承包地征收补偿费用分配纠纷解决机制--以鄂尔多斯地区为例.pdf

分类号 udc 论文题目 1 0 1 2 6 一0 8 4 1 0 7 6 密级 编号 研究生：赵霞 指导教师：郢晓梅数援 学科( 专业) ：法徨亟( 在驱) 研究方向：民直法堂 年级：2 q q 窆级 所在学院：法徨亟熬直生! 坠 2 0 11 年5 月2 8 日 原创性声明 本人声明：所星交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究：r 作及取得的研究成果。除本文已经 注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得凼苤直厶堂及其 他教育机构的学位或证二 5 而使用过的材料。与我一同1 ：作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日觌：卫二- p 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将学位论文的全 部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允许编入有关数据库进行检索， 也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期 问取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古 大学就读期间导师的同意；若用于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 6 jjj-肿7邮7，8洲8iiiii_舢y 承包地征收补偿费用分配纠纷解决机制 以鄂尔多斯地区为例 摘要 我国2 0 0 4 年修订的宪法，明确规定了国家为公共利益的需要可以征用农 民集体的土地，并给予补偿。2 0 0 7 年实行的物权法进一步规定了如果承 包地被征收的，土地承包权人有权获得相应的补偿。补偿产生利益，利益引 发纠纷。故承包地征收补偿费用分配纠纷随着社会的发展明显增加。近年来， 越来越多的征地补偿费分配纠纷案件诉至法院，法院受理后对诉讼主体的确 定以及案件实体争议如何处理等问题分歧较大，裁判结果也不尽一致。鉴于 征地补偿费分配与农民切身利益密切相关，涉及人数较多，牵涉面广，严重 影响农村社会稳定，因此如何解决此类问题成为当务之急。本文对此类纠纷 及解决机制进行了思考，探讨了这类纠纷的立法成因及审判实践中存在的问 题以及解决思路及策略等。 本文从我国的承包地征收补偿费用分配的法律制度现状及缺陷入手，在 文章的第一部分分析了与承包地征收补偿费用分配相关的我国农村土地制度 的现状及缺陷以及土地征收补偿制度的现状及缺陷，第二部分分析了鄂尔多 斯地区审判实践中承包地征收补偿款分配纠纷的类型、特征，分析了审判实 践中承包地征收补偿费用分配存在的问题：补偿费用分配纠纷的可诉性规定 不明确、承包地征收补偿费分配补偿的具体权利的认定不统一、对补偿费分 配纠纷的救济方式单一或缺失。 第三部分，笔者在本部分针对前面的论述提出了承包地征收补偿费用分 配纠纷解决机制的几点解决的策略和建议，希望对司法实践提供一些有益参 考。 关键词：承包地，征收，补偿费用分配，集体经济组织成员 l e v yc o n t r a c t e dl a n dc o m p e n s a t i o nf e e sf o r d i s t r i b u t i o nd i s p u t er e s o l u t i o nm e c h a n i s m f o re x a m p l ei no r d o sr e g i o n a b s t r a c t i nc h i n ai n2 0 0 4 ，r e v i s i o no ft h ec o n s t i t u t i o n ，s p e c i f i e db yt h es t a t ef o rt h e n e e d so fp u b l i ci n t e r e s t sm a yb ee x p r o p r i a t e dl a n d ，a n dt h ef a r m e rc o l l e c t i v e c o m p e n s a t i o n i n2 0 0 7 ，i m p l e m e n to ft h ep r o p e r t yl a w , i ff u r t h e rr e g u l a t i o n c o n t r a c t e dl a n di se x p r o p r i a t e d ，w h os h a l lh a v et h er i g h tt oo b t a i nc o r r e s p o n d i n g l a n dc o n t r a c tr i g h to fc o m p e n s a t i o n c o m p e n s a t i o np r o d u c eb e n e f i t s ，i n t e r e s t s d i s p u t e s l e v yc o n t r a c t