委托代理理论视角下中国公共政策制定问题分析.pdf

院系： 公基笸理堂院 专 业： 堑亟篮堡 研究方向：经渣征亟筐理 指导教师：整云褪熬援 论文作者：渲嬗 2 0 1 1 年4 月 2 0 1 1 m a s t e r sd e g r e et h e s i s u n i v e r s i t yc o d e ：1 0 2 6 9 g r a d u a t ec o d e ：5 1 0 8 1 6 0 0 0 0 7 e a s tc hin an o r m a iun i v e r s i t y a n a l y s i s o nc h i n a sp u b l i cp o l i c y i nt h ev i e wo f p r i n c i p a l - a g e n tt h e o r y s c h o o l ：s c h o o lo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n m a j o r ： e x e c u t i v ea d m i n i s t r a t i o n d i r e c t i o n ：e c o n o m i ca d m i n i s t r a t i o n t u t o r ： ! q 丝墨璺q 正i 垒坠g 羔坠坠g 竺望 g r a d u a t e ： 丛垒坠ji 望g a p r i l2 0 1 1 5川85川309 川-舢y 华东师范大学学位论文原创性声明 郑重声明：本人呈交的学位论文委托代理理论视角下中国公共政策制定问题分 析，是在华东师范大学攻读移壬博士( 请勾选) 学位期间，在导师的指导下进行的研 究工作及取得的研究成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经 发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了 明确说明并表示谢意。 作者签名： 日期：) i1 年f 月加日 华东师范大学学位论文著作权使用声明 委托代理理论视角下中国公共政策制定问题分析系本人在华东师范大学攻读学 位期间在导师指导下完成的觋壬博士( 请勾选) 学位论文，本论文的研究成果归华东 师范大学所有。本人同意华东师范大学根据相关规定保留和使用此学位论文，并向主管 部门和相关机构如国家图书馆、中信所和“知网“ 送交学位论文的印刷版和电子版；允 许学位论文进入华东师范大学图书馆及数据库被查阅、借阅；同意学校将学位论文加入 全国博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和摘要汇编出版， 采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于( 请勾选) ( ) 1 经华东师范大学相关部门审查核定的“内部或“涉密“ 学位论文， 于年，月日解密，解密后适用上述授权。 ( 、) 2 不保密，适用上述授权。 导师签名 弘r 1 年r 月如日 “涉密”学位论文应是已经华东师范大学学位评定委员会办公室或保密委员会审定过的学位 论文( 需附获批的华东师范大学研究生申请学位论文“涉密”审批表方为有效) ，未经上述 部门审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认为公开学位论文，均适用上 述授权) 懑嬗硕士学位论文答辩委员会成员名单 姓名职称单位备注 吴志华教授华东师范大学公共管理学院主席 刘大卫副教授华东师范大学公共管理学院 丁宝华副教授华东师范大学公共管理学院 论文摘要 公共政策作为公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社 会价值的分配，是现代社会生活重要的政治成果之一，更是政府实现政治民主、 经济发展、社会和谐的重要公共管理工具和手段。自2 0 世纪5 0 年代公共政策科 学在美国诞生以来，这门学科由于其在实践中强大的生命力而取得迅速发展，并 对世界各国产生了广泛而深远的影响。在中国，真正从学科意义上进行公共政策 研究是始于2 0 世纪8 0 年代，但很快就如星火燎原，取得了前所未有的发展。 目前，我国正处于急剧的社会转型期，政府所面临的社会问题愈来愈具有复 杂性和尖锐性，公共政策环境发生了根本性的变化，如何确保政府制定出切实符 合民意的政策俨然成为现今政策治理研究的重要课题之一。从委托代理理论的角 度出发，以委托人为基点，重新审视公共政策制定中公民与政府间关系，更有利 于挖掘政策偏离公益的深层次原因，为公共政策民主化、科学化、法制化的发展 提供有效的解决途径。 笔者认为，我国公共政策制定中公民与政府间仅仅是一种“有形无实“ 的委 托代理关系，由于缺乏相应的制度安排，政府的机会主义倾向得不到有效约束， 导致政策制定中发生种种委托代理问题。具体来说，由于公众参与公共政策制定 的机制不足、政策信息公开制度不完善、内输入为主的利益表达机制、缺乏有效 的监督和激励机制等等原因，导致了政府的机会主义行为，出现道德风险和逆向 选择。