我国政府固定资产投资审计的现状和发展研究.pdf

目录 摘要i a b s t r a c t i i 第1 章前言1 1 1 研究背景与问题1 1 2 研究目的与意义1 1 3 研究内容2 1 4 研究方法3 第2 章政府固定资产投资审计的内涵和研究现状4 2 1 政府固定资产投资审计的概念和遵循原则4 2 1 1 概念4 2 1 2 遵循原则。4 2 2 政府固定资产投资审计内容4 2 2 1 项目财务收支真实、合法和建设资金管理4 2 2 2 工程造价管理控制。5 2 2 3 项目建设管理程序5 2 2 4 投资经济效益5 2 3 我国政府固定资产投资审计的历程演变进程分析6 2 3 1 项目资金审计阶段6 2 3 2 建设管理和工程造价审计阶段6 2 3 3 建设项目绩效审计阶段7 2 4 我国政府固定资产投资审计研究的现状与评述7 2 4 1 我国政府固定资产投资审计研究的现状7 2 4 2 对我国政府固定资产投资审计研究现状评述9 第3 章我国政府固定资产投资审计的现状分析1 0 3 1 政府固定资产投资审计的组织结构和管理1 0 3 1 1 政府固定资产投资审计的组织结构1 0 3 1 2 政府固定资产投资审计人员管理1 1 3 1 3 政府固定资产投资审计经费来源1 1 3 2 政府固定资产投资审计类型与特征1 2 3 2 1 固定资产投资项目预算( 概算) 执行情况审计1 2 3 2 2 固定资产投资项目全过程跟踪审计1 2 3 2 3 固定资产投资项目竣工决算审计1 2 3 3 固定资产投资审计范围1 3 第4 章我国政府固定资产投资审计存在的主要问题及原因分析1 4 4 1 我国政府固定资产投资审计存在的主要问题及表现形式1 4 4 1 1 审计覆盖面不够广1 4 4 1 2 对项目决策过程控制不够1 4 4 1 3 效益审计成果难体现1 5 4 1 4 审计处理处罚难，审计结论难以作为工程结算依据1 5 4 1 5 实施审计过程难度大1 6 4 1 6 社会中介机构审计质量监督乏力1 6 4 2 目前我国政府固定资产投资审计不足的原因1 7 4 2 1 国家审计的组织管理模式对固定资产投资审计的影响1 7 4 2 2 当前国内固定资产投资环境的影响1 9 4 2 3 相关投资审计立法不健全的影响2 1 4 2 4 审计观念对固定资产投资审计的约束2 4 第5 章完善我国政府固定资产投资审计的思路与对策2 5 5 1 完善国家审计组织体系，加强固定资产投资审计队伍建设2 5 5 1 1 完善国家审计组织体系2 5 5 1 2 加强固定资产投资审计队伍建设2 6 5 1 3 加强对社会中介机构的监管2 6 5 2 1 进一步明确审计机关执法主体资格2 7 5 2 2 明确审计范围，拓宽审计内容2 7 5 2 3 解决法律适用冲突2 8 5 2 4 加强部门沟通，完善执法环境2 8 5 3 转变审计观念2 8 5 3 1 真实性、合规性、效益性审计相结合2 9 5 3 2 积极探索实施全过程跟踪审计2 9 5 3 3 加强固定资产投资审计实务规范化标准建设和质量控制工作3 0 第6 章研究结论与建议3 2 6 1 研究结论3 2 6 2 政策建议3 2 参考文献3 4 致 谢一：3 6 摘要 政府同定资产投资涉及国民经济各部门，对宏观经济运行有巨大影响，开展政府同定资 产投资审计有利于遏制固定资产投资与建设领域的腐败现象、有效维护国家和人民利益、优 化投资环境和建筑市场。本论文将以客观的视角，明晰的思路，遵循理论、实证、政策的研 究布局，对我国政府固定资产投资项目审计的主要问题和对策进行深入系统地研究。 本文阐述了我国政府部门开展同定资产投资审计的审计内容和要素、遵循原则，并从我 国政府固定资产投资审计的发展历程出发回顾了我国目前政府投资审计的研究现状。通过比 较研究与战略分析，从审计组织、人员和经费管理、审计类型和特征等方面分析了目前我国 政府i 司定资产投资审计开展的现状。针对新时期发展的要求，找准热点、难点问题，揭示了 我国政府固定资产投资审计在审计覆盖面不够广、对项目决策过程控制不够、效益审计成果 难体现、审计处理处罚难，审计结论难以作为工程结算依据、实施审计过程难度大、社会中 介机构审计质量监督乏力等方面存在的不足。面对社会主义市场经济发展的需求，运用战略 分析工具，通过分析原冈比较、定量、定性等多种研究方法，结合重庆市的具体情况，总结 出我国政府同定资产投资审计存在不足的根本原因是受到国家审计组织管理模式、国内【司定 资产投资环境、投资审计立法不健全、审计观念等冈素的制约。 针对不足，提出我国政府固定资产投资审计在未来的发展走向上，要从完善国家审计组 织体系，健全投资审计相关法律法规，创新审计观念等思路入手，并采取加强同定资产投资审 计队伍建设，进一步明确审计机关执法主体资格、审计范围、解决法律适用冲突，加强同定 资产投资审计实务规范化标准建设、制订同定资产投资项目的效益评价指标，加强对审计机 关聘请社会中介机构参与审计的质量管理等措施，希望能为推动我国固定资产投资审计的发 展贡献绵薄之力。 