e dl a n dc o m p e n s a t i o nf e e sf o rd i s t r i b u t i o nd i s p u t e w i t ht h e d e v e l o p m e n to fs o c i e t yi n c r e a s e ds i g n i f i c a n t l y i nr e c e n ty e a r s ，m o r ea n dm o r e l a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o nd i s t r i b u t i o nd i s p u t ec a s e st ot h ec o u r t ，c o u r to f l i t i g a t i o ns u b j e c ta f t e rt h ec a s et od e t e r m i n eh o wt h es u b s t a n t i v ed i s p u t ea n dw i d e d i v e r g e n c ep r o c e s s i n g ，t h e r e f e r e er e s u l t sa l s ou n e v e n i nv i e w o fl a n d e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o nd i s t r i b u t i o n i s c l o s e l yr e l a t e dw i t hf a r m e r s v i t a l i n t e r e s t s ，i n v o l v i n gl a r g e rp o p u l a t i o n ，t h e ya r ew i d e ，s e r i o u s l ya f f e c tt h es t a b i l i t y o ft h er u r a ls o c i e t y , s oh o wt os o l v es u c hp r o b l e mh a sb e c o m eat o pp r i o r i t y b a s e do nt h e s ed i s p u t e sa n ds o l u t i o nm e c h a n i s m ，d i s c u s s e st h et h i n k i n gt h i sk i n d o fd i s p u t el e g i s l a t i o ni nj u d i c i a lp r a c t i c ec a u s e sa n dt h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n d s o l v i n gt h i n k i n ga n ds t r a t e g i e s ，e t c t h i sa r t i c l ef r o mc h i n a sp e a s a n t sl e v i e dl e g a ls y s t e mo fc o m p e n s a t i o nc o s t a l l o c a t i o ns i t u a t i o na n dd e f i c i e n c i e so ft h ef i r s tp a r to ft h ea r t i c l ea n a l y z e dl e v i e d w i t hc o n t r a c t e dl a n dc o m p e n s a t i o nf e e sf o rt h ed i s t r i b u t i o no fc h i n a sr u r a ll a n d s y s t e mr e l a t e dt o t h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dt h ec o m p e n s a t i o ns y s t e mo fl a n d e x p r o p r i a t i o nd e f e c t sa n dt h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dd e f e c t s t h es e c o n dp a r ta n a l y z e so r d o sr e g i o nb a d l yr o u g h e di nj u d i c i a lp r a c t i c e c o n t r a c t e dc o l l e c t i o nt y p e s ，c h a r a c t e r i s t i c so fd i s t r i b u t i o no fd i s p u t e s ，a n a l y z e st h e l e v y i nj u d i c i a l p r a c t i c e c o n t r a c