具体表现为公民委托人缺位、政府“内部性问题、公共决策信息失真、 公共政策制定中的寻租与腐败等等。这些不仅造成了政府违背公民意愿，对公民 利益造成严重损害，更是动摇了公共政策的权威性和公共性基础。笔者认为为了 有效规制政府的出轨行为，我们可以通过完善公民参与机制，提升公民政治参与 意识；建立良好沟通机制，健全政务公开制度；建立充分竞争的代理人市场，完 善激励与自律机制；加强外部监督作用，强化公共政策制定的监督机制等途径， 不断完善政策制定中委托代理的制度安排，对政府行为进行激励和监督，确保政 府与公民利益目标趋于一致。在实现公民与政府共赢的同时，保证公共政策制定 的民主化、科学化和法制化。 关键词：委托代理理论，制度安排，公共政策制定，公共利益 a b s t r a c t p u b l i cp o l i c yi sp r o d u c e db yp u b l i ca u t h o r i t yw h o s et a i g e ti st oa u 0 c a t et h es o c i a l r e s o u r c e s 锄dv a l u e i ti so n eo ft h em o s ti m p o r t a n tp o l i t i c a la c h i e v e m e n t si nm o d e m s 碱e t yl i f e ，f u n h e 衄o r e ，i ti s al 【i l l do fs i 印i f i c 觚tt o o l 觚dm e 觚so fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o nb yw h i c ht h eg o v e m m e n ti m p l e m e n t sp o l i t i c sd e m o c r a c 弘e c o n o m i c d c v e l o p m e n t 孤ds o d a lh a m o n y s i n c ep u b l i cp o l i c ys c i e n c ee m e 唱e di na m e r i c ai n t h e1 9 5 0 s ，t h es u b j e c th a sm a d ea 瑚【p i dp r o 伊e s so w i n gt 0i t sm i 曲t yv i t a l i t yi n p r a c t i c c ，肌di th a sb f o u g h te x t e n s i v e 狃df 弛r e a c h i n gi n n u e n c et 0e a c hc o u n t 够1 l l c h i n a r c s e a r c hf o rp u b l i cp o l i c y 弱ad i s c i p l i n eb e g 蛆i n1 9 8 0 s ，强ds o o ni t e x p 柚d e dw i d e l yu n p r e c e d e m e d l y 舢o n gw i t l lt h ec o n s t 卸td e e p n e s so fo u rm t i o n a l d e m o c r a c y r e s e a r c hf 研t h er e l a t i o 硒h i pb e t w e e nc i t i z e n 粗d 粤) v 啪m e n ti n t h c e s t a b l i s l l n l e n to fp u b l i cp o l i c yg e t sm o r e 觚dm o r ec o n c e m e d a tp r e s e n t ，a l i n ai si nm p i ds o c i a l 咖s f o 珊a t i o n ，s o c i a lp r o b l e m sb e c o m em o r c c o m p l e x 跹di n t e n s e ，t h ep u b l i cp o l i c ye n v i r o m n e n th 勰u n d e 礓| 0 n ef ；i l n d a m e n t a l c h 孤g e s g o v e m m e n tb e c o m e sm o r e 加dm o r cc o n f i l s e d 柚dp o w e r l e s st of b m u l a t e p o l i c yi n t h ed i r e c t i o no fp u b l i ci n t e r e s t f 】r o mt h ep e r s p e c t 如eo fp r i n c i p a l a g e m t h e o r yt 0r e e x a m i n