城市社区社会组织发展研究以青岛市南区为例.pdf

谨以此论文献给培养我的导师和母校 王龙 城市社区社会组织发展研究 以青岛市南区为例 学位论文完成日期： 指导教师签字： 答辩委员会成员签字： 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外论文中不包古其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 ! 洼；塑越壹基地盖蔓撞型童堕堕! 奎拦卫至2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：王7 l 签字隐2 p f 2 年月) 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公 众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名 互岔 导师签字 签字日期互口f ) 年月口日 签字日期：加2 年月2 日 城市社区社会组织发展研究 以青岛市南区为例 摘要 伴随着经济社会的发展民主化进程的加快，社会组织在各领域内广泛兴 起，在社会治理格局中扮演了愈柬愈重要的角色。理论总是与时俱进的对社会 组织的研究也应然地成为公共管理学界的热点。纵观近几十年来国内外学者的研 究成果，不难发现，社会组织宏观层面一直是研究的重点，而对区域性社会组织 则关注甚少。在城市化的影响下，杜区居民的生活日益丰富，社区事务同趋繁杂 以此为契机，城市社区社会组织社区蓬勃发展。 从本质上随，城市社区社会组织的崛起是社会发展的必然趋势。因此，时 下发展城市社区社会组织有其必要性。首先发展城市社区社会组织是建设服务 型政府的必然要求。其次，发展城市社区社会组织是优化城市社区治理结构的重 要途径。再则，发展城市社区社会组织是培育壮大公民社会的必然选择。在城市 社区建设的影响和带动下，青岛市南区城市社区社会组织取得了长足发展，在提 供社区公共服务、繁荣社区建设领域发挥了重要作用。从某种程度上说，市南区 城市社区社会组织的发展壮大与市南区政府的培育、扶持举措是分不开的。正是 得益于市南区政府的制度环境营造才迎来了市南区城市社区社会组织迅速发展 的局面。市南区政府发展城市社区社会组织的实践无疑为我国发展城市社区社 会组织提供了宝贵经验。 然而，无论就市南区个案还是从全国范围内来看，我国城市社区社会组织 发展仍然面临着一些瓶颈。克服种种瓶颈因素以增强城市社区社会组织的持续发 展动力，需要从法律、政策、政府部门、公民、城市社区社会组织自身五个维度 入手。 基于此，本文以区域性社会组织城市社区社会组织作为研究对象，结合 青岛市南区城市社区社会组织的发展实际，以期对城市社区社会组织的笈展路径 做一番有价值的探讨。全文共分为五章，第一章主要是对基本概念的辨析，介绍 丁城市社区社会组织的内涵、类型，井对城市社区社会组织的社会功能进行了阐 释。第二章从有利于服务型政府建设，有利于优化城市社区治理格局，有利于公 民社会的成长壮大三个层面对时下我国发展城市社区社会组织的必要性进行了 探讨。第三章以青岛市南区个案为例，介绍了青岛市城市社区社会组织发展的一 些实践探索，并着重论述了市南区政府在城市社区社会组织发展中的举措。第四 章，结合我国城市社区社会组织的发展实际，总结得出我国城市社区社会组织发 展中的瓶颈。第五章，结合国内外相关理论及实践经验，从法律、政策、政府部 门、公民、社区社会组织自身五个维度对我国城市社区社会组织的发展路径进行 了阐述。 关键词：城市社区社会组织：公共服务：市南区：瓶颈：发展路径 r e s e a r c ho fu r b a n c o m m u n i t y s o c i a l o r g a n i z a t i o n s d e v e l o p m e n t - - a sa ne x a m p l et os h i n a nd i s t r i c to f q i n g d a o a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m i ca n dt h ed e m o c r a t i z a t i o n ，t h es o c i a l o r g a n i z a t i o n sd e v e l o pf a s ti nv a r i o u sf i e l d sa n dp l a ya ni m p o r t a n tr o l ei nt h ep a t i e mo f t h es o c i a lg o v e r n a n c et h et h e o r yi sa l w a y sa d v a n c i n gw i t ht h et i m e s ，t h es t u d y i n go f f s o c i a lo r g a n i z a t i o no u g h tt ob e c o m eah o tt o p i co fp u b l i cm a n a g e m e n ts c h o