关键词：政府固定资产投资审计现状存在的问题思路与对策 g o v e r n m e n ti n v e s t m e n ti nf i x e da s s e t sr e l a t e dt on a t i o n a le c o n o m i cs e c t o r s ，h a v eah u g ei m p a c t o nt h em a c r o e c o n o m y ，t h eg o v e r n m e n tc a r d e do u tt h ea u d i to ff i x e da s s e ti n v e s t m e n ti sc o n d u c i v e t oi n v e s t m e n ti nf i x e da s s e t sa n dc o n s t r u c t i o no fc u r bc o r r u p t i o ni nt h ef i e l d ，e f f e c t i v e l y s a f e g u a r d i n gt h ei n t e r e s t s o fs t a t ea n dt h ep e o p l e ，i m p r o v et h ei n v e s t m e n te n v i r o n m e n ta n dt h e c o n s t r u c t i o nm a r k e t t h ep e r s p e c t i v eo ft h i sp a p e rw i l lb eo b j e c t i v e ，c l e a ri d e a s ，f o l l o wt h e t h e o r e t i c a l ，e m p i r i c a la n dp o l i c yr e s e a r c hl a y o u t , o u rg o v e r n m e n ta u d i to ff i x e da s s e ti n v e s t m e n t p r o j e c t sa n dm e a s u r e st h em a i np r o b l e m ss y s t e m a t i c a l l ys t u d i e di nd e p t h i nt h i sp a p e r , t h eg o v e r n m e n td e l 6 a r t m e n t si nc a r r y i n go u t o u ra u d i to ff i x e da s s e ti n v e s t m e n ti n t h ec o n t e n ta n de l e m e n t so ft h ea u d i t , f o l l o wt h ep r i n c i p l e s ，a n do u rg o v e r n m e n tf i x e da s s e t i n v e s t m e n tf r o mt h ed e v e l o p m e n tp r o c e s so fs t a r t i n gt h e a u d i tr e v i e w e dt h ea u d i to fo u rc u r r e n t g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tr e s e a r c h b yc o m p a r i n gt h er e s e a r c ha n ds t r a t e g i ca n a l y s i s ，t h ea u d i t o r g a n i z a t i o n ，p e r s o n n e la n df i n a n c i a lm a n a g e m e n t ，a u d i tt y p ea n dc h a r a c t e r i s t i c sa n ds oa n a l y s i so f t h ec u r r e n ti n v e s t m e n ti nf i x e da s s e t sa u d i to fg o v e r n m e n tt oc a l t yo u tt h es t a t u sq u o n e w r e q u i