et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc i t i z e n 锄d9 0 v e n 】吸l e n ti np u b l i c p o l i c y i sb e t t e rt or e a l i z et h ed e e p - s e a t e dr e a s o n sw h yt h ep u b l i cp o l i c ys t a y sf 打 舶mp u b l i ci n t e r e s t a n di tw i l la l s op r o v i d ee 虢c t i v es o l u t i o n st 0m a l 【ep u b l i c p o l i c ym o r ed e m o c r a t i c ，l e g a la n ds c i e n t i f i c i l lm yo p i n i o n ，w h y9 0 v e m m e n tc h o o s ei m p r o p e rm e 衄st op u r s u et h e i to w n i l l t e r e s t si so w i n gt 0t h ep r i n c i p a l - a g e n tr e l a t i o n s h i pw h i c hi ss u r f a c eb u tm a t e r i a li n o u rc o u n t 够s p e c i f i c a l l ye x p r e s s e di nl a c ko fd t i z c np a n i c i p a t i 仰m e c h a i l i s m s ， 硒y m m e t r i cd i s t r i b u t i o no fi n f o 咖a t i o n ，t h ei l l p u tm e c h a n i s mo fi n t e r e s te x p r e s s i o n 柚dt h el a c ko fe f f e c t i v em o n i t o r i n g 柚ds e l f - r e g l l l a t o r ) rm e c h 锄i s m ，w h i c hw i l ll e a d t ot h em o r a lh a z a r d 锄da d v e r s es e l e c t i o n h lr e a l i t y ，t h ep r i n c i p a l - a g e n tp r o b l e m s e x p r e s s e di n t h ea b s e n c co ft h ep r i n c i p a lc i t i z e n ，i i l t e m a lc 0 n t r o lp f o b l e m s ， i l l f o m a t i o nd i s t o n i o n 觚dc o m l p t i o n ，w h i c hw i l ln o to n l yc a u s et h eg 0 v e m m e n t a g a i n s tt h ew i s h e so fc i t i z e n s ，b u ta l s oc a u s et h es e r i o u sd a m a g et ot h ei n t e r e s t so f c i t i z e n ，e v e nw i l ls h a k et h ea u t h o r i t yo fp u b l i cp o l i c y ic o n s i d e rt h a ti no r d e rt oe f f e c t i v e l yr c g u l a t et l l eg o v e m m e n t se s c a p a d e s ，w e c a i li m p e l 强dc o n t r o l9 0 v e n l n l e n t sb e h a v i o r b yi m p r 0 v i n gt h em e c h 锄i s m s u c h 嬲 f 0 彻ag o o dc 0 m m u n i c a t i o n 锄dc i t i z 曲p a n i c i p a t i o nm e c h 柚i s m ，s t r e n 醇h e nt h er o l e o f0 v e r s i g h t ，e s t a b l i s h 锄a d e q u a t ea g e n tm a r k e t 如ds oo n ，w l l i c hw i l l t 咖l y 删e v eaw i n - w i i ls i t u a t i o nb e 俩e e nc i t i z e n s 趾dg o v e n 曲e n t ，b u ta l s oe n s u r ct h e d e m o c r a t i z a t i o n 觚dl e g a l i t y0 fp u b l i cp o l i c y k e yw o r d ： p 血c i p a l a g e m 皿e o r y ；s y s t e m 加n g e m e n t ； e s t a b l i s h m e n t0 fp u b l i cp 0 l i c y ；p u b l i ch l t e r e s t 目录 第一章绪论1 一、研究背景和意义。