多，必须清除这些障碍因素，才能保证土地得以充分合理和经济地利用。（4）刺激消费需求。（5）发展新型工业；（6）土地生产能力的保持。这条途径不仅保持土地资源的数量，还报纸其质量即土地生产能力，同时包括对土地资源的保养和培育，使之可持续利用。2、土地利用潜力（1）土地开发潜力土地开发是指人类通过一定的经济技术手短，扩大土地的有效利用范围，提高土地利用的深度，以满足生产和生活不断发展的需求。土地开发分为狭义的土地开发和广义开发。狭义的土地开发即对未利用地的开垦，是把土地自然生态系统变为人工生态系统的过程。广义土地开发是指对未利用开垦利用和对已利用土地追加投资和劳动，实施土地集约利用。（2）土地复垦潜力土地复垦是指对生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可利用状态的活动。（3）土地整理潜力土地整理是指在一定的区域内，依据土地利用总体规划，采用行政、经济、法律和技术手段，对天、水、路、林、村等进行综合整治，调整土地关系，改善农业生产结构和生产、生活条件，增加可利用土地面积，提高土地利用率和产出率的综合措施。16.5土地利用总体规划实施评价指标体系与方法16.5.1土地利用总体规划控制指标实施情况评价土地利用总体规划主要控制指标实施情况评价的内容主要有：（1）上一轮土地利用总体规划主要控制指标（含建设用地总规模，新增建设用地规模、新增建设用地占耕地规模、耕地保有量、基本农田保护面积）；（2）上一轮土地利用总体规划主要控制指标执行情况；（3）上一轮土地利用总体规划主要控制指标与执行情况之比较；（4）规划主要控制指标实施情况评价；（5）影响土地利用总体规划主要控制指标实施的主要因素分析；案例如表16-4表16-4 指标2020年下达指标（2006-2020年）采用指标（2010-2020年）指标落实情况指标属性一、总量指标（一）耕地保有量2078.282630.28已落实约束性（二）基本农田保护面积1919.591938.46已落实约束性（三）建设用地总规模263.36287.21超标预期性（四）城乡建设用地规模190.18203.51超标约束性二、增量指标（一）新增建设用地总量72.2072.20已落实预期性其中：新增建设占用耕地规模14.8015.13超标约束性（二）整理复垦开发补充耕地义务量19.0089.18已落实约束性16.5.2土地利用总体规划实施效益评价土地利用总体规划实施效益评价主要内容有：（1）在经济建设方面的成效；（2）在社会发展方面的成效；（3）在生态环境建设方面的成效；（4）在土地资源保护方面的成效；（5）规划的社会影响，包括公众对规划的了解和接受程度。根据土地利用总体规划实施评价的内涵，土地利用总体规划应当是一个可操作性的规划，考核规划的完成情况应当也是可操作的。总的来说，可以把土地利用总体规划实施效益评价的指标分为两大类：（1）执行指标执行指标是指在土地利用总体规划实施过程中，关键指标的落实完成情况以及反映违反规划时间的情况、违反规划事件的处置情况等指标。执行指标可以细分为三类：完成性指标、限制性指标、违反规划事件指标。1）完成性指标指的是土地利用总体规划中的土地开发、土地整治、土地复垦、退耕还林、还草面积指标等等。这类指标要求规划执行者在规划期限内完成一定数量的工作量。2）限制性指标指的是土地利用总体规划中要求规划执行者不能超出某一限度的指标。包括两种情况，一种是上限指标，如建设用地使用面积、建设用地占用耕地面积、城镇扩张规模；一种是下限指标，如基本农田保护率、基本农田保护面积、耕地保有量等。3）违反事件指标是指规划实施过程中，反映违反规划事件的发生情况和对违反规划事件处置情况的指标，一般包括违法事件的发生频率和处置率。