r e m e n t sf o rt h ed e v e l o p m e n t , i d e n t i f yt h eh o ta n dd i f f i c u l ti s s u e s ，r e v e a l st h ei n v e s t m e n ti n f i x e da s s e t so fo u rg o v e r n m e n ta u d i ti nt h ea u d i tc o v e r a g eb r o a de n o u g h ，n o te n o u g ho nt h ep r o j e c t d e c i s i o n m a k i n gp r o c e s sc o n t r o l ，a n de f f i c i e n c yo ft h e a u d i tr e s u l t s r e f l e c tt h ed i f f i c u l t , h a r d p u n i s h m e n ta u d i t i n g ，t h ea u d i tf i n d i n g si sd i f f i c u l ta sp r o j e c ts e t t l e m e n tb a s i s ，t h ei m p l e m e n t a t i o no f t h ea u d i tp r o c e s si sd i f f i c u l t ，w e a ks u p e r v i s i o no f a u d i tq u a l i t ys o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n s 。 t h ef a c eo ft h en e e d so fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , t h eu s eo fs t r a t e g i ca n a l y s i st o o l s ，b y a n a l y z i n gt h em a s o n sf o rc o m p a r i s o n ，q u a n t i t a t i v e ，q u a l i t a t i v ea n do t h e rr e s e a r c hm e t h o d s ，t h e s p e c i f i cs i t u a t i o ni nc h o n g q i n g ，s u m m e du pt h ea u d i to fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n ti nf i x e da s s e t si s t h er o o tc a u s eo fd e f i c i e n c i e sm a n a g e m e n tb yt h es t a t ea u d i to r g a n i z a t i o n s ，d o m e s t i cf i x e da s s e t i n v e s t m e n te n v i r o n m e n t ，i n v e s t m e n ta u d i tl e g i s l a t i o ni sn o tp e r f e c t ，t h ec o n c e p to fa u d i ta n do t h e r i i k e y w o r d s ：g o v e r n m e n ti n v e s t m e n ti nf i x e da s s e t sa u d i ts t a t u sq u oi d e a sa n dc o u n t e r m e a s u r e s t ot h ep r o b l e m s i i i 两南：学硕十学伊论文第1 章前言 第1 章前言 1 1 研究背景与问题 改革开放带动我国固定资产投资快速增长的同时，固定资产投资项目存在的 问题也呈现多样性：一是固定资产投资项目建设资金一般是无偿拨付和使用，因 此缺乏有效的外在管理和制约措施来约束自行扩大建设规模、提高建设标准、增 加建设内容等现象；二是超概算现象比较严重。不少项目“概算超估算、预算超 概算、决算超预算”，投资成本大且工期难以按时完成，既影响投资效益，又易 滋生腐败；三是决策程序不科学，“边勘察、边设计、边施工”的“三边”现象 比较普遍，造成设计、施工变更频繁，损失浪费严重；四是不规范的招投标行为， 暗箱操作，易导致权力部门化、个人化；五是竣工决算、产权登记和资产移交管 理不规范。 