t e dl a n d c o m p e n s a t i o nf e e s f o rd i s t r i b u t i o n p r o b l e m s ：c o m p e n s a t i o nc o s ta l l o c a t i o nd i s p u t ec a na c c u s es e x u a lr e g u l a t i o ni s n o tc l e a r c o n t r a c t e dl a n dc o m p e n s a t i o nd i s t r i b u t i o nc o m p e n s a t i o n 1 e v i e dt h e c o g n i z a n c eo fs p e c i f i cr i g h tt oc o m p e n s a t i o nd i s t r i b u t i o no fu n i t y , s i n g l eo rr e l i e f w a yo fd i s p u t em i s s i n g t h et h i r dp a r t ，t h ea u t h o ri nt h i sp a r to ft h ep r o p o s e di nt h i sf r o n tl e v y c o n t r a c t e d l a n d c o m p e n s a t i o n f e e sf o rd i s t r i b u t i o no fd i s p u t es e t t l e m e n t m e c h a n i s ms e v e r a lc o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n s ，h o p i n gt op r o v i d es o m e u s e f u lr e f e r e n c et oj u d i c i a lp r a c t i c e k e y w o r d s ：c o n t r a c t e dc o l l e c t i o no fc o m p e n s a t i o nc o s ta l l o c a t i o nc o l l e c t i v e e c o n o m i co r g a n i z a t i o n sm e m b e r s i v 引言 目录 一、承包地征收补偿费用分配的法律制度现状及缺陷。2 ( 一) 承包地征收补偿分配制度的现状2 1 我国农村土地制度的现状2 2 我国土地征收补偿制度的现状4 ( 二) 我国承包地征收补偿分配制度的缺陷5 1 我国农村土地制度的缺陷5 2 我国土地征收补偿制度的缺陷8 二、鄂尔多斯地区审判实践中承包地征收补偿款分配纠纷的类型、特征及存在的问题1 1 ( 一) 鄂尔多斯地区承包地征收补偿费用分配纠纷的相应类型1 1 1 承包地征收补偿费用分配利益主体确认型诉讼( 分给谁) 1 1 2 承包地流转后征收补偿费用分配的纠纷( 土地补偿费补偿的权利及内容) 1 2 3 承包地征收补偿费用分配的侵权纠纷。1 2 ( - - ) 鄂尔多斯地区承包地征收补偿款分配纠纷的基本特征1 3 1 原告主体类型多样化及被告的相对特定化。1 3 2 纠纷矛盾突出主体地位的实质不平等，判决执行前景不好。1 3 3 纠纷起因的对抗性，纠纷出现后调解和解的余地小1 4 4 案件审理受行政、政策干扰程度深15 ( 三) 承包地征收补偿款分配纠纷中存在的问题1 5 1 补偿费用分配纠纷的可诉性规定不明确1 6 2 承包地征收补偿费分配补偿的具体权利的认定不统一。1 7 3 对补偿费分配纠纷的救济方式单一或缺失18 三、承包地征收补偿费用分配纠纷解决机制的探索2 0 ( 一) 明确界定集体经济组织成员2 0 1 农村集体经济组织成员资格的取得2 0 2 农村集体经济组织成员资格的丧失。2 1 v 3 农村集体经济组织成员资格特殊情形的处理。2 1 ( 二) 明确承包地征收补偿分配中利益主体的分配权2 4 ( 三) 确立承包地征收补偿费用分配纠纷相对统一的认定原则2 6 1 土地为主，户口为辅，倡导公序良俗，兼顾弱势群体的原则。2 6 2 权利义务相一致原则2 7 3 实事求是、灵活处理原则2 7 ( 四) 建立多元化的纠纷解决机制2 8 1 健全诉讼救济机制2 8 2 健全调解机制2 8 3 建立健全仲裁机制2 9 结语3 1 参考文献。3 2 致谢3 4 v l 己l 吉 ji 目 土地制度是关系到社会发展稳定的问题，历来受到社会的高度关注，历次社会变革， 土地制度作为十分重要的诱发因素在社会变革和社会转型中发挥了十分重要的作用。近年 来，随着社会经济的发展，我国在很多地方兴起的城市建设和农村征地高潮，土地效益的 大幅提升，土地的收益带来了巨大诱惑，也产生了繁多的利益纠纷，相应的承包地征收补 偿费用分配纠纷的诉讼也大幅上升。2 0 0 5 年最高院的司法解释明确承包地征收补偿费用 分配纠纷由法院以民商事案件受理，但同时规定了因土地补偿费用分配数额提起诉讼的人 民法院不予受理。