1 二、国内外研究现状2 三、相关概念和理论。7 四、研究方法1 4 五、论文框架1 4 第二章公共政策制定中的委托代理关系1 6 一、委托人和代理人1 6 二、委托代理关系的基本假设1 7 三、委托代理运行的制度安排1 9 第三章我国政策制定中的委托代理问题2 4 一、公民委托人缺位j 2 4 二、政府“内部性”问题：2 5 三、公共决策信息失真一2 8 四、公共政策制定中的寻租与腐败2 9 第四章我国政策制定中委托代理问题的原因分析3 1 一、公众参与公共政策制定的机制不足3 1 二、政策信息公开制度不完善3 2 三、内输入为主的利益表达机制3 3 四、缺乏有效的监督和激励机制一3 4 第五章完善我国公共政策制定的建议3 6 一、完善公民参与机制，提升公民政治参与意识3 6 二、建立良好沟通机制，健全政务公开制度3 7 三、建立充分竞争的代理人市场，完善激励与自律机制3 8 四、加强外部监督作用，强化公共政策制定的监督机制3 9 结语4 1 参考文献4 2 后记4 8 第一章绪论帚一早三百化 一、研究背景和意义 ( 一) 研究背景 公共政策作为公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社 会价值的分配1 ，是公共意志和理性选择的产出，是现代社会生活重要的政治成 果之一。公共政策作为科学技术发展与社会进步相交融的人类知识的结晶，是政 府实现政治民主、经济发展、社会和谐的重要公共管理工具和手段。自2 0 世纪 5 0 年代公共政策科学在美国诞生以来，这门学科由于其在实践中的强大生命力 而取得迅速发展，并在世界各国产生了广泛而深远的影响。中国的政策实践历史 悠久，但是真正从学科意义上进行公共政策研究则是始于2 0 世纪8 0 年代，但很 快就如星火燎原，在中国得到了前所未有的迅猛发展，研究的广度和深度也得到 不断的拓展。 目前，我国正处于急剧的社会转型期，公共政策环境发生了根本性的变化。 其一，政府所面临的已不再是个别的或者单一的社会矛盾和问题，取而代之的是 大量的相互联系、相互制约并且愈来愈具有复杂性、尖锐性的社会矛盾和问题。 其二，社会公众所关注的问题和兴趣的焦点，也不再集中在那些抽象的理论或者 原则问题上，更多的是聚焦在与自身利益密切相关的公共政策问题上。其三，随 着我国民主化进程的不断加快，公民参政议政的要求愈发强烈，政府对于如何制 定出符合公益的公共政策显得越发力不从心。因此，如何确保政府制定出切实符 合民意的公共政策俨然成为现今政策治理研究的重要课题之一。 从委托代理理论的角度出发，以委托人为基点，重新审视公共政策制定中公 民与政府间关系，不仅有利于挖掘政策偏离公益的深层次原因，更有利于为公共 政策民主化、科学化、法制化的发展提供有效的实现途径。正是基于这一点，笔 者选择应用委托代理理论研究公共政策制定中公民与政府间的关系，以进一步分 析决策中存在的委托代理问题及原因，并提出相应的解决对策。 ( 二) 研究意义 自2 0 世纪3 0 年代，著名经济学家詹森和麦克林提出委托代理理论以来，有 关委托代理关系和委托代理问题的研究就得到了越来越多的重视和关注。詹森和 1 袁明旭官僚制视野下当代中国公共政策冲突研究【m 】北京：中国社会科学出版社，2 0 0 9 5 1 1 麦克林认为，委托代理关系本质上体现了一种契约关系。在这种显性或者隐含的 契约关系下，一个人或更多的行为主体( 即委托人) 指定雇佣另一些行为主体( 即 代理人) ，在授予其某些权力的基础上，根据代理人提供的服务数量和质量支付 相应的报酬。委托代理理论认为，委托代理关系是建立在所有权与管理权分离的 基础上，必然导致信息分布的不对称性，再加上环境的不确定以及契约的不完全， 会出现市场中的逆向选择，组织内部的道德风险，甚至政府规制中的机会主义行 为，造成无法避免的代理损失。 随着委托代理研究的不断深入和发展，人们普遍认识到，委托代理问题无论 是在经济学领域中还是政治学领域里，抑或是在社会领域中，都是一种普遍存在 的现象。委托代理理论也逐渐从经济学领域不断渗透到政治学领域，成为当今社 会研究公共政策治理的重要理论之一。 在公共政策制定过程中，由于公民无法宏观的把握社会问题，对政策理论也 缺乏系统的研究，因此在保留国家所有权的基础上，公民将对社会资源处置的权 力和制定公共政策的权力让渡给政府，形成公共政策制定中公民与政府间的委托 代理关系。但是由于缺乏相应的制度安排，很容易造成政府的机会主义行为，出 现逆向选择和道德风险。