因此国家审计机关近年来不断加强对我国固定资产投资进行监管，固定资产 投资审计( 特指国有建设项目投资审计，本文以下均是) 经过二十年的探索也得 到迅速发展。目前，我国己初步形成固定资产投资审计工作体系，审计方式、审 计内容、审计方法、审计程序等日趋成熟和完善，并取得了可喜的成就：一是为国 家节约了大量建设资金，规范了建设资金的使用：二是多角度揭露工程领域违纪违 规问题，促进建设项目加强管理和建筑市场秩序的整顿：三是提高了投资效益，在 国民经济发展中发挥着越来越重要的作用和影响。但仍然存在审计覆盖面不够、 审计实施难度大、处理处罚难，审计结论难作工程结算依据等等不足，需要得到 进一步的改进。 1 2 研究目的与意义 本论文将以客观的视角，明晰的思路，遵循理论、实证、政策的研究布局， 对我国政府固定资产投资项目审计的现状及发展进行深入系统地研究。在对我国 政府固定资产投资项目审计的现状现有理论分析的基础上，紧密结合重庆市的具 体情况对制约因素进行分析。通过国外发展的先进经验，有针对性地提出发展思 路，希望政策建议具有更加广泛的知道意义、普遍适用性和实际可操作性。 政府固定资产投资审计涉及国民经济各部门，对宏观经济运行有巨大影响， 其总体目标是深化投融资体制改革，加强宏观经济管理，提高投资效益，促进综 合国力增长，保证社会主义市场经济健康发展。其具体目标是通过对固定资产投 资项目的审计，准确、完整、全面地反映项目计划执行、资金来源与使用、资产 价值等情况，揭示高估冒算和资金管理中存在的违纪违规问题；同时促进项目建 两南：学硕十学伊论文第1 章前言 设单位和项目建设有关单位加强项目管理，提高国家建设资金的投资效益，避免 损失浪费，保证建设资金的规范管理和有效使用。 通过政府固定资产投资审计可以起到如下重要作用： ( 1 ) 查处违纪违规问题，遏制固定资产投资与建设领域的腐败现象 固定资产投资活动规模迅速扩大，且复杂性不断增强，但其相适应的监督体系 建设滞后，造成监督难以发挥实效，使得固定资产投资建设领域成为腐败滋生的 高危区。开展固定资产投资审计，通过对真实、合法、效益的审计，首先针对发 现的问题明确相关单位和个人的行政责任和经济责任，其次对于政府部门滥用固 定资产投资权力起到一定的约束作用，最终达到反腐倡廉、预防建设领域经济犯 罪。 ( 2 ) 节约工程造价，促进建设单位提高资金效益，有效维护国家和人民利益 固定资产投资审计以对项目的真实性、合法性和效益性进行审计作为审计内 容，通过真实、合法性审计，审定工程真实成本，揭示高估冒算、虚报投资成本 等问题，最终节约工程造价。同时，近年来效益审计越来越引起重视，通过事前 控制、过程监督和事后评价，固定资产投资审计关注公共资金是否投向了最具经 济、社会效益的投资项目，投资资金在运用过程是否兼顾了经济性、效率性和效 果性，最终提出问题促进建设单位采取积极的措施防止资金浪费、提高资金使用 效益。同时，监督项目是否贯彻执行国家固定资产投资法规、政策、制度，保障 固定资产投资建设活动顺利进行，有效维护国家和人民利益。 ( 3 ) 优化投资环境和建筑市场，服务宏观调控 近年，国家对于基础设施固定资产投资同益扩大，在一定的经济时期对于国 民经济增长起了巨大的拉动作用，但正是资金的大量投入易造成社会经济过热， 增加市场经济运行风险。固定资产投资审计通过对于项目立项的事前控制，可以 及时阻止开展不合理投资项目，通过事后评价，可以提出投资项目是否达到设定 目标，提出完善项目建设的建议。这些重要信息，都将促使政府在固定资产投资 活动中科学合理地安排计划，经济有效地使用资金；同时督促建设单位针对审计 提出的问题加强内部管理制度，提高管理水平；相关主管部门针对管理漏洞，完 善相关规章制度，进一步加强对建设领域的监管。 1 3 研究内容 论文主要从研究目前我国政府固定资产投资审计内容、类型与特征、研究现 状入手，分别从组织结构、人员力量、审计经费、审计方式、审计范围等总结了 目前我国政府固定资产投资审计开展的现状。针对新时期发展的要求，找准热点、 难点问题，揭示了我国政府固定资产投资审计存在审计覆盖面不够、审计实施难 2 两南大学硕 j 学伊论文第1 章前言 度大、处理处罚难，审计结论难作工程结算依据、对项目决策过程控制不够、效 益审计成果难体现、社会中介机构审计质量监督乏力等方面存在的不足。运用战 略分析工具，对以上问题产生的原因逐一进行了剖析，总结出不足主要是受到国家 审计的组织管理模式、国内固定资产投资环境、投资审计立法不健全、审计观念 等因素制约，提出我国政府固定资产投资审计在未来的发展走向上的具体措施和 一些建议。 1 4 研究方法 本文采用了文献调查与实地调研的方法，掌握了我国政府固定资产投资审计发 展的现状。运用定性分析和定量分析相结合的研究方法，找出当前政府固定资产 投资审计的局限性。