以鄂尔多斯市东胜地区为例，随着城市建设的极快速发展，农村土地的 大量征用，承包地征收补偿费用分配纠纷案件因司法救济的薄弱性，审判结果的不稳定性， 对理论认识不统一性，不仅使法院协调社会矛盾的功能未得到实现，在一定程度上还进一 步加剧了相关的社会盾，该类案件已经成为当地法院审理的重点和难点案件之一。而审理 好当前的承包地征收补偿费用分配纠纷案件，直接关系到广大农民的切身利益，关系到农 村改革发展稳定的大局。本文通过分析承包地征收涉及的相关法律现状，分析上述问题存 在的相应立法原因。如我国农村土地集体所有，农民实行承包的土地制度中的土地所有权 主体虚位，集体经济组织成员资格的界定不清。土地征收补偿分配制度的不健全及缺陷， 其中补偿原则不明确，收益主体不明晰，补偿金分配不不合理，经营权主体不能很好维护 自己的权益。结合对该类案件审理中遇到的困惑和阻力、审理中存在理论问题，以及审判 实践中亦存在纠纷受案范围不明确、认定标准不统一等问题，笔者针对这些原因与审判实 践中存在的问题，提出相应如立法明确界定集体组织成员、承包地征收补偿分配中利益主 体的分配权、确立补偿费用分配纠纷中相对统一的认定原则、建立多元纠纷解决机制等承 包地征收补偿费用分配纠纷解决机制的建议，以期在今后的审判实践中就此类纠纷案件有 一个相对统一的司法裁判规则或依据，维护法律权威性。也希望此类纠纷符合法理及社会 发展趋势的妥善的处理，能最大限度地达到法律效果和社会效果的统一，实现相对的和谐， 维护社会稳定，为我国农业发展保驾护航。同时，由于农村是一个相对松散，不规范的地 区，即使法律做出了明确的规定，也可能由于长久的风俗、管理松散和缺乏有效的监督机 制等因素的制约，要使法律、法规真正在农村得到贯彻、实施可能是一个长期的过程，需 要多方面的努力。 一、承包地征收补偿费用分配的法律制度现状及缺陷 随着经济建设的发展，农村土地被大量的征收，承包地征收补偿费用纠纷也就大量的 涌现。依照土地管理法等相关法律的规定，农民的承包地被征收产生的补偿费用分为 地上附着物及青苗补偿费、土地补偿费、安置补助费三项，而承包地征收补偿费用纠纷主 要集中在土地补偿费上的纠纷，这与我国关于承包地征收相关的土地制度、土地征收补偿 制度的不健全有着必然的关系。该类纠纷进一步凸显出了我国关于承包地征收补偿制度的 现状及不足，具体表现在农村承包土地制度及土地征收制度两个方面。 ( 一) 承包地征收补偿分配制度的现状 1 我国农村土地制度的现状 我国自2 0 世纪5 0 年代以来，在农村实行集体所有土地所有权制度。我国涉及到农 村土地问题的法律主要有：中华人民共和国土地管理法和中华人民共和国农村土地 承包法。除此之外，宪法、国务院颁布的一些法规条例、各地区制定的地方性法规 也对土地管理、保护耕地、土地资源集约利用等方面进行了规定。首先，关于集体土地所 有权的主体的立法，我国宪法、民法通则、土地管理法、物权法等法律 明确了我国土地的所有权主体，即国家和集体两级土地所有权，其中土地管理法规定： “中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。“ 集体土地的主体规定，主要体现在土地管理法第十条的规定，“农民集体所有的土地 依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属 于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者 村民小组经营、管理；已经属于乡( 镇) 农民集体所有的，由乡( 镇) 农村集体经济组织 经营、管理。”该规定表明，农村集体土地所有权的主体农民集体，一般是由村集体组织 实行经营和管理，但在照顾既成事实的情况下可以是乡( 镇) 集体组织或村内不同的集体组 织，即农村土地归乡( 镇) 、村、组三级集体经济组织所有。然而，现行的立法模式并没有 为“农民集体“ 作出严格的规定，现行法律所规定的“农民集体并非个人，也非法人， 农民集体所有权的主体是一定集体组织范围内的全体农民，他们直接共同占有生产资料、 享有所有权。但他们在现实中并不能真正行使自己的所有权，导致了集体土地的人人所有， 2 人人无权的状况。“我们无法回避农村集体土地所有权在法律上有名无实的状况。权利主 体虚位，是集体土地所有权弱化的原因与表现。”1 其次，关于集体土地所有权的内容的 规定，集体土地的所有权人可以行使对土地的占有、使用、收益和处分的权利。但国家为 了维护土地公有的基本制度、保护耕地和其他的农业用地，对农村土地的利用进行了限制， 其使用权和处分权都是不完整的。土地管理法、农村土地承包法等法律、法规及 政策文件都不同方面对集体土地使用权和处分权进行了限制，表现在：( 1 ) 集体土地的使 用，必须服从国家的农业政策、耕地保护政策等；( 2 ) 集体土地所有权的占有，使用和收 益权能可以以土地使用权的形式有偿或者无偿地授予私人或企业，但以本集体的成员和本 集体兴办的企业为限；( 3 ) 集体可以让渡土地所有权，但只能通过土地征用程序让渡给国 家；( 4 ) 集体可以放弃其土地所有权，在这种情况下，土地所有权自动转归国家所有。对 于违反上述第( 1 ) 条限制的，政府有权予以纠正。违反第( 2 ) 条获取土地使用权和违反第( 3 ) 条、第( 4 ) 条获取土地所有权的，无效。