（2）效果指标效果指标指的是在土地利用总体规划实施后，所产生的社会、经济和生态效益，同时也包括公众对土地利用总体规划的认知程度。效果指标可以从三个方面进行衡量：1)土地利用效率，指土地利用程度、土地集约化水平以及规划实施后所产生的经济效益、社会效益等。这类指标包括土地开发利用率、土地复垦率、土地垦殖率、主要地类实际利用率、牧草地载畜量、耕地复种指数、单位面积土地资金投入、单位面积土地产量、单位面积土地产值、城镇村人均用地和建筑密度、建筑容积率等。2）环境改善率，通过水土流失面积、强度变化、森林覆盖率、水土污染情况等指标，可以知道规划实施后的环境改善情况。3）社会公众认知度，通过随机抽样，问卷调查，可以得知社会公众对规划的了解程度，以及规划执行中的公众参与程度。16.5.3土地利用总体规划存在的问题及其原因1、问题和原因 上一轮土地利用总体规划对国民经济发展提高起到了指导做作用，同时也存在一些不可避免的问题：没有实现上级下达的基本农田保护任务。这重要是由于规划期间建设用地大量占用地基本农田的耕地。未实现上级下达的耕地保有量任务。规划期间由于建设占用、退耕还林、农民撂荒等原因造成耕地保有量的减少。规划期末建设用地总规模超出规划基期年预测的总规模。主要是由于基期年没有对本区域的社会经济快速发展对建设用地的需求预测不足。补充耕地任务为完成。主要是土地开发复垦整理的力度不够，以及未利用土地开发潜力不足导致。2、改进规划编制和实施管理的对策和建议针对上述上一轮土地利用总体规划主要存在的问题提出相关的意见及建议如下：实施基本农田保护发证到户的政策。让每一块基本农田都有明确的保护主体，确实做到基本农田保护责任制。在土地利用总体规划实施过程中，严格按照项目规划的坐落地、面积大小放样实施工程，确需改变项目的位置或者面积时，要严格按照程序审批批准。禁止乱占耕地、多占耕地。在规划编制阶段，要严格根据社会经济发展的现状，以及历年社会经济发展的速度，预测规划期间，社会经济各个部门对建设用地需求的预测，合理布局分配上级下达的指标，尽量避免出现建设用地需求预测过快导致的土地资源的浪费；而且同时避免建设用地需求量预测不足，导致对社会经济快速发展法阻碍。加强实地调查的力度，确保规划区域未利用的开发的潜力预测的准确性，合理的下达乡镇耕地补充任务。3、是否要求修编的意见和理由土地利用总体规划修编的必要性主要体现以下几点：土地利用总体规划修编是协调人地关系、协调各部门用地矛盾，保证国家“一要吃饭、二要建设、三要保护环境”的土地利用方针的有效手短。土地利用总体规划可以有效地促进社会经济发展。土地利用总体规划是以国民经济和社会发展计划目标为依据，而社会经济发展规划和国民经济计划目标最终落在合理土地利用上，为此，修编土地利用总体规划，可以保证社会经济发展目标的有效落实。16.6土地利用总体规划与相关规划的衔接16.6.1 各行政区划间土地利用总体规划的衔接 我国土地利用总体规划分为全国性、省（区）、地（市）、县（市）、乡（镇）五级，全国性土地利用总体规划对省（区）土地利用总体规划起到指导和控制作用，省（区）土地利用总体规划的编制必须以全国性土地利用总体规划为依据，省（区）土地利用总体规划的建设用地总规模、新增建设用地规模、新增建设用地占耕地规模不得突破全国性土地利用总体规划下达的相应指标；而省（区）土地利用总体规划的耕地保有量、基本农田保护面积、土地开发、复垦、整理补充耕地的量不得低于全国性土地利用总体规划下达的指标。从横向看，各行政区划间的规划自上而下起到控制和指导；而自下而上起到反馈作用；从纵向看，一个区域的土地利用总体规划，对本区域内国民经济各部门的土地利用起到宏观控制作用。