l a r s t h r o u g h o u tr e c e n td e c a d e s ，t h es c h o l a r sb o t ha th o m ea n da b r o a dp u tm o r ea t t e n t i o n t ot h em a c r ol e v e lo f t h es o c i a lo r g a n i z a t i o n ，a n dp a yl i n l ea n e n t i o nt or e g i o n a ls o c i a l o r g a n i z a t i o nu n d e rt h ee f f e c t so f u r b a n i z a t i o n ，t h ec o m m u n i t yl i f eo f t h er e s i d e n t si s i n c r e a s i n g l yg r o w i n ga n dt h ec o m m u n i t ya f f a i r sa r eb e c o m i n gm o r ec o m p l e x ，t os o l v e t h eq u e s t i o n s t h eu r b a n c o m m u n i t ys c n i a lo r g a n i z a l i o n sp l a y a n b n p o r t a mr o l e i ne s s e n c e t h er i s eo ft h es o c i a lo r g a n i z a t i o no fu r b a nc o m m u n i t i e si st h e i n e v i l a b l et m n do fs o c i a ld e v e l o p m e n tt h e r e f o r e n o w a d a y st h ed e v e l o p m e n to f t h e n e c e s s a r y s o c i a l o r g a n i z a t i o n o fu r b a nc o m m u n i t i e sf i r s to fa l l ，t h es o c i a l o r g a n i z a t i o no f t h ed e v e l o p m e n to f u r b a nc o m m u n i t i e si sa li n e v i t a b l er e q u i r e m e n to f b u i l d i n g as e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n ts e c o n d l y ，t h ed e v e l o p m e n t o fu r b a n c o m m u n i t i e sa n ds o c i a lo r g a n i z a t i o n si sa l li m p o r t a n tw a yt oo p t i m i z et h eg o v e r n a n c e s t r u c t u r eo f u r b a nc o m m u n i t i e sf u r t h e r m o r e ，t h ed e v e l o p m e n to f u r b a nc o m m u n i t i e s a n ds o c i a l o r g a n i z a t i o n sf o s t e r i n g t h eg r o w t ho fc i v i l s o c i e t y , t h ei n e v i l a b l e c h o i c eu n d e rt h ei n f l u e n c eo ft h eu r b a nc o m m u n i t yb u i l d i n g ，t h eu r b a nc o m m u n i t y s o c i a lo r g a n i z a t i o n so fs h i n a nd i s t r i c td e v e l o pf a s t ，a n d p l a ya ni m p o r t a n tp a r ii n t h eu r b a nc o m m u n i t yb u i l d i n gt os o m ee x t e n t s h i n a ng o v e r n m e n td i dal o ti nt h e d e v e l o p m e n to ft h eu r b a nc o m m u n i t ys o c i a lo r g a n i z a t i o n s a n dn od o u b tp r o v i d e d v a l u a b l