2 即我国集体土地所有权实行不可自由交易的原则， 其所有权的改变或消灭是一种单向流动，即集体土地只能被国家征用，由集体所有权转移 为国家所有，农村集体经济组织在国家征收或征用土地中无争取所有权权利的积极性，具 有实际积极性却只有承包经营权的农民虽是理论上的集体土地所有权人，但实际上法律未 赋予其主张所有权的途径和程序。以上的土地制度为征地补偿费分配纠纷产生的制度基 础。 农民对集体土地真正行使的是土地使用权，土地使用权是土地使用者依法对土地进行 利用、管理并取得收益的权利。按照现行土地管理法，土地使用权是与土地所有权并 列的权利。按照民法通则，土地使用权属于“与财产所有权有关的财产权”。我国的 土地管理法规定：“集体所有的土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、 林、牧、渔业生产。因此，承包经营是目前我国集体土地使用权的主要形式。 承包地征收补偿费用分配纠纷产生的土壤是集体所有，农户承包的土地承包制度，我 国农村土地制度本身存在的缺陷和弊端也是此类纠纷产生的深层次原因，改革和完善我国 现行农村集体土地所有权制度，其基本前提和切入点取决于对农村集体土地所有权性质的 明确界定。3 只有明确界定我国农村集体土地所有权的性质，才能结合我国具体国情，选 择合理的改革路径，具体完善相关制度，走出一条具有中国特色的务实、高效的理性主义 变革之路。 1 史卫民，农村土地纠纷的主要类型与发展趋势，现代经济探讨2 0 1 0 年第1 期 2 查伟伟，新圈地运动，4 l 页，暨南大学博士学位论文，载自中国知网，2 0 1 0 年5 月2 5 日 3 姚洋，中国农地制度：一个分析框架： 阴，中国社会科学，2 0 0 0 ( 2 ) ：5 4 6 5 3 2 我国土地征收补偿制度的现状 我国有关土地征用补偿的条款最早出现在1 9 4 4 年1 月颁布的陕甘宁边区地权条例 中，其中规定，“由于建筑国防工事，兴修交通道路，进行改良市政工作以及举办其他以 公共利益为目的而经边区政府批准的事业，政府租用、征用或以其土地交换任何人民或团 体所有的土地。”4 其中“租用、征用或者以其它土地交换”，即土地征收补偿的初级形 式。1 9 5 0 年1 1 月，政务院通过公布的城市郊区土地改革条例第1 4 条也确立了公平 合理补偿的原则。1 9 5 3 年1 1 月，政务院颁布了关于国家建设征用土地办法，对补偿 的程序和范围作了具体的规定。1 9 8 2 年2 月，国务院公布国家建设征用土地条例， 分别就城镇建房用地和国家建设用地中的征用标准、补偿条件和补偿额度等补偿问题作了 具体规定。1 9 8 6 年6 月2 5 日通过的土地管理法第二十七条规定：“国家建设征用土 地，由用地单位支付土地补偿费。”2 0 0 1 年国土资源部发布了征用土地公告办法对 征用土地的具体补偿程序作了较为完善的规定。上述法律法规规定的土地征用补偿制度大 多只是原则性的规定，没有具体的补偿程序和补偿标准的规定。2 0 0 4 年3 月1 4 日，十届 全国人大二次会议通过了宪法修正案，第一次在宪法中明确提出了私有财产权和补偿的概 念。第十三条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行 征收或者征用并给予补偿。这次宪法修正案的规定，虽然在某些内容和提法当中还有一 些模糊和欠缺，但这些规定为我国今后农村土地征用补偿制度的进一步建立和完善提供了 宪法上的基础和保障。2 0 0 4 年修订土地管理法第四十七条、第四十八条、第四十九 条对土地征收补偿问题作了较详细的规定，规定征收土地的按照征收土地的原用途给予补 偿，补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费及地上附着物和青苗补偿费，以及补偿费标准， 基本程序等。2 0 0 4 年1 0 月，国务院发布了国务院关于深化改革严格土地管理的决定， 明确规定要完善征地补偿办法，妥善安置被征地农民，健全征地程序，加强对征地实施过 程监管。2 0 0 4 年1 1 月，国土资源部发布了关于完善征地补偿安置制度的指导意见， 明确要因地制宣确定征地补偿标准，保障被征地农民长远生计。这使法律法规和文件一起 构成了我国土地征用法律制度的基本框架。针对征地补偿费的分配，我国有不少部委文 件进行规制和指引。一是国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见，该文件 指出，按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内 部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。二是农业部关于加强农村集体经济组 织征地补偿费监督管理指导工作的意见，该文件规定，留归农村集体经济组织的土地补 4 冯昌中，谈建国以来我国土地征用制度的变迁，中国土地，2 0 0 1 年2 月，p 1 5 - p 1 9 4 偿费属农民集体资产，应当用于发展生产、增加积累、集体福利、公益事业等方面，不得 用于发放干部报酬、支付招待费用等非生产性开支。三是2 0 0 5 年9 月1 日施行的最高 人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案适用法律问题的解释。