通过比较研究与战略分析，与发达国家管理体制机制的总体 状况和实践经验多角度的比较研究，指出制约因素。同时对有针对新时期的要求， 运用战略分析工具，找准热点难点问题，分析原因。 两南人学硕_ 学伊论文第2 章政府同定资产投资审计的内涌和研究现状 第2 章政府固定资产投资审计的内涵和研究现状 2 1 政府固定资产投资审计的概念和遵循原则 2 1 1 概念 固定资产投资指固定资产的再生产，既建筑、购置和安装固定资产的一系列 活动及相关工作。固定资产投资活动的载体是固定资产投资项目，指运用一定资 金，以形成固定资产为明确目标，并经过项目论证、决策和实施等一系列程序的 投资单元。固定资产投资审计是针对固定资产再生产过程财务收支的真实、合法 和效益进行评价。 政府固定资产投资审计是指国家审计机关针对国有资产投资或融资占控股或 主导地位的基本建设项目丌展审计，它是我国审计监督体系的重要组成部分，是 履行国家对固定资产投资活动实行监控职责的一种重要手段。 2 1 2 遵循原则 政府固定资产投资审计是依据国家法律、法规和政策规定对建设项目实施审 计，必须遵循依法审计的审计原则。目前，中华人民共和国审计法、审计 法实施条例及审计机关国家建设项目审计准则对于国家建设项目审计内容 等有明确规定，同时，因固定资产投资审计涉及项目招投标程序、合同签定和履 行、设备材料采购、工程质量监督等多个环节的审查，招投标法、合同法 等相关法律法规也是审计依据。不同于社会中介审计和内部审计，政府固定资产 投资审计在依法审计的基础上，履行国家监督职能，带有一定的强制性。 2 2 政府固定资产投资审计内容 2 2 1 项目财务收支真实、合法和建设资金管理 首先，审查项目建设资金来源、到位及使用情况。资金来源是何种性质，是 否按计划及时、足额到位，有无被侵占、截留、挤占、挪用和计划外项目等问题； 有无通过虚列项目或多报投资完成额等手段，套取或转移建设资金的问题；有无 出借建设资金，将无偿拨付的资金转为有偿使用或挪用于其他项目的问题。其次， 审查建设成本的真实合法性，是否严格按有关制度正确归集建设成本，有无擅自 改变建设内容、计划外工程费用挤占工程成本的问题；有无以不相关费用挤占成 本问题。借款利息计算是否正确和分摊方法是否合规，征地拆迁支出是否真实合 规。最后，审查项目税、费计缴情况。核实建设单位是否按照国家规定及时、足 额计提和缴纳税费。 4 两南， j 学硕十学伊论文第2 章政啊同定资产投资审计的内涌和研究现状 2 2 2 工程造价管理控制 首先，审核工程量清单的真实和准确性。工程量清单计量计价是否符合清单 规则，是否执行合同原则；工程量计算是否准确，是否严格按照图纸和清单规定 施工；审核新增单价是否合理。其次，审核定额模式计价结算的真实和准确性。 工程结算是否符合合同原则；套用定额子目是否准确，费率采用是否符合文件规 定，材料价差调整是否合理。再则，审查工程变更及索赔真实性、合法性。审查 变更手续是否规范与完善，变更的单价是否合理并符合合同文件规定；索赔依据 是否成立，是否遵守索赔程序、索赔时效，审批的索赔金额是否合理。最后，审 查工程所用的主要设备、材料是否按设计、功能等要求进行采购，其价格是否真 实，是否与当时市场行情相符；设备型号和材料材质是否与招投标和合同文件一 致，是否存在降低标准替换设备和材料问题；尾工工程的未完工程量及所需投资， 查明是否留足资金和有无新增工程等问题。 2 2 3 项目建设管理程序 首先，审查项目是否严格执行基本建设程序，立项、审批手续是否完整合规； 项目规划、勘察、设计等前期准备工作是否充分；有无“三边”工程问题，是否 存在擅自增减工程项目、变更设计、调整概算、提高标准、扩大规模、改变建设 内容等问题；勘察设计的合理性和合规性，重点审查设计深度是否符合国家相关 规定，是否存在由于前期设计深度不够导致工程量大量变更，从而增加工程造价 的问题。其次，审查项目建设单位是否建立健全资金管理、材料管理、施工管理、 工程结算、合同签订、工程质量、工程监理等方面的内控制度，各项内控制度是 否得到有效实施。最后，审查项目法人责任制、资本金制、招投标制、合同制和 监理制执行情况，项目施工、设计、监理、设备和材料采购是否执行了招投标制 度，在招投标中有无弄虚作假；有无无证、越级承揽工程项目；有无虚假招标、 指定分包，层层转包和其他违法分包；有无违反法定建设程序和不执行强制性技 术标准、偷工减料等问题；建设单位是否按规定对重要工程技术经济资料进行收 集、整理、归档，有无工程资料保管不善等问题。 2 2 4 投资经济效益 对比分析项目造价水平是否符合市场行情，经济效益是否到达可研标准，是 否发挥应有的社会效益。审查关键部位关键环节是否进行质量控制，是否进行按 技术要求进行检查，质量是否得到有关专家认可。 