作为特殊“经济人”的政府在追求自身利益的同时，必 然在一定程度上损害公民的权益，造成社会资源浪费和社会利益分配不公。这违 背了公共政策的社会性质，不仅激化社会矛盾，而且影响政府形象，更不利于社 会主义和谐社会的构建和发展。 因此，如何完善委托代理运行的制度安排，形成一个最优契约以克服代理人 政府的机会主义行为，对实现公共政策的科学化、民主化、法制化，提高决策质 量，具有深远的理论意义和现实意义。 国内外研究现状 从委托代理理论形成以来，有关委托代理关系和委托代理问题的研究始终得 到了广泛的关注。随着研究的不断深入，委托代理理论逐渐成为当今社会研究政 策治理的重要理论之一。学者们对于委托代理关系的形成、委托代理问题的产生、 委托代理运行的制度安排及控制途径等等都进行了相关的研究和探讨，对于委托 代理理论在其他领域中的应用也做了一定的分析，现简要归纳如下： 2 ( 一) 国外研究现状 最早从信息不对称角度进行分析，并致力于设计最佳契约以克服委托代理问 题的学者有斯宾塞( s p e n c e ) 和泽克豪泽( z e c k h a u s e r ) ( 1 9 7 1 ) 、艾智仁( a 1 c h i n a ) 和德姆塞茨( d e m s e t z ) ( 1 9 7 2 ) 以及罗斯( r o s s ) ( 1 9 7 3 ) 。随后，詹森( j e n s e n ) 和麦克林( m e c k l i n g ) ( 1 9 7 6 ) 专门从普通代理成本( a g e n c yc o s t s ) 的角度对 委托代理关系进行了深入研究。维尔( s h a v e l l ) ( 1 9 7 9 ) 、哈里斯( h a r r i s ) 和 拉韦夫( r a v i v ) ( 1 9 7 9 ) 、霍尔姆斯特罗姆( h 0 1 m s t r o e m ) ( 1 9 7 9 ) 以及格罗斯曼 ( g r o s s m a n ) 和哈特( h a r t ) ( 1 9 8 3 ) 等人则更倾向于运用数学工具分析委托代 理问题1 ，为委托代理理论的研究提供了新的研究工具和视角。 1 有关委托代理关系的研究 国外学者对委托代理关系的界定有广义与狭义之分。普拉特( p r a t t ) 和泽 克豪泽( z e c k h a r s e r ) 从广义的角度进行了研究，他们认为只要一个人的福利水 平与另一个人的行为相关时，这两者之间就形成了一种委托代理关系，其中采取 行动的人称为代理人，另一方则是委托人2 。詹森( j e n s e n ) 和麦克林( m e c k l i n g )嘞 则从狭义的角度去界定委托代理关系，他们认为，委托代理关系实质是一种契约 ( c o n t r a c t ) 关系，在让渡某些决策权的基础上，一个人或一些人( 委托人) 委 托另一些人( 代理人) ，按照其管理意愿和利益提供服务3 。罗斯( r o s s ) 也同样 从狭义的角度理解委托代理关系，他的观点是：当一个人或一些人以他人名义行 事，诸如处理某些决策问题等行为时，两者之间关系才称得上委托代理关系4 。 。 2 有关委托代理问题的研究 自从委托代理理论形成以来，有关委托代理问题的研究就始终得到了学者们 的关注。而正式开始研究现代委托代理问题的是美国经济学家伯利和米恩斯，并 在其著作现代公司与私有财产一书中这样论述委托代理问题：如果在所有权 分散或者集体行动成本过高的情况下，从理论的角度而非实证的视角来看，职业 1 n e u i l z i g ，ao c k o n o l i l i s c h eu n dp s y c h o l 蟾i s c h e 舡p e k t cm o n e t a e 崩k i s t u n g s a m e i z ei n a r b e i t s v e r t f a e g e n ，h a i n b u 唱，2 0 0 3 p 9 p r a t t ，j w ，z e c k l l a r r ，r j ，p 血c i p a l 柚da g e n t s ：a no v e i e w ，i n ：p m t t ，j w 他s g ) ：p 血c i p a l a n d a g e n t s t l h es t 珈c t u o fb u i s n e s s ，b o s t ，1 9 8 5 ，p 1 - 3 6 0 如s e n ，m i c h lc ，m e c l 【l i n g ，w i u i a mh ，1 n h e o r y0 ft h ef i 珊：m a n a g e r i a lb e h a v i o r ，a g e n c y c o s t s 柚do 啪e r s h i ps t m c t 眦e ，j 0 u m a lo ff i n 柚c 谶e c 0 i i l i c s ，1 9 7 6 ，p 3 0 5 - 3 6 0 r o s s ，s a ，n ee c o n o m i c1 1 l e o r yo fa l g e n c y ：n ep 血c i p a l 、sp r o b l e m ，a m e 血柚e c o n o m i c r e v i e w ，6 3 j g ，1 9 7 3 ，p 1 3 4 1 3 9 3 型的公司经理作为代理人大多是无法控制的1 。