该司法解释有关条文 。 规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组经民主议定程序决定在本集体经济组 织内部分配已经收到的土地补偿费，征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成 员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。由于上述规定的制定部门不同，侧重点各 异，条文之间明显存在不一致甚至相互冲突的情况。由此引发的问题是，作为最基层的农 村集体经济组织，究竟应该依据哪条或哪个部门制定的规章作为处置征地补偿费的准绳? 进而言之，在土地补偿费留归集体经济组织的大原则下，征地补偿费能否分配，如何分配? 现行法规既无罗列性的说明，又无限制性的规定。在法规政策缺位的情况下，农村集体经 济组织只得各自依据本村实际自行制定分配方案。如有的全额到户，有的部分留村、组， 而留村、组的比例又各有不同；有的一次性发放，有的分若干年发放；有的不分老少按人 头发放，有的按被征用土地面积分配；有的征到谁家的土地，土地补偿费归谁所有，没征 到的一分不给。5 正是由于征地补偿费分配方式的混乱，为失地农民频繁上访缠诉埋下了 隐患。另外，现行法律对征用，补偿标准过低，不能解决农民失地后的长远生计也是引起 农民诉讼的原因。但由于最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问 题的解释第1 条第3 款规定，“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民 事诉讼的，人民法院不予受理。”这就限制了失地农民以补偿费过低为由寻求司法救济的 途径。司法实践中，由于法律没有规定对历史遗留问题的处理规则，导致在土地问题上有 些历史遗留问题的失地农民，其诉讼主张没有得到法院支持。 ( 二) 我国承包地征收补偿分配制度的缺陷 1 我国农村土地制度的缺陷 关于我国当前农村集体土地产权制度存在的缺陷，理论界亦多有著述，主要内容概括 起来包括：产权主体界定不明和权利内涵的模糊性，土地产权关系混乱和权能残缺，资源 配置的僵化和对要素市场流转的阻碍等。6 本文只针对与征地补偿费分配纠纷有关的制度 缺陷进行分析。 ( 1 ) 集体土地所有权行使主体不明 5 王红茹，土地纠纷急催征地制度改革，载中国经济周刊2 0 0 6 年第9 期 6 苏一星、郑荣富，试析农村集体土地的产权，载人大研究，2 0 0 7 ( 5 ) 5 根据我国宪法第1 0 条规定：农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的 以外，属于集体所有。而土地管理法第1 0 条规定：“农民集体所有的土地依法属于村 民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营管理。已经分别属于村内两个以上农 村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村体经济组织或村民小组经营管理。已 经属于乡( 镇) 农民集体所有的，由乡( 镇) 农村集体经济组织经营管理。“ 其后实行的农 村土地承包法第二章1 2 条规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村 集体经济组织或村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集 体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组发包。村集体经济组织或村民委员会 发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权”。综合上述法律的 规定，我国村集体土地所有权被规定为三级制式的“农民集体所有“ ，即“村民集体所有”、 “乡( 镇) 农民集体所有“ 和“村内两个以上农村集体经济组织中的农民集体所有( 包括村 民小组在内) ”。7 这样，“法律虽确认了村集体经济组织或村民委员会乃至村民小组有权行 使土地经营管理权，但对于村集体经济组织、村民委员会、村民小组的法律地位及其在行 使土地经营管理权与村民发生冲突时，相互之间如何协调等问题，均未作出明确规定。”8 法律对农村集体土地所有权主体设置权能定位不明确引发的土地征地纠纷为数更多。现 行的立法模式并没有为“农民集体”作出严格界定，对集体土地所有权主体的多元化和不 确定性的规定，造成了集体土地所有权主体的虚位，导致了集体土地人人所有，却人人无 权。在土地未被征用时这种潜在的权属不清问题一般不太引人注意，但是当面临分配补偿 金的时候，潜在的问题就充分暴露出来。土地征收过程中利益博弈各方遇到权利时，各个 主体相互争夺；遇到责任时，则相互推诱，无人负责。而在利益博弈过程中，农民天然成 为弱势的一方，导致一些地方农民土地被征收了，农民自己还完全不知情。因此，当前在 土地征收补偿费分配中存在的层层截留、克扣，公权侵犯私权，行政权侵犯财产权的主要 原因之一在于法律对农民集体的含义没有明确的规定。集体所有权主体不清使得现行 的土地征收关系在集体所有权权能缺失、主体不清的情况下事实上已演变为行政性的利益 分配关系。