两南人学硕十学伊论文菊2 章政府同定资产投资审计的内涌和研究现状 2 3 我国政府固定资产投资审计的历程演变进程分析 我国政府固定资产投资审计在近二十年的发展中，经历了项目资金审计、建设 管理和工程造价审计、建设项目绩效审计等几个阶段，每个阶段在审计目的、审 计范围、审计方法等方面都有一定的变化。 2 3 1 项目资金审计阶段 九十年代初，我国经济体制由计划经济向市场经济转轨，这时的固定资产投 资审计是财政、财务收支审计向固定资产投资领域的延伸，处于开展固定资产投 资审计的初期。l989 年1 月l 同起施行的中华人民共和国审计条例第六 条规定“依法成立的社会审计组织，可以接受委托开展审计查证和咨询服务业务”， 随后各地审计机关先后设立了相应的审计事务所，并根据有关部门核定的业务范 围开展“基本建设工程预、决算的验证”。这时大部分固定资产投资项目没有实行 市场化，审计主要关注项目资金是否真正用到项目上，其使用、管理是否符合相 关政策规定。审计机关由于成立时间不长等原因未直接开展专业技术方面的审计。 2 3 2 建设管理和工程造价审计阶段 九十年代中期，我国经济体制改革进一步深入，政府大规模投资公共基础设 施，同时，随着建设领域市场化进程加快，国家出台相关法规规范建设市场。因 此，1 9 9 5 年1 月1 日起正式施行的中华人民共和国审计法第二十三条规定： “审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督”。自此，固定 资产投资审计的发展有了实质性的突破，一方面审计主体发生变化，全国各地审 计机关开始对固定资产基建投资项目预算执行情况或竣工决算进行审计，同时审 计事务所对基建工程的预算、结算的验证工作继续向前发展( 从1 9 9 9 年开始不再 隶属于审计机关) ；另一方面审计内容从单纯的资金审计向工程建设管理进行过 渡。 1 9 9 6 年底，国家审计署相继出台了审计机关对国家建设项目竣工决算审计 实施办法( 审投发 1 9 9 6 3 4 6 号) 、审计机关对国家建设项目预算( 概算) 执行 情况审计实施办法( 审投发 1 9 9 6 3 4 7 号) ，1 9 9 7 年1 0 月2 l 同起发布施行的 中华人民共和国审计法实施条例第二十二条规定：“审计机关应当对国家建设 项目总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、项目竣工决 算，依法进行审计监督”。进一步明确审计内容涵盖了财务预算执行、建设管理程 序、工程造价、投资决策等建设项目涉及的内容。 同时，审计署不断完善相关准则，出台了中华人民共和国国家审计基本准 则、审计机关国家建设项目审计准则、政府投资项目审计管理办法等等。 6 两南人学硕十学伊论文第2 章政府闱定资产投资审计的内涌和研究现状 各地方审计机关按照审计署的思路，成立了从事固定资产投资审计的专业审计机 构，并纷纷联合地方政府出台国家建设项目审计办法，加强固定资产投资审计。 如重庆市审计局根据国家投融资体制改革和基本建设管理体制改革不断深化的要 求，结合重庆市实际，认真研究国家建设项目审计的监督对象、内容、重点和方 式等2 0 0 5 年积极建议市政府出台了重庆市国家建设项目审计办法，对建设项 目的审计范围、审计对象、审计管辖、审计方式、审计程序以及违规行为的处罚 等做出明确的界定和规范，进一步明确了国家审计项目必审制。这一阶段固定资 产投资审计理论进行了更深入的研究，审计实践进一步完善，揭示了大量工程建 设项目在财务管理、工程建设等方面的问题，查出了一大批工程建设领域的腐败 案件，审计提出的建议得到各方面的高度重视，投资审计工作也越来越发挥着更 大的作用，固定资产投资审计的地位也得到提高。 2 3 3 建设项目绩效审计阶段 2 0 0 4 年7 月国务院颁布了关于投资体制改革的决定( 以下简称决定) ， 指出：“审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督， 提高政府投资管理水平和投资效益“ ，标志随着我国进一步深入投资体制改革， 国家审计机关应进一步加强固定资产投资效益审计。1 审计署2 0 0 3 至2 0 0 7 年审计 工作发展规划中指出：“固定资产投资审计以效益审计为主，促进提高建设资金的 管理水平和投资效益，深化投融资体制改革。”审计署2 0 0 6 至2 0 1 0 年审计工作发 展规划指出“固定资产投资审计以效益审计为主，加强对关系国计民生的国家重 点投资项目的审计，促进加强项目管理，提高投资效益，深化投融资体制改革。“ 这一方针决定了效益审计的重要性，近年来，全国各地审计机关积极开展固定资 产投资项目绩效审计，得到政府的高度关注。但由于绩效审计的复杂性和综合性， 目前审计机关缺乏一套完整的绩效评价体系，使得绩效审计的评价在操作上较难。 