根据决策时间点的先后、决策原 因的不同等等，委托代理问题一般可分为四类，如表1 所示： 表l ：委托代理问题类型 问题类型隐蔽特性隐蔽意图隐蔽信息隐蔽行动 签约后签约后 决策时间点签约前签约前或后 决策前决策后 代理人事前代理人事前代理掌握信息代理人行为 决策原因 隐藏特性隐藏意图多少无法观察无法观察 道德风险道德风险 产生的风险逆向选择要挟 逆向选择偷懒行为 信号传递 信号传递 激励体系激励体系 解决理论信息甄别监督控制体系监督控制体系 尸曹 自我选择自我选择( 声誉) 资料来源：d i e t l ，h ：i n s t i t u t i o nu n dz e i t ，m u e n c h e n ，1 9 9 1 ，e 1 2 5 隐蔽特性：在与代理人签订合约之前，委托人希望更全面的知晓代理人的优 点或劣势等等。但是代理人为了获取代理权，往往倾向于隐藏对自己不利的信息， 而夸大自己的优点，因此很容易出现选错代理人，造成“劣币驱逐良币的现象 发生。我们将这种现象称之为逆向选择。 隐蔽意图：在确定委托代理关系之前，委托人对于代理人的意图是不清楚的。 在经营活动中，代理人会利用专用资产进行投资以牟取暴利，而委托人出于自身 利益的考虑，很可能会对这种获取暴利的行为产生依赖，代理人就会在签约后利 用委托人这种依赖心理对委托人进行要挟。 隐蔽信息：信息不对称是委托代理关系出现问题的主要原因。隐蔽信息的行 为通常发生在签约之后，代理人利用自己在专业、能力、精力等方面上的优势和 对经营管理状况的掌握，将委托人置于信息弱势地位。 隐蔽行动：隐蔽行动主要发生在签约之后，主要是指代理人将自己较低的工 1 【美】伯利，米恩斯甘华鸣，罗锐韧，蔡如海译现代公司与私有财产【m 】北京：商务印书馆 作努力水平或者不工作的行为导致业绩不佳等不利于企业运作的情况，归咎于环 境不利造成的影响。 3 有关委托代理问题控制途径的研究 为了有效规避委托代理问题，控制隐蔽行动等带来的道德风险和逆向选择， 可以采取以下几种途径：建立激励机制、监督代理人行动、建立信息系统1 ；设 计合理的代理人报酬契约2 等等，以最大限度的缓解利益冲突。 4 有关委托代理理论在其他领域中应用的研究 随着委托代理理论的逐渐发展，有关委托代理关系的应用和委托代理问题的 分析，已经逐渐从经济学领域渗透到其他领域研究中去。国外学者对此也进行过 相关的研究，诸如：政治学领域选举过程中委托代理理论的应用3 ；政府与非政 府组织间委托代理关系的研究4 ；政府采购中的委托代理问题分析5 ；公共政策制 定与执行中的委托代理研究6 等等。这些探讨不仅为其他领域的研究提供了新的 视角，而且为笔者进行公共政策制定中有关委托代理运行及产生问题的研究，奠 定了一定的基础。 ( 二) 国内研究现状 我国学者对公共政策的研究始于2 0 世纪8 0 年代，当时主要以介绍国外相关 制度、翻译理论文献为主。发展到2 0 世纪9 0 年代末期，对公共政策过程的研究 和探讨开始受到学术界的关注。随着我国民主化进程的不断加快，经过数十年的 理论和实践研究积累，我国学者已从多个角度对公共政策制定中出现的问题进行 阐述，并取得了一定的研究成果。 1 有关公共政策制定过程中存在问题的研究 我国学者张小明从政策信息来源的角度分析公共政策制定中的问题，在其 内部输入：解读当代中国公共政策制定的输入机制一文中比较了中西方政策 1 e r l e i ，m ，k s c h l ( e ，m ，s a u e r l a n d ，d ，n e u ei n s l i t u t i o n e n o e k o n o m i l ( ，s t u t 蟾a n ，2 0 0 7 p 4 1 n e u 北i g ，气o e k o n o l l l i s c h eu n dp s y c h o l i g i s c h e 舡p e k t em o n e t a e r c rk i s t u n g s a n 他i z ei n 加b e i t s v e r t r a e g e n ，h a m b u 唱，2 0 0 3 e 1 3 5 r m i c h l 触a r e z 姐dn a de h a u ，c 0 n 仃0 u 啦d e m o c r a c y ：t h ep 血c i p a l - a g e n tp r o b l e 瞄i n e l e c t i a d m i n i s t r a t i o n 1 n h ep o l i c ys t u d i e sj 叫m a l ，v 0 1 3 4 ，n o 4 ，2 0 0 6 龟l e 柚o rb r o 帅：d o n o f s ，i d e o l o g l l e s ，锄db u r e a u c r a t s ，n e p r