9 在实际分配征地补偿过程中，争议最多的是土地补偿费和安置补助费。首先 是土地补偿费，据有关部门统计，如果土地出让成本价为1 0 0 ，则农民只得5 一1 0 ，村 级集体经济组织得2 5 - - 3 0 ，6 0 - - 7 0 为县、乡( 镇) 各级地方政府所得m 。其次是安置补 7 胡】吕银著，土地承包经营权的物权法分析，复旦大学出版社2 0 0 4 年1 2 月第l 版，第2 4 1 2 4 2 页 8 蒋月等著，农村土地承包法实施研究，法律出版社，2 0 0 6 年6 月第1 版，第1 7 0 1 7 1 页 9 廖小军著，中国失地农民研究，北京：社会科学文献出版社，2 0 0 5 年版，第2 1 2 3 页 1 0 温铁军、朱宋银，县以下地方政府资本原始积累与农村小城镇建设中的土地问题，载经济研究资料，1 9 9 6 年第l 期 6 助费的分配，安置补助费的目的主要是用来安置征地后剩余劳动力的，由安置单位享有， 但由于劳动用工制度发生了很大的变化，许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任，因此 许多地方均采取货币安置的方式。部分安置费用在没有使农民得到妥善的就业安置条件下 应由农民个人所享有，但许多地方并未按照国家规定足额发放，甚至完全没有发放到农民 手中，而是被层层的截留n 。 ( 2 ) 集体经济组成成员内涵，成员资格的取得、丧失的认定缺乏法律的明确规定 第一，集体经济组织成员资格的概念、内涵不明确 征地补偿费分配首先需要解决的问题是分配给谁，谁能分到征地补偿收益，即村民资 格的界定问题。由于土地征收的对象是被征地集体和农民的基本生产资料，所以征地补偿 费是对失地农户个人及集体组织成员的一种安置补偿，而要参与农村集体经济组织对于土 地补偿费、安置补助费的分配必须具有村民资格。但如何认定集体经济组织成员的资格及 其内涵目前因无明确的法律规定，理论界存在户籍说与权利义务说等观点。 l 户籍说：此种观点认为户籍是界定村民资格的基本依据，在我国“城乡二元制“ 结 构下，户籍管理制度是我国目前的一项重要制度，户籍与村民资格有着最为密切的联系， 户籍制度将农民与农村集体经济组织以法律形式联系在一起，使双方权利义务得以建立发 展。因此认为对不是本村户籍的人一般不予分配征地补偿费。1 2 但有许多案例原告都是拿 着户籍证明在维护自己的分配权益，是因为分配方案中对持有户籍者进行了排挤，如出嫁 女，入赘婿，及一些大中专学生，单纯的户籍说受到了纠纷频发的一再冲击。 2 权利义务说：此观点认为享受农村集体经济组织收益分配权的村民应是与该村集体 经济组织形成权利义务关系的自然人。这里所说的权利义务关系主要是指财产方面的权利 义务关系。“此类案件主要是权利人主张自已的身份和其他一般村民身份的特殊形成的， 形式多样，应当遵循权利和义务平等这一基本原则。如果主张权利人在土地形成收益之前， 像其他村民一样，全部或部分履行了诸如交纳各类税费、义务工、参与村内各种公益事业 等义务，那么，在土地收益分配上就应当相应地享有与其他村民同等的全部或部分收益权， 而不能以村民大会的决议不予分配为由拒绝给其分配收益。“ 1 3 这种观点认可了村民与村 集体经济组织的相互关系中一方享受权利，也应向另一方履行相应的义务；而另一方向对 方承担义务，也应当享受相应的权利。这种权利义务说，对于那种只有户口挂名在农村， 但实际和村集体并没有形成权利义务的“农户”而言确实是界定村民资格认定的另一重要 吴行政，我国农村土地征收补偿法律问题研究，中国审判法律应用系统，2 0 0 7 年8 月2 日发表 1 2 参照张卫华主编，征地安置补偿纠纷维权必备，中国法制 l i 版社，2 0 0 7 年2 月第l 版，第1 2 1 页 1 3 怀效锋、吴志攀主编，高级法官案例讲坛民商法卷，北京大学出版社，2 0 0 6 年5 月第l 版，第2 9 8 页 7 标准。但对于一些特殊人群分配权也会遗漏，如服役人员、服刑人员、在校大中专学生及 特殊子女一超生子女、养子女、新生儿等。 第二，集体经济组织成员资格的取得、丧失不明确 我国现行法律不仅对集体经济组织成员资格的概念、内涵未做规定，亦未规定成员资 格的取得、丧失。任何一种成员资格均应有其取得的标准，或者丧失的标准。分配时取得 集体组织成员的身份是取得征地补偿费分配权的前提。“在实践中，该集体经济组织成员 的认定属于村民自治的范畴。1 4 这种自治范畴的依据主要是村民代表大会集体讨论和长期 以来沿袭的村规民约，这便出现了许多因多数人的表决认可而剥夺了一些本应拥有村民待 遇的特殊人群利益的现象。如出嫁女、在校学生、特殊子女等权利被剥夺而提起诉讼的屡 见不鲜。前述关于集体经济组织成员户籍说，往往强调户籍的取得应合法，应符合户籍管 理相关法律、法规的规定，并尊重相关登记制度进行登记。该学说认为我国现行法律中户 籍的取得方式包括：“自然取得。祖籍在农村的，村民由于出生而自然取得该村户籍， 这属于集体组织户籍取得的常态。法定取得。对符合婚姻法、收养法等相关法律 法规规定的条件及程序，并经合法登记的，可以取得相应集体组织的户口。“ 包括婚姻取 得，收养取得，遗赠抚养关系的取得及根据国家搬迁政策取得等。1 5 当然权利义务说的内 涵亦表明以权利义务相一致确定集体经济组织成员资格的取得。