2 4 我国政府固定资产投资审计研究的现状与评述 2 4 1 我国政府固定资产投资审计研究的现状 随着经济体制改革的不断深入，社会政治、经济、法律环境和文化观念等对 于固定资产投资审计的研究也在不断产生影响，多年来对于政府固定资产投资审 计目标、审计范围以及其特点、发展趋势的研究都在不断深入。 ( 1 ) 关于审计范围及审计内容的研究 梁勇在固定资产投资审计研究中指出固定资产投资审计是国家审计机关 1 赵帅政府同定资产投资审计分析研究 o l 豆丁网2 0 0 8 7 两南大学硕十学伊论文第2 章政晰同定资产投资审计的内涌和研究现状 依据法律、法规的规定对固定资产投资的全过程进行的审计监督。从纵向看，是 对项目建设从开始到结束的全部过程进行的审计监督。从横向看，是对项目活动 同时存在的各个侧面进行的审计监督，是国家对固定资产投资活动实行监控的一 种重要手段。 韩璞论固定资产投资审计中认为固定资产投资审计的范围是审计建设项 目所涉及相关的领域，它不仅涉及到建设单位的财务收支，更重要的是涉及到决 策、规划、设计、采购、招标、施工、监理、概预算等与建设项目有关的管理活 动；它侧重与管理活动的检查和评价，目的在于督促和帮助被审计单位堵塞管理 漏洞、完善控制、提高管理效率、效果和经济性。 杨献龙固定资产投资项目绩效审计对象和内容的再认识提出投资绩效审 计的对象就是这些利益相关者与项目建设有关的经济活动，审计内容则是项目综 合绩效，即对项目工期、质量、成本控制主要管理活动进行审计。在诸多审计中， 工程质量审计，包括工程质量管理体系完整性设计和试题工程质量检测，应当是 投资绩效审计的基本内容。而决策审计，应当是投资审计的最高阶段，是今后工 作的努力方向。 李爱萍关于固定资产投资审计问题的法律思考中指出与其它审计业务相 比，固定资产投资审计有其鲜明的特点：一是专业性较强，要求审计人员不仅具 有财会知识，还要具备工程技术专业知识；二是审计范围广，内容全面，包括招 标、投标审计、合同审计、工程全过程跟踪审计、竣工决算审计、综合性审计、 专项审计等；三是涉及面广，特别是大型国家建设项目投资大、建设周期长，建 设过程涉及技术、经济、管理等方方面面，特别是审计造价与各方面利害关系大， 在法规不是很健全的情况下，审计难度大。 以上观点主要是从固定资产投资项目跨越的时间、涉及的单位、发生的活动 等进行界定审计范围和审计内容，总的来说，由于固定资产投资项目具有投资大、 时间长、单位多，因此普遍研究认为其审计范围和审计内容相当广泛。 ( 3 ) 关于固定资产投资审计发展趋势的研究 张冬霁固定资产投资审计发展趋势分析指出随着投融资体制改革的深化， 财政性资金将从一般竞争性领域逐渐推出，转而采取一系列措施鼓励和引导各类 非政府投资主题投资；政府直接投资将主要集中投向纯公益性的公共工程领域， 建设资金只能全部由财政资金或财政性投融资方式解决。因此，以财政性资金为 主线，以专项建设资金预算执行审计为主导，围绕财政审计的总体目标，将投资 审计纳入公共财政框架下的财政审计范畴，是投资审计发展的必然趋势。 两南人。硕十。学伊论文第2 章政f 侍同定资产投资审计的内涌和研究现状 2 4 2 对我国政府固定资产投资审计研究现状评述 政府固定资产投资审计是伴随全球经济发展的产物，各国经济发展程度不一 样，固定资产投资规模不一样，各国审计研究重点也不一样。像美国、英国、澳 大利亚等西方国家，固定资产投资己发展到一定程度，真实、合法审计不再是审 计重点，政府审计项目8 0 以上属于绩效审计。因此其关于固定资产投资绩效审计 的研究已经形成了一套比较完善的理论体系，特别是形成了客观地评价标准。审 计部门运用绩效审计研究形成的相关考核标准，对项目投资绩效进行全面的、深 入的分析和评价，监督政府投资政策是否有效，并为其下一步的投资策略提供参 考意见，使政府部门常规性管理错误越来越少，管理水平不断提高。 但是，我国政府固定资产投资主要是近十年才开始大规模发展，二十年来的 固定资产投资审计工作虽然在控制工程造价取得了很大成绩，但在审计内容上基 本没有超出检查财政财务收支真实合法的范畴，开始主要是搞合法性审计，近五 年注入了真实性的内容，工作中虽然涉及到一些状关效益方面的问题，但主要以 揭露问题为主，重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流 失问题。鉴于审计实践的局限性，在相关的固定资产投资审计研究中主要集中在 以下方面：一是针对真实、合法性审计目标，对固定资产投资审计的审计内容、 审计范围展开研究；二是从审计方法、审计手段进行研究，如计算机辅助审计、 工程变更审计等等；三是对固定资产投资审计的监督作用进行研究，结合建设项 目的每个步骤和环节进行评价。