i n c i p a l - a g e n tr e l a t i o n s h i p b e t w e e ng o v e m m e n t 弛dt h en o n p r o f i ts e c t o r b i 踟u a lc o n f e r e n c eo fm ei n t e m a t i o n a ls o c i e t y f o r1 1 l i r ds e c t o rr e a r c h ，j u l y9 1 2 ，2 0 0 6 ，b a n g l 【o k ，1 n h a i l a n d 3 0 h a ds o u d r y ，ap 血c i p a l a g e n ta n a l y s i so f a c c o u n t a b i l i t yi np u b l i cp r o c u 陀m e n t ，a p f i n c i p a l a g c n t 柚a l y s i s0 fa c c o u n t a b i l i t yi np u b l i cp r o c i l r e 】m n t c h a p t e r1 9 e 4 3 3 o j 孤一e r i kl a n e ，r e l e v a n c eo ft h ep r i n c i p a l a g e n t 仃a m e w o r kt op u b l i cp o l i c ya n di m p l e m e n t a t i o n 5 输入方式。他认为，我国的政策制定输入机制更多的是属于内在的提出模式，缺 乏外部动员等提出机制。在我国的公共政策制定过程中，往往跳过了公众议程而 直接进入到政府议程，我们更多的是强调党和政府在政策问题提出和议程确立中 的权威和主导地位1 。上述原因使得我国公共政策过程在甄选信息、确定问题、 设置议程中仅仅是“单方案“ 选择，而不能经过多方案择优，从而影响了公共政 策的公共性，使其很容易偏离公益。学者钱再见从利益分配的角度探讨公共政策 过程，他认为，由于人的自利性影响，再加上缺乏“刚性”的责任追究制度，导 致一些地方政府为谋求自身利益或部门利益而在原政策目标中额外设立新的内 容，造成政策执行受阻，政策目标无法实现2 。学者王学杰从公民参与公共政策 的角度分析政策制定中存在的问题，在其改善我国公共政策参与方式的思考 一文中，阐述了我国公共政策制定中公民参与中存在的主要问题。诸如，公共政 策主体不够完备，参与机制不平衡，公共政策参与渠道太过狭窄等等3 。国内学 者对公共政策过程中存在问题的研究，为笔者进行公共政策制定中委托代理问题 的阐述提供了思路，奠定了一定的理论和现实基础。 2 从委托代理理论视角分析公共政策失灵的研究 杨新欣在委托代理关系中的政府决策一文中指出，由于市场化改革催化 了多元利益主体的出现，由此造成了公共政策失灵。从委托代理理论的角度去剖 析公共政策制定中的委托代理关系，作者认为公民与政府之间缺乏良性的互动是 造成政府决策失灵的深层次原因4 。定明捷、刘玉蓉在政策执行的委托代理理 论分析中指出，公共政策执行出现偏差的基本问题就是逆向选择和道德风险。 主要是由于信息不对称、利益冲突、政策不完备等等原因造成的，因此，作者认 为要建立完善的监督体制、有效地激励机制等确保政策的有效执行5 。李艳霞、 胡东在公共政策执行中的委托代理关系分析_ 文中，认为由于政策制定权与 执行权的相对分离，导致了委托代理问题在政策执行领域中出现6 。 另外，倪星在公共权力委托代理视角下的官员腐败研究中，详细阐述了 公共权力的委托代理运行模式和制度安排7 ，为笔者进行公共政策制定过程中公 1 张小明内部输入：解读当代中国公共政策制定的输入机制【j 】宁夏社会科学，2 0 0 0 ，( 5 ) 2 钱再见影响公共政策执行主体的深层机制探究【j 】理论与改革，2 0 0 1 ，( 5 ) 3 王学杰改善我国公共政策参与方式的思考【j 】中国行政管理，2 0 0 1 ，( 2 ) 4 杨新欣委托代理关系中的政府决策【j 】行政论坛，2 0 0 5 ，( 2 ) 5 定明捷，刘玉蓉政策执行的委托代理理论分析【j 】兰州学刊，2 0 0 3 ，( 5 ) 6 李艳霞，胡东公共政策执行中的委托代理关系分析【j 】天水行政学院学报，2 0 0 9 ，( 1 ) 7 倪星公共权力委托代理视角下的官员腐败研究【j 】中山大学学报( 社会科学版) 2 0 0 9 ，( 4 0 ) 6 共权力的运行模式研究提供了一定的理论基础。 ( 三) 简要评述 中国公共政策研究在充分引进、分析、借鉴和提高西方先进的政策科学理论 的基础上，结合本国实际，建立了颇具中国特色的公共政策科学，研究的深度和 广度也得到了很大程度的提高。但是我国公共政策研究始终是一个发展中的学 科，还是存在着些许不足。 1 学科综合化显得不够。现代公共政策科学研究的产生与发展，应该是以大 量借鉴其他学科理论和方法为基础的，是一个综合性、跨学科的新研究领域。