笔者认为户籍取得说、权 利义务说均片面强调了集体经济组织成员取得的一个方面，缺乏系统的取得、消灭标准， 对于实践中存在的许多问题无法解决，故应当在确立成员资格的同时确立成员取得、丧失 的标准、条件。 2 我国土地征收补偿制度的缺陷 随着经济发展，大量的土地征收面前，我国现有的土地征收补偿制度的苍白无力，是 补偿纠纷产生的另一根源性原因。本文仅对其中与承包地补偿分配纠纷相关的一些缺陷进 行分析说明。 ( 1 ) 补偿原则不明确 对被征收财产给予公平、合理补偿是现代法的一项基本原则，也为现代法治国家所承 认。1 9 5 0 年1 1 月，政务院通过公布的城市郊区土地改革条例第1 4 条虽然也确立了 公平合理补偿的原则，但因该条例法律位阶低，缺乏具体的操作性，且年代久远早已被束 之高阁。而我国宪法对于土地征收补偿的基本原则问题则一直未作出明确回应，2 0 0 4 年 1 4 蒋月等著：农村土地承包法实施研究，法律出版社，2 0 0 6 年6 月第1 版，第1 8 0 页 1 5 参照张卫华主编：征地安置补偿纠纷维权必备，中国法制出版社，2 0 0 7 年2 月第l 版，第1 2 1 页 的宪法修正案也仅仅是将土地管理法中土地征收补偿条款以宪法的形式加以明确，虽 然意义深远，但是对于补偿原则，仍然采取了回避态度。对于直接规范土地征收制度的土 地管理法，在其第2 条第3 款中也只是规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土 地实行征收或者征用并给予补偿。其分则部分也仅仅规定了土地征收补偿的标准、补偿范 围和补偿方式，并未涉及补偿原则问题。物权法在第4 2 条第2 款对土地征收补偿也做 出了规定，即“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上 附着物和青苗的补偿费等费用”，但是对于“足额“ 的标准也未给予明确。土地征收补偿 原则的缺失，直接导致我国土地征收补偿法律制度缺乏指导性精神，存在随意性大、抚慰 色彩浓的特点，不能为被征地农民正当权益提供有力保障，是土地征收补偿法律制度中存 在问题的根源。 ( 2 ) 受益主体不明晰、补偿金分配不合理 我国土地所有权包括城市土地的国家所有权和农村土地的集体所有权，不承认也不允 许土地的私人所有权，这使得我国土地征收补偿受益主体与其他国家或地区存在较大差 异。1 6 在承认土地私人所有的国家或地区，土地征收补偿的受益主体较为明确，对土地征 收补偿金数额的协商也更为充分，加之合理的补偿标准、完善的补偿程序和有效的救济机 制，使土地权利人的权利能够得到较全面的维护。而在我国土地征收补偿制度中，“农民 集体“ 作为土地权利的享有者，自然也是征收补偿的受益主体，但是农村集体土地所有权 法定主体包括三个级类的“农民集体”：“村民集体所有”、“乡( 镇) 农民集体所有“ 和“村 内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有“ 。但是“农民集体“ 毕竟不是法律上的组 织“ ，它是指若干居住在一定区域内农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集 合群体。u “农民集体“ 作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权的虚 置，出现了人人有权，而又人人无权的局面。农民集体对土地的所有权并没有量化给农民 个体，集体占有土地所有权并不意味着集体内的农民个体占有所有权。究竟谁是集体土地 的真正所有权代表，法律并未做出明确规定。在这种情况下，必然导致受益主体的模糊， “农民集体“ 作为征收补偿的既得利益者，缺乏维权积极性，而农民个体因缺乏权利主体 地位，只能进行有限的维权活动。在补偿程序不够公开透明的现阶段，对于土地征收补偿 金的确定和分配的对话只存在于政府和“农民集体”之间，农民对于自己的损失丧失发言 1 6 李穗浓，论我国农村十地征收补偿制度的改革，中国政法大学硕士学位论文，2 0 1 0 年3 月2 2 日 1 7 潘善斌，农地征收法律制度研究 【m 】，北京，k , 2 0 0 8 年4 月第l 版，第3 5 页 9 权，同时也丧失了获得救济的机会。1 8 ( 3 ) 补偿范围过窄 我国关于土地征收补偿范围的具体规定集中在土地管理法第4 7 条，根据该条规 定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。通 过分析该条文，我们至少可以发现我国土地征收补偿范围的确定存在三方面的问题。第一， 我国土地征收补偿范围主要适用于被征收土地为耕地的情况，对于被征收的属于集体土地 但未进行利用的土地如何补偿没有规定。第二，即便是针对耕地的补偿费，也只规定了直 接经济损失，对于那些难以量化的间接经济损失没有列入补偿范围，如经营损失、残余地 损失等。第三，最为重要的是，在我国农村实行家庭联产承包责任制的大背景下，对于农 民的土地承包经营权被剥夺的损失未进行特别说明，而仅仅针对集体土地所有权提出了土 地补偿费，明确归被征地农民的补偿费仅包括地上附着物和青苗的补偿费，这无疑是对农 民权益的轻视，也为农民个体维护自身合法的土地权益造成了制度上的障碍1 9 。尽管国家 在2