ee x p e r i e n c ef o rt h ed e v e l o p m e n to fc h i n e s eu r b a nc o m m u n i t ys o c i a l o r g a n i z a t i o n s h o w e v e rb e s i d e ss h j n a nd i s t r i c t t h e d e v e l o p m e n t o fc h i n e s eu r b a n c o m m u n i t ys o c i a o r g a n i z a t i o n sa r es t i l lf a c i n gan u m b e ro f b o t t l e n e e k st oo v e r c o m e t h ed e v e l o p m e n tb o a l e n e e k sw es h o u l ds o l v et h ed i f f i c u l t i e sf r o mf i v ed i m e n s i o n s - i h el a w t h ep u b l i cp o l i c i e s t h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n t s t h ec i t i z e n sa n dt h eu r b a n c o m m u n i t ys o c i a lo r g a n i z a t i o n st h e m s e l v e s c o m b i n e dw i t ht h ea c t u a lu r b a nc o m m u n i t ys o c i a lo r g a n i z a t i o n sd e v e l o p m e n to f s h i n a n d i s t r i c to f q i n g d a o ，t h eg o a lo f t h i sp a p e r i s t od os o m ev a l u a b l er e s e a r c ho n t h ed e v e l o p m e n tp a t ho f t h eu r b a ns o c i a lo r g a n i z a t i o nt h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t of i v e c h a p t e r s t h ef i r s tc h a p t e rm a i n l yd i f f e r e n t i a t et h eb a s i cc o n c e p t s t h es e c o n dc h a p t e r i st oe x p l a i nt h a tt h ed e v e l o p m e n to fu r b a nc o m m u n i t ys o c i a lo r g a n i z a t i o n si sg o o d f o rt h ec o n s t r u c t i o no fs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t o p t i m i z i n gt h ep a t t e r no fu r b a n c o m m u n i t yg o v e r n a l l c e ，a n dt h eg r o w i n go f t h ec i v i ls o c i e t yt h et h i r dc h a p t e rm a i n l y i n t r o d u c e ss o m ee x p e r i e n c e si nt h ed e v e l o p m e n to ft h eu r b a nc o m m u n i t ys o c i a l o r g a n i z a t i o n si ns h i n a nd i s t r i c to f q i n g d a oa n df o c u s e so nt h ea c t i o n st a k c db yt h e g o v e r n m e n to fs h i n a nd i s t r i c ta n dq i n g d a o i n t h ed e v e l o p m e n to f u r b a nc o m m u n i t y s o c i a lo r g a n i z a t i o n st h ef o u r t hc h a p t e r ss u m su pt h eb o t t l e n e c k si nt h ed e v e l o p m e n t o fc h i n a + ss o c i a lc o m m