但 目前，我国的公共政策学科研究多局限于政治学和公共行政学领域，对经济学、 管理学、运筹学等其他学科涉及内容较少，这可能是制约中国政策科学由传统向 走向现代化的主要障碍之一。 2 研究视角单一。尽管从理论渊源上来讲，委托代理理论、民主理论、交易 成本理论、公共选择理论等都可以成为公共政策科学研究的理论基石，但是我国 学者们对公共政策的研究主要还是从民主政治理论的角度去探讨和阐述的，从经量 济学领域中的委托代理理论的角度去研究公共政策制定中公民与政府间关系并 不多见。 。 笔者正是基于上述我国公共政策研究中存在的些许问题，结合经济学领域的 相关理论和研究，尝试性的从委托代理理论的角度出发，以委托人为基点，重新 审视公共政策制定中公民与政府间关系，以拓宽公共政策研究的视角，挖掘政策如 偏离公益的深层次原因，为公共政策民主化、科学化、法制化的发展提供有效地 解决途径。 相关概念和理论 ( 一) 公共政策 从古至今，无论何种类型的宪政或国家政体，公共政策作为政治系统的产出， 都强烈地对社会其他子系统产生着深刻的影响。公共政策的存在、人们对公共政 策问题的探寻和思考，同人类社会的存在、发展同样久远。无论是古希腊时期关 于政体形式的争论，抑或是中国古代的诸子百家争鸣，还是近代出现的重商主义 与古典自由主义对政府经济政策的讨论，都可以看作当时社会的人们试图通过影 7 响社会舆论和公共权威而进行的公共政策问题的思考和探究1 。 公共政策作为公共权力的伴生物，是一种与人类社会存在与发展相互联系的 悠久的历史现象。从最广泛的意义上说，凡是由国家权力机关制定的，为实现一 定政治、经济、社会目的且具有一定影响的法律、法规、方针、计划、策略等， 都可被视为某种公共政策。公共政策最典型的特征就是它所包含的公共属性，这 决定了公共政策必须以实现公共利益为最终目标，即通过规定公共事务或者公共 空间来协调各种利益关系、解决社会矛盾。 公共政策学科的鼻祖哈罗德拉斯维尔与亚伯拉罕卡普兰从政策设计功能 及其目的性出发，将公共政策定义为一种“含有目标、价值与策略的大型计划2 。 戴维伊斯顿尤其强调政策的价值分配功能，认为“公共政策是对全社会的价值 做有权威的分配3 。詹姆斯安德森则认为，公共政策是由政府机关及其官员制 定的，为处理某一问题或有关事务以实现一定目的而采取的行动过程4 。还有学 者认为“政策是政府与公民之间的一种关系。政府正是通过这种关系，诱导公民 按照某种方式行动5 。2 0 世纪8 0 年代，随着公共政策科学研究的不断引进，中 国学者也在结合本国国情的基础上，对公共政策进行了相关界定。张金马教授认 为“政策是一种复杂的过程，是党和政府用以规范、引导有关机关团体和个人行 动的准则或者指南6 。“ 学者陈庆云认为公共政策是政府为实现特定时期的目标而 制定的一种行为准则。这种行为准则是在对社会公共利益进行选择、综合、分配 和落实的过程中形成的7 。宁骚在其公共政策一书中，将公共政策定义为一 种方案，即公共权力机关为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益，经由 政治过程所选择和制定的方案8 。 在本文中，笔者在结合学者们观点的基础上将公共政策作如下表述：所谓公 共政策就是政府为实现一定时期特定的任务与目标，确定和调整广泛的社会关 系，并对社会价值进行合理配置的行为规范。这一表述包含了以下三个观点： 1 【美】托马斯戴伊，孙彩红译理解公共政策【m 】北京：北京大学出版社，2 0 0 8 1 2 h d ia s s w e u 觚da 1 ( a p l 柚，p o w c r 锄ds 0 c i c t y ，n e wh a v e n ：y 砒eu n i v e r s “yp r e s s 1 9 7 0 e 7 1 3 d e a s t o n ，1 n h ep o l i t i c a ls y s t e m ，n e wy o r k ：k r o p f ，1 9 5 3 p 1 2 9 4 詹姆斯e 安德森，唐亮译公共决策【m 1 北京：华夏出版社，1 9 9 0 卜5 5 g u s n j v 蜘n ，可p e so fp o l i c y 柚dt y p e so fp o l i t i c s ，s c 蛆d i n a v i 孤p o l i t i c a ls t u d i c s v 0 1 3 ，n c w s e r i e s ，1 9 8 0 ，p 1 3 6 6 张金马公共政策分析：概念过程方法【m 】北京：人民出版社，2 0 0 0 4 2 7 陈庆云公共政策分析【m 】北京：中国经济出版社，1 9 9 6 9 8 宁骚主编公共政策f m 】j 匕京：高等教育出版社，2 0 0 0 1 0 9 8 1 公共政策主体。公共政策主体是指公共政策的制定者。从狭义上理解，该 主体明确为国家行政机关，既不是政党等其他公共权威部门所制定的行为准则， 也不是企业和个人等所做出的决定。 2 公共政策目标。任何一项公共政策都是为了实现一定时期的任务与目标， 具有明确的方向性和针对性。这种目标含有双重性，一方面是实现政治统治，维 护政权的稳定；另一方面是服务于公共事务，通过解决和调控某