16.6.2 土地利用总体规划与城镇规划的衔接土地管理法第三章第二十二条规定，城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划项衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。该条款为衔接协调“两规”关系提供了最基本的原则和依据。“两规”衔接三个重点是：土地利用总体规划与城市规划的统计指标的衔接。由于“两规”在规划基数资料的统计数据来源、统计指标定义和统计方法有所不同造成“两规”的依据不同，因而规划的结果也不同。所以，“两规”在使用基础数据上必须达成一致；城市体系规划的衔接。土地利用总体规划和城市规划中都包括城镇体系的规划，双方对城市规划体系规划不一致，是两者建设用地规模差异的主要原因。城市规模的确定与衔接。土地利用总体规划和城市规划在城市规模的确定上达成一致，是“两规”衔接的关键。16.6.3土地利用总体规划与土地生态规划的衔接土地利用总体规划要与土地生态规划相衔接。土地利用总体规划要在满足建设用地需求的同时，保护生态环境。土地利用总体规划要以土地生态规划的保护目标为依据，合理布局和安排建设用地，充分吸收林业、环境等相关部门的意见与建议。16.6.4土地利用总体规划与工业、交通、能源、水利等各类相关规划衔接土地利用总体规划与工业、交通、能源、水利、农业、林业及环境保护等各类相关规划衔接。其中，土地利用总体规划充分考虑了重大工业产业、交通、水利等涉及建设用地专项规划中提出的项目用地指标安排、空间布局和时序安排；充分考虑了农业、林业等涉及农用地的相关规划提出的生产和保护目标，并充分吸纳相关部门意见和建议。案例分析与研究16.7 土地利用总体规划的实施管理16.7.1土地利用总体规划成果资料1、土地利用规划图这是土地利用总体规划成果的主要部分，是一张全面组织土地利用的总设计图。为了详细反映细部设计和便于工程施工的需要，经常还编制居民点规划图、各类工程规划设计图、如渠道纵横断面图、水道断面图、水工建筑物设计图等，以及单项规划图，如林业规划图、作物布局图、水土保持图。2、土地利用规划说明土地利用总体规划说明书是至全部规划的文字说明，主要内容包括编制背景、编制区域的社会经济情况、编制区域的土地利用现状、土地需求预测、土地供给预测、基本农田优化方案、土地整治等。3、技术和法律文件及其他调查资料其包括上级有关指示，如发展方向、社会经济发展指标等，以及规划方案审查决议。有关的重要会议记录、协议、调查资料与图标。如土地利用现状图等4、施工图及实施计划施工图及实施计划包括规划涉及方案现场铺图所需要的施工图件，执行规划方案的总安排和逐年实施计划，以及土地利用规划的动态检测。16.7.2土地利用总体规划方案的实施1、全面安排，远近结合 根据全面安排、逐步实现精神，处理好近期工程与远期工程的结合。对于需要多年实施的大型骨干工程，应做好分期实施计划，明确各年应完成的任务，并制定出保证完成任务应采取的措施。2、集中力量，突出重点安排分期计划时，应根据本地区的条件和存在的问题 ，明确主攻方向，抓住重点，全面安排骨干工程和配套工程、土方工程与建筑物的施工，使各项建设尽早地发挥效益。3、实事求是，切实可行实施计划必须放在自己量的基础上，根据本地的人力、物力、和负担能力妥善安排各项施工建设，是实施计划切实可行。为了保证全面准确的实施方案，还要将实施计划列入本单位的工作计划。具体的实施工作主要由当地干部群众进行，只有他们参加实施几乎的制定，才能保证实施方案得到执行，并在执行过程中妥善处理建设施工中遇到的问题。4、动态检测，完善规划在实施规划过程中，不断发现制定规划方案的依据和有关参数变化，及时对原则规划方案进行符合规定程序的修改和完善。16.7.3土地利用总体规划实施的保障措施1、建立政府目标责任制本规划经依法批准实施后，应将规划的主要目标和控制指标作为平山镇国民经济和社会发展规划的重要组成部分，作为政府的工作目标。