u n i t yo r g a n i z a t i o n si nt h el a s tc h a p t e r , o nt h es u m m a r i e so f b o t t l e n e c k si nt h ed e v e l o p m e n to f c h i n a ss o c i a lc o m m u n i t yo r g a n i z a t i o n s a l o n gw i t h t h er e l a t e dt h e o r ya n dp r a c t i c a le x p e r i e n c e s ，f r o ml e g a lp o l i c yd i m e n s i o n ，g o v e r n m e n t d i m e n s i o n ，t h ec i t i z e n s c o m m u n i t ys o c i a lo r g a n i z a t i o ni t s e l fd i m e n s i o n ，t h ep a p e r d e s c r i b e st h ed e v e l o p m e n tp a t ho f t h eu r b a nc o m m u n i t ys o c i a lo r g a n i z a t i o n s k e yw o r d s ：u r b a nc o m m u n i t yo r g a n i z a t i o n s ：p u b l i cs e v e i c e ；s h i n a nd i s t r i c t ；t h e b o t t l e n e c k s ：d e v e l o p m e n tp a t h 目录 绪论 一、研究背景厦意义 ( ) 研究背景 ( 一) 研究意义 = 、国内外研究现状 ( 一) 国外社会组织研究现状、发展动态 ( 一) 国内社会组织理论研究现状及发展动态 、 三、论文思路厦创新点 第一章城市社区社会组织的内涵、类型厦功能 一、城市牡区杜会组织的内涵 二、城市社区社会组织的类型 三、城市社区社会组织的功能 ( 一) r 泛提供社区性公共物品 ( 一) 健进社r 民主政治建敬 ( 三) 推动 1 l = r 精神文明建设 ( 四) 维护社医稳定和谐 第二章城市社区社会组织发展的必要性 一、瑾设服务型政府的客观要求 ( 一) 服务型政府建设理念的内涵 【一) 发展城市社医社会组织是服务型政府建设的必然要求 二、优化城市柱区治理结构的重要途径 ( 一) 治理理论的兴起 ( 一) 城市社区社会组娥发展是优化城市社区治理结 上j 的重要选径 三，培育壮大公民社会的必然选择 ( ) 公雎社会与公k 社会理论 ( ) 发展城市社厩补会组织是培育牡大公民社会的必然选择 第三章青岛市南区城市社区社会组织发展的实践探索 一、市南区城市杜区社会组织发展状况 ( 一) 市南匣城市社区社会缀织发展的背景及总体状况 ( 一) 市南r 城市社医社台组织艘展对于推动市南区城市社区建设的意义 ( 三) 市南医备案制城市补i ；e 社会组织的发展现状 二，市南区政府培育、扶持城市社区社会组织的举措 【一) 培育扶持，营造芨展环境 ( 二) 弹性监营创新域市社压社会组织管理模式 ( 二) 购买服务，构建新型的政社伙伴关系 第四章我国城市社区社会组织发展中的瓶颈 一、杜会组织准入制度不完善 二，城市社区社会蛆织缺乏独立性行政化色彩较浓 三，城市社区社会组织提供公共服务的效率低下 四、城市社区社会组织发展不均衡 第五章铖市社区社会组织发展的路径选择 一、法律维度 j ，_ _ 巧8 m加地mm“”坞珀册船拈船舶蚰盯嚣引孔艘科鼬拈踞盯 二、政策维度 三、政府部门维度 四、公民维度 五、城市牡区社会组织自身维度 结束语 参考文献 致谢 个人简历 在棱期间发表的学术论文 姑蛇“蛎始蚰砣弱甜 城市社e 社会组织艇展研究u 青岛市南区为倒 绪论 一、研究背景及意义 ( 一) 研究背景 社会组织在世界范围内的兴起深刻影响并改变着整个社会的治理格局。对 社会组织相关理论及实践领域的研究也 社会组织的研究大体聚焦于两个层面， 直以来是学术界的热点。目前学术界对 是着眼于社会组织的社会功能，该研究 将社会组织提供公共物品看作是对“政府失灵”与“市场失灵”现象的一种有效 回应t 通过对社会组织提供公共物品的领域及提供公共物品的机制的解读来诠释 社会组织存在的必要性。二是着眼于社会组织的政治功能，该研究将社会组织归 为社会治理主体中的重要一员，通过对社会组织在基层自治中的角色扮演的阐释 来寻求优化社会治理结构的良策。诚然两方面的研究在目标指向上是一致的， 即时下大力发展社会组织有其必要性。事实上实践也在反复证明，社会组织两方 面功能的发挥的确增加了社会公益，优化了社会治理结构并推动了社会的发展。 社会组织的兴起表征着公民社会的成长壮大社会组织参与社会治理更是民 主化进程中的一个重要罩程碑。由此，社会组织的发展被提上了历史的高度。事 实上，社会组织的发展是一项系统工程，既需要外部制度环境的营造，也离不丌 自身的能力建设。在主权国家范围之内并非所有具有公益性、志愿性、非营利性 的组织都会被称之为社会组织，同时也并非所有被称之为社会组织的组织都能有 效地提供公共物品、参与社会治理。这就牵扯到社会组织成立、运行的制度框架 问题。从根本上说，任何社会组织的发展都需要一个民主、稳定、和谐的制度环 境。而事实上，任何理想制度环境的营造都需要诉诸于法律以及政府的相关制度 建设。社会组织的成立，社会组织的运行都必须在一个规范的制度框架内，发展 社会组织必须要逐步完善这一制度框架。与此同时，社会组织自身体制健全与否 将直接影响到所提供公共物品的质量。社会组织加强自身能力建设对于发展社会 组织来说具有源头上的意义。 城市社区社会组织作为一娄具有地域性色彩的社会组织，在城市社区治理中 扮演了重要角色，如何发展城市社区社会组织是时下的一个重要课题。不容否认， 出于起步时间较晚、经验不足的原因我国的城市社区社会组织的发展还面临着 很多瓶颈。除了城市社区社会组织本身存在的问题之外，相关的法律制度不完善 # m “e 2 m 织技* “ 究咀青岛市南e 为蜘 及政府的责任缺失也是重要因素。如何通过制度环境的营造为城市社区社会组织 的发展丌辟道路是时下学界面临的一项重要课题。 ( 二) 研究意义 随着城市社区建设的全方位展开，青岛市南区社区社会组织发展近上了一个 新的台阶，这也为我们实证研究区域性社会组织提供了现实素材。因此本文尝试 以青岛市南区个案为例，从青岛市南区社区社会组织发展的实践探索中汲取经 验，并结合国内外相关理论研究成果及实践经验，以期对城市社区社会组织的发 展路径做一全方位的认识。 二、国内外研究现状 国内外学界对独立于政府与企业之外，从事志愿性、公益性以及非营利性 活动的组织的称谓有所不同。在我国，在官方未正式启用社会组织这一称谓以前， 社会组织通常被称作民间组织。在2 0 0 7 年1 1 月召开的全国社会组织建设和管理 工作经验交流会议上民政部决定，今后不再使用“民间组织”这一称谓，而正式 启用“社会组织”这一概念。较之国内称法，国外通常将这类组织称作“非营利 组织”( n p o ) 、“第三部门”或“非政府组织”( n g o ) 。实际上这几种称谓都不同 程度上反映了社会组织的属性，在外延上基本是一致的，但也稍有区别。在我国 “社会组织”是一个是用于区别于政府、企业、事业单位、人民团体的官方用语。 在国外，“非营利组织”主要是一法律用语，该概念是就组织同企业的区别角度 而占的。“第三部门”更多的强调组织区别于政府及企业的特性。而“而非政府 组织”较多的出现在联台国的文件中。这一称谓意在强调组织与政府的关系。为 了研究上的方便，本文将不作概念上的区别，统一采用“社会组织”这一称谓， 就研究的方向而言，国内外学界将研究的重点聚焦于社会组织宏观层面的 问题上，对区域性社会组织如城市社区社会组织、农村社区社会组织的关注则较 少。因此，积极借鉴国外学者在社会组织领域的相关研究成果，对我国城市社区 社会组织的相关理论研究不无裨益。 ( 一) 国外社会组织研究现状、发展动态 l 、对社会组织内涵及属性的界定 就社会组织的界定，国外学界基本上达成了共识，即社会组织是不以营利 为目提供志愿性、公益性服务的组织。“志愿性”、“公益性”、“非营利性”是被 城市十l 礼会维缳艟艟研究以青岛市南为例 公认的社会组织三大属性。对社会组织属性的界定美国公共管理学者萨拉蒙也有 独特的见解，他认为，具备以下七种属性的组织可以称作为社会组织。这七种属 性分别是组织性、民间性( 又称非政府性) 、非营利性、自治性、志愿性、非政 治性、非宗教性。”。在他看来这七种属性是社会组织区别于政府与企业的根本 属性。 除此之外关于社会组织的属性，约翰霍普金斯大学社会组织比较研究中 心也有见解。该研究中心认为，凡符合组织性、民间性、非营利性、自治性和志 愿性等五个特性的组织都可以视为社会组织。其中非营利性和非政府性是两个 基本特征n 然而- 在很多情况下为了更有效地利用社会资源，扩大服务领域， 提高服务质量，社会组织也从事一定的、法律许可的经营活动，在这个意义上， 它们是营利的。但是，它们受制于“非分配约束”机制，也就是说，净收入必须 服务于组织和社会长期发展的需要，而不能归经营者和管理者所有，因此在严格 意义上说它又是“不以营利为目的”。同时，社会组织注销后的剩余财产应交给 同类社会组织，或用于社会公益事业。非政府性是指社会组织独立于政府之外， 属于“市民社会”的范畴，本身既不具有行政职能，也不以行政行为为目的因 而，既不承担政府所承担的责任，也不享有政府所拥有的权力。 2 、社会组织与政府的关系 在政府购买社会组织服务实践的影响下西方学者就社会组织与政府的关 系问题展开了深入地研究，提出了社会组织与政府关系的多种理论模式其中比 较有代表性的有“政府社会组织关系的类型学理论”、“志愿失灵理论”与“第 三方管理理论”。 ( 1 ) 政府社会组织关系的类型学理论 社会组织与政府在公共服务提供领域上的合作关系是国外学者关注的焦 点。吉德伦、克莱默和萨拉蒙等人通过对政府与社会组织关系的跨国比较后提 出了政府社会组织关系的类型学理论。