人民政府要将经上级批准的土地利用总体规划确定的主要控制指标，纳入本级国民经济与社会发展规划，并严格执行。2、制定绩效考核体系强化政府对土地利用总体规划实施的责任。明确每届政府的土地利用规划实施的具体目标和土地管理责任，实行政府领导实施规划目标责任制度，严格土地管理责任追究制。政府主要负责人应对土地利用总体规划、年度计划执行情况和本级行政区域内耕地、基本农田保护任务落实和节约集约用地情况负总责，明确考核目标，定期进行考核评价。 3、强化土地用途管制落实农用地转用审批制度，严格控制农用地转为建设用地。各类土地利用活动都必须符合土地利用总体规划确定的土地用途。加强土地整理和开发的管理，确保土地整理、开发活动规范、有序地进行，切实保护生态环境。4、落实基本农田保护措施落实基本农田保护任务，依法划定基本农田保护区。制定基本农田保护区管理细则，明确责任人，建立保护责任制。严格禁止占用基本农田，任何单位和个人不得闲置、荒芜基本农田保护区内的耕地。确因重大工程项目建设需要占用基本农田的，须报国务院批准，并按“占一补一”原则，补划相当数量和质量的基本农田。5、加强土地计划管理依据土地利用总体规划，合理制定土地利用年度计划，形成土地利用规划的分期实施方案，统筹安排阶段性建设用地和耕地保护，推进规划方案的有序实施。6、建立健全规划实施的技术支撑体系建立土地利用规划管理信息系统和土地利用动态监测系统，提升规划管理的技术手段，增强规划管理的时效性，提高工作效率。通过土地利用变更调查、遥感监测、公众监督等手段，开展规划情况的动态监测，及时收集规划执行情况信息，实现对规划实施的有效调控。7、加强规划执行情况检查与评估国土资源管理部门应将土地利用规划实施的监督检查作为土地管理的重点工作之一，建立健全监督检查制度。加强规划实施的动态监测和执法检查，对违反规划及基本农田保护规定等行为进行依法查处和公布，确保规划的有效执行。在规划实施过程中，要加强对规划实施情况的跟踪分析，定期组织开展规划实施评价，对规划实施效果进行检查和评估，掌握规划实施的最新动态，随时了解规划实施的效果和实施过程中存在的问题，针对出现的新问题和新情况及时制定加强规划实施管理的措施和应对策略。8、加强规划宣传与公众监督本规划一经批准，必须依法公示规划的主要内容。利用办理大厅、网络、电视媒体、报刊等方式主动向社会宣传规划的相关内容，让社会各阶层了解土地利用总体规划的权威性和重要性，自觉遵守、执行土地利用总体规划；提高社会各界、各部门和广大公众对依法用地、科学用地、节约集约用地的认识，增强全民土地保护意识。设立违反规划用地举报制度，发挥公众的监督作用，及时发现和制止违反规划的行为。建立规划的公开管理制度，包括公开规划内容，公开工作制度和办事程序，公开审批和审查用地结果、规划修改或调整情况、违反规划情况及处理结果，公开规划执行结果，便于公众及时了解和监督。16.8 弹性规划方法、土地利用分布方法通过对本轮规划的主要控制指标与采用指标的对比，建设用地规模、新增建设用地、新增建设用地占耕地规模这三项指标都突破上级下达的指标，为了使本轮规划更加符合上一轮规划，可对该轮规划方案做局部的调整，调整如下：（1）加大农村居民点、废弃工矿等建设用地的缩并整理力度。使得在规划范围内实现建设用地总规模的平衡性。（2）多补充耕地。用来平衡新增建设用地多占耕地的指标（3）多保基本农田多。补划的基本农田用于规划期内补划不易确定具体范围的交通、水利等基础设施工程以及不宜在村庄建设用地范围内建设、又难于定位的防火救灾、社会公益项目、村庄重要基础设施等独立建设项目占用的基本农田。（4）扩展区的划定，在不突破规划建设用地规模控制指标的前提下，区内土地可以用于规划建设用地区的布局调