他们认为，福利活动中存在两个关键 性要素即服务的资金筹集和授权以及服务的实际配送，并| 三【此为核心变量 构建了政府与社会组织关系的四种基本模式，政府支配模式、第三部门支配模式、 ：；i ：；i ：；：i ；：婴i ：! 竺i i i i 娑凛i i 。；。；，；。+ 。；。； 报2 0 1 2 ) ：7 3 城市礼k 社会m 发* ，t 咀青岛市南区为例 双重模式以及合作模式，并对各种模式的发生机制作了阐述。 ( 2 ) “志愿失灵”理论 如同政府会出现“政府失灵”，市场会出现“市场失灵”一样，社会组织也 会出现失灵现象。志愿失灵理论就是对社会组织失灵现象的一种概括和提炼。该 理论由萨拉蒙提出，在萨拉蒙看柬社会组织在提供公共产品领域也存在缺陷与不 足，而利用政府来处理公共物品不足问题的“交易成本”会比利用志愿行动高t 因此，当社会组织在提供公共物品上出现回应不足的情况下要依靠政府以摆脱困 境。 在萨拉蒙看来社会组织志愿失灵包括四个方面的内容：慈善供给不足。社 会组织作为公共物品的提供者，存在的主要缺陷在于它无法生产充足、可靠的资 源来满足人类同益增长的服务需求。因为，作为社会组织的产出公共服务， 本身就是一种在消费上具有“非竞争性”与“非排他性”的公共物品，在提供过 程中难免会出现“搭便车”行为，这无疑加剧了社会组织的成本负担，与此同时 社会组织的活动资金大部分来自政府资助与社会捐赠，经济的波动必然会导致慈 善供给数量的波动。慈善的家长式作风。大部分社会组织筹资渠道较为单一。 为了保证其开展志愿活动所需要的资源能够得到有效供给，社会组织的领导层倾 向于把组织决策权授予那些控制着最重要资源的人。因此，这些部门的特性常常 会因资源供给者的偏好而发生扭曲。4 慈善的特殊性。另一方面，社会组织提 供服务的受益方往往集中在某些特殊的群体，也即“特殊主义”。在“特殊主义” 的影响下，志愿活动往往不是出于社会需求所推动。而是由杜区或个人的自豪感 而激发的。在每个群体都有拥有自己机构的价值取向，这往往导致志愿机构的数 量超出了规模经济允许的范围，减少了制度的整体效率，增加了成本。慈善的 业余性。社会组织大都依靠政府财政及社会捐赠所办，无法提供足够的工资，就 不能招揽到专业的工作人员。这样一束，社会组织的管理层及提供服务的人员大 都是好心的业余人士，专职工作人员的缺乏将直接影响到慈善供给的质量。 简而言之志愿失灵理论重在强调由于公共物品的“非竞争性”与“非排 他性”属性及公共物品提供成本的存在，社会组织在公共服务提供领域也并非是 万能的，甚至面临失灵的窘境，在此情况下政府行动成为必要，并使得政府对志 ”【夔l 萨拉敛著凯译2 共并中的伙伴现代福利国家中政府与1 f * 剥m 绠* 系【m l 北京：自务目书 镕2 0 0 84 6 - 5 0 4 城市“e 社尝纽发腱日 究咀青岛市南k 为倒 愿部门的支持有着更充分的理由。政府在整合社会资源方面天然的优势使得政府 行动能有效弥补社会组织在提供公共物品领域的缺陷，在此基础上构建政府与社 会组织的伙伴关系成了一种必要。 ( 3 ) 第三方管理理论 第三方管理理论是在反思政府失灵理论与市场失灵理论的基础上提出来的。 该理论认为，第三方管理是指一种政府行动模式，在该行动模式下，政府通过扶 持第三方机构来实施政府职能，在这种模式下政府与第三方管理者共同分享对公 共资金支出和公共权威运用方面的裁量权，政府更多的承担监督者角色。该理论 认为这种政府行动模式在多元主义政治机构的国家是广受支持的。由于社会组织 的公益性取向与政府相似，因此，社会组织是参加第三方治理体系的最自然的候 选人。这种行动模式具有很大的优势，它把相当一部分公共物品的提供交由形形 色色的社会组织来承担，而这些社会组织出于自身具备专业性与公益性特征，能 够及时了解公共服务消费者的现实需求，从而能够根据供求状况提供相应的公共 产品。进一步说，这种行动模式改变了政府作为公共服务单一供给方的状况公 共服务多元提供格局的出现能够使政府从某些公共服务提供领域退出，从而有利 于减少行政成本，提高行政效率。 3 、社会组织与政府的合作方式。国外学者就政府与社会组织的合作方式也 进行了相关研究。学者们以大学为基地以研究机构为载体，开始了大量的对政府 与社会组织台作方式的研究，包括政府的服务外包、民营化等。值得一提的是， 大部分研究成果都是在考察大量案例的基础上完成的研究领域聚焦于政府服务 外包的种类、方式，以及具体的运行模式等。 ( 二) 国内社会组织理论研究现状及发展动态 社会组织在我国是一个用于区别于政府组织、企业组织、人民团体、基层群 众自治组织以及事业单位的官方用语。人民团体、基层群众自治组织以及事业单 位具有政治上的特殊性通常被各自作为一类组织实体来加以研究，因此国内学界 所称的非营利组织，非政府组织以及民间组织与官方所称的社会组织在具体涵盖 范围上是致的。综观国内学者的理论研究成果，不难发现，研究的方向大体集 中在以下四个领域。 1 、社会组织的相关法律制度建设 城市“匡牡尝组织麓胜” 究以青岛市南匡为例 社会组织需要在一个完善的法律制度环境下运行并发挥其功能。客观审视现 行法律制度运行过程中出现的问题，并加以变革是制度环境营造的关键。蔡磊指 出，就目自u 状况而言，有关社会组织的相关法律制度的构建还远远滞后于社会组 织的发展。通过对社会组织的功能与作用、公共责任实现机制、主体资格法律制 度、组织结构与运行法律制度、经济行为的不公平竞争问题以及税收法律激励制 度的剖析，他认为完善和建构我国社会组织法律制度的形式目标是制定统一的社 会组织基本法，实质目标是实现社会组织法律的具体制度变迁，而具体的实行途 径是“加快配套法律制度的建设，包括社会组织的税收法律制度，与社会组织服 务供给密切相关的政府采购制度，以及社会组织的反垄断监管制度等等。他 的研究意在强调，只有将社会组织的管理上升到法律高度才能切实提高社会组 织的地位进而促进社会组织的发展。 王振海则从社会组织管理的法律困境角度柬探求社会组织相关法律制度的 建构。在他看来，“大量社会组织在立法方面存在着合法性困境。首先，社会组 织获得主体资格的条件过于刚性：其次，对社会组织成立程序的规定过于复杂； 第三，社会组织的执法行为存在问题。基于此，他提出了社会组织台法律性困境 的化解对策：一是逐步建立完善的社会组织法律体系；二是修改完善现行法规中 不利于社会组织发展的内容；三是切实解决社会组织执法问题：四是推进管理体 制变革，从控制型管理向培育服务型管理方向转变一。他的阐释意在说明社会 组织的发展需要有一个规范的法律制度环境，而规范法律制度环境的营造要求实 时改变现存的不合理的社会组织管理体制。 2 、社会组织的困境与政府的监管、扶持 法律为社会组织的成立、运行提供了制度框架。实际上，仅仅依靠社会组织 通过自律机制的健全柬使其具体活动完全合法律性仅仅是一种理想状态，他律机 制的配套效应的发挥不可或缺。社会组织从成立到运行，各个环节都需要政府部 门的适度介入予以监管、规范。 学者们提到社会组织在提供公共服务领域也并非万能的社会组织芨展过程 中也会出现各种问题而这些问题恰是志愿失灵的表现。造成社会组织志愿失灵 豢。掣鬻；i i i 僦：卷罂：；：! i i ：；淼拣。，。 山版礼2 0 1 0 ：71 7 拙市社m 札会纽织发艟研咒以青岛市南琏为侧 的原因是多重的。晋入勤认为“政府支持力度的不足，社会组织双重管理体制的 束缚。市场约束的缺乏，内部治理结构的不规范，外部监督的乏力，人事、就业 及福利保障等配套制度的不完善这几个方面是导致社会组织志愿失灵现象的 重要原因。蔺丰奇等则着重论述了财务困境对社会组织社会功能发挥带柬的不刹 影响。也有学者指出社会组织管理体制存在问题影响了其功能发挥，如社团管理 组织的缺位，社团年检制度存在管理对象不全面等。 防范社会组织志愿失灵，加强监管是当务之急。对于监营的着力点学者们也 是智者见智。陈桂生，张霁星等认为转变政府职能是加强社会组织监管的重要一 环。指出，政府虽然对社会组织的管理负有不可推卸的责任，但是这种管理只能 是法律意义上的管理，属于宏观监督而非微观性管理。在具体操作上政府应该规 范有序地扶持社团组织的成长，真正做好其发展的后勤。黄颖认为强化政府管理 者角色对社会组织的发展具有重要意义。具体要做到，通过建立问责制，加强政 府对社会组织的r 常监管：通过组建权威性的评估机构，强化对非营利组织的资 质认定。 同时，完善政府对社会组织的扶持机制也是防范社会组织志愿失灵的重要举 措。晋入勤认为以“政府采购和税收优惠为主，加大政府的扶持力度”4 可以 激励社会组织更有效率地开展活动。王振海则结合了北京、上海等城市政府购买 社会组织服务的具体实践，在肯定政府购买社会组织服务这一公共物品提供机制 的同时，也对该模式在我国的具体运用提出了一些建议。他认为，“某些民间组 织与政府完全脱钩需要过程，有些公共服务项目的供给方过少，也难以采用竞争 方式去解决供给不足的矛盾：有些民间组织处在发育初期，竞争力虽弱，但具有 发展前景，符合我国社会转型的需要，需要政府大力扶持，委托或指令性购买更 适合这类组织。除此之外也有学者对多种政策工具在社会组织发展中的配 套运用作了描述。 3 、社会组织与政府的台作 对于政府与社会组织的舍作，国内学者积极借鉴了国外的实践经验| 三【及相 关理论研究成果。在合作的方式问题上。学者们认为就目前的实际来看，政府购 墨避嚣豢攒、燃鬈：嚣需扭器鬻鬃繁。, 2 0 。1 0 ( 。d ：4 。h 。 a t 振海，封女球p 惜怡等0 求有教社台治g 圆自外扎会组织发m 式* 析 蝴北京：“会科i m h j 版社2 0 1 0 ：5 6 城市 l e 祉会组织发胜m 究咀青岛市南k 为倒 买社会组织的服务是实现政府与社会组织有效合作的手段。尽管这一模式在我国 还没有以法律形式确立下来，在政府财政体系中也缺少制度化途径，但在部分发 达地区已开始了尝试。合同外包是地方政府购买民| 甘j 组织服务的主要方式。按照 购买主体与政府之间的关系和购买程序可以分为独立性购买和依赖性购买模式a “独立性购买是指民间组织具有独立的决策权和管理权，政府依法对这类民间组 织进行管理，但不干涉其具体的开常事务。在购买的程序和方式上，存在着竞争 性购买和非竞争性购买两种方式。竞争性购买一般指有多个民间组织参与供给， 由政府从中择优。非竞争性购买指政府定向委托某一个民问组织，由其提供具体 的服务事项，政府给予财政扶持。非竞争性购买只发生在民间组织竞争不充分的 情况下。依赖性购买主要强调民间组织之于政府的密切关系，特指那些从政府中 脱胎而来，具有官办色彩，依赖于政府才能存活的民问组织。从理论上说尽管也 存在竞争性与非竞争性两种购买方式。但事实上一般不存在竞争性购买行为。 两类模式中，前者代表了政府服务外包的发展方向，后者则是政社不分的遗留物， 是我国从计划经济走向市场经济过程中所产生的一种特殊现象”3 。合作方式之 二是所谓“倡导”，即指社会组织通过具体活动影响公共政策和公共资源分配决 策的过程。社会组织通过“倡导”方式参与到政府决策的制定中来可以有效代 表社会群体尤其是弱势群体的声音，可以将政府的决策引导到有效实现社会公益 的轨道上来有利于提高政府决策的民主化与科学性。随着公民社会的成长壮大， 各类社会组织的发育逐步成熟，社会组织的倡导性政策参与在政府的公共政策制 定中发挥了重大作用。 近年来，随着经济社会发展的进步，区域性社区社会组织大量涌现，这引起 了国内学者的广泛关注，涌现了一系列研究成果。有学者就我国农村社会组织的 发育，农村社会组织与政府的关系等问题就行了深入地剖析。也有学者对城市社 区社会组织的发展现状，存在的问题及应对举措进行了研究。但从总体上看，对 区域性社区社会组织的研究还不成熟，尚处于起步阶段。因此，关于社区社会组 织系统化的理论体系构建还有很长的路要走。 三、论文思路及创新点 本文选取区域性社会组织城市社区社会组织作为分析对象，结合服务型 i 版社振坶, 2 0 黄 0 文：诛5 5 - 5 p 6 惜怡等 球肯枯社尝g 同自外社会纽织发范式“ 析 m ! 北京：社会科学立献 8 城市社e 社会组织发m w 究u 青岛市南为“ 政府的建设理念、治理理论及公民社会理论对城市社区社会组织的发展路径作了 探究。文章的整体思路为：以介绍城市社区社会组织的内涵、类型、功能等基本 概念开篇，避而从服务型政府建设理论、治理理论及公民社会理论三个角度论述 当前在我国发展城市社区社会组织的必要性，继而以青岛市南区个案为例，介绍 了市南区城市社区社会组织发展的实践探索、市南区政府在城市社区社会组织发 展中的举措最后结合案例及国内城市社区社会组织发展的实际总结归纳出我国 城市社区社会组织发展的路径。 本文的创新点有两个：第一，在研究方法上力求将实证研究与规范研究有 机结合。以城市社区社会组织发育比较成熟的青岛市南区作为研究个案，以青岛 市民政局、青岛市南区民间组织管理局关于城市社区社会组织的资料为素材，在 此基础上着手进行实证研究队增强说服力。同时，积极借鉴国外堆前沿的理论研 究成果，力求将实证分析与规范分析相结合，理论联系实际，做到分析的客观翔 实。第二，以社会组织发展的大环境为宏观分析视角，以城市社区社会组织的“社 区性”特征为微观分析视角，以法律、政策、政府部门、公民、城市社区社会组 织自身五个维度作为切入点，阐述城市社区社会组织的发展对策。 # m e 社会m 织技展研，e “青岛m 自e 女蜘 第一章城市社区社会组织的内涵、类型及功能 一、城市社区社会组织的内涵 依照不同的标准社会组织有很多的划分方法。按照组织的规范化程度不同， 社会组织可分为在民政部门登记注册的社会组织，在相关政府部门备案的社会组 织以及既没有经过登记注册也没有经过备案的双无社会组织。按照组织运作方式 的不同，社会组织可分为社会团体、民办非企业单位以及基金会三种类型。按照 组织具体活动范围的不同，社会组织可以划分为跨国性社会组织，如国际红十字 会、绿色和平组织等；主权国家范围内的社会组织，这其中又包括跨区域性的社 会组织，如中国扶贫基会会、中国计划生育协会等，以及区域性的社会组织如农 村社区社会组织、城市社区社会组织等。 与其具体活动范围相对应，我们可以将活动于城市社区内范围内的社会组织 称之为城市社区社会组织。这里要明确，与欧美发达国家相比城市社区社会组织 在我国仅有几十年的发展历史。真正具备现代意义上的城市社区社会组织产生于 改革开放以后。从某种程度上说，城市社区社会组织的产生及发展壮大得益于经 济社会发展引发的社会结构变迁。从建国成立到改革开放以自f 这一时间段内，我 国处于社会主义建设的探索阶段在高度集中的计划经济体制下，事无巨细、大 包大揽，政府权力渗入社会生活的各个领域。这一时期内，政府是城市社区公共 服务提供的主要承担者，这使得城市社区社会组织的发展受到压制，尽管存在着 少量带有社区性质的社会组织，但它们大都是官办或半官办的，行政色彩浓厚， 尚不具备独立提供公共服务的能力，还不能被称为“社区社会组织”。改革开放 以柬，经济体制的变迁，政府权能的收缩，改革丌放的推进，城市功能区的完善 使得民间社会资本逐渐成长，杜区社会组织迎柬了发展的春天。时下，随着党中 央加强社会建设理念的提出，公民社会日益成长壮大，社区社会组织发展更是迎 柬了前所未有的机遇。 为了研究上的方便本文将城市社区社会组织定义为活动于城市社区范围内， 从事志愿性、公益性、非营利性活动的各类合法性民间组织的总称。这一内涵可 以从四个层面加以理解。 首先，城市社区社会组织的“社区性”。一方面，城市社区社会组织活跃于 具体的城市社区之内。地理位置的不同，人文背景的不同会对各个城市的城市社 抛市社区“会组织发艟研究咀青岛市甫延为倒 区社会组织的构成产生很大的影响。总体而言，经济发展比较迅速城市的社区社 会组织的发育比较成熟，呈多样化与复