虽然也开展了对于固定资产绩效审计的研究，但 尚未把绩效审计作为一项独立的审计类型进行全面实践和探索，更未建立绩效审 计考核标准。 针对我国正研究固定资产投资项目效益审计的现状，结合国外固定资产投资 审计研究的发展，我国未来固定资产投资审计研究的主要模式也应朝着效益审计 研究发展，并将其作为一个独立的研究课题进行。 9 两南火学硕十学伊论文第3 帝我同政府同定资产投资审计的现状分析 第3 章我国政府固定资产投资审计的现状分析 3 1 政府固定资产投资审计的组织结构和管理 3 1 1 政府固定资产投资审计的组织结构 国家宏观经济管理体系包括宏观决策系统、宏观调控系统、监督保障系统、 信息反馈系统四部分。国家审计机关是宪法所规定的专职经济监督机构，属于宏 观经济管理中监督保障系统的一部分，中华人民共和国审计法对其权利和义务 予以了规范，明确其行使政府经济监督和信息反馈的职能。国家审计机关对固定 资产投资项目进行审计，即通过评价项目投资总量控制、项目投资结构控制、项 目投资效益控制，为宏观经济管理服务。 综观世界，目前已有1 6 0 多个国家设置了适应各自国情的国家审计机关。但 是，各国国家审计机关在整个国家机构中的组织地位是不相同的。主要有以下几 种体制：( 1 ) 立法体制，即独立于政府，直接对议会负责并报告工作，现成为世 界各国审计制度的主流，英美两国是典型代表；( 2 ) 司法体制，即审计机关具有 审计职能和司法权限，法国、意大利、巴西是典型代表；( 3 ) 行政体制，即审计 机关是国家行政机构的一部分，对政府负责并报告工作，瑞典、沙特等少数国家 是典型；( 4 ) 独立体制，直接负责于法律，独立于立法、司法、行政部门之外， 德国是典型代表。 我国的国家审计体制是按照宪法规定建立的在各级政府领导下的行政型审计 体制，审计机关分为国务院和地方两级。国务院设审计署，是中华人民共和国的 最高国家审计机关，在国务院总理领导下，依法组织领导全国的审计工作，对国 务院各部门和地方各级政府的财政收支、对国家的财政金融机构企事业组织的财 务收支进行审计监督。审计署对国务院负责，向其报告工作。县级以上各级人民 政府设立审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、县长、区长和上一级审计 机关的领导下，组织领导本行政区的工作，负责本级审计机关范围内的审计事项， 对上级审计机关和本级人民政府负责并报告工作。审计署设置派出机构，对重点 地区和部门实行审计监督。由此可以看出，我国国家审计是典型的双重领导体制， 上级审计机关领导对地方审计机关的审计业务进行垂直领导，同级政府又对其进 行平行领导。 目前，审计机关开展固定资产投资审计主要是通过其内部业务处室和事业编 制的投资审计中心来开展，由于审计力量有限，审计机关多采用外聘专业人员或 委托社会中介机构进行审计。以重庆市为例，4 0 个区县审计机关中有3 4 个区县设 立“投资科”或“审计中心”负责固定资产投资审计工作，其中：有1 8 个区县审 1 0 两南人学硕十学伊论文第3 章 我国政府同定资产投资审计的现状分析 计机关单设“投资科”开展固定资产投资审计，有6 个区县审计机关单设“审计 中心”开展固定资产投资审计，有1 0 个区县审计机关同时设有“投资科”和“审 计中心”，由投资科指导审计中心开展固定资产投资审计。以上区县审计机关中有 3 1 个区县委托社会中介机构开展投资审计。 3 1 2 政府固定资产投资审计人员管理 我国国家审计实行双重领导体制，上级审计机关只管审计业务工作，地方审 计机关的人事任免、经费保障依靠地方政府。虽然中华人民共和国审计法修 改后提出了地方审计机关负责人的任免必须经过上级审计机关，但对于地方审计 机关总体人员编制、干部考核的权利都在地方政府。目前，由于各省市地方政府 对固定资产投资审计重视程度不一，审计机关从事固定资产投资审计的人员总体 不多，专业水平一般。以重庆市为例，4 0 个区县审计机关从事投资审计的审计人 员共有2 0 4 人，其中工程审计人员1 2 4 人，占6 0 。1 2 4 名工程审计人员中具有高 级造价员、造价工程师等专业职称的有9 9 人，占8 0 ，其余主要是大学才毕业还 无任何职称。同时，各个区县审计机关审计力量分布不平衡：仅1 1 个区县审计机 关有工程审计人员5 人以上：2 4 个区县审计机关有工程审计人员1 至4 人，5 个 区县根本没有工程审计人员。 在这种情况下，审计机关往往只能采取外聘中介机构或专业人员的方式参与 审计，外聘方式也多种多样。以重庆市为例，4 0 个区县审计机关除2 个完全依靠自 身力量独立完成，另3 8 个区县审计机关采取外聘中介机构和人员，来解决投资审 计人员少、工程审计能力弱的问题。在利用中介机构的3 8 个区县审计机关中，采 取审计机关牵头组织，并负责复核底稿、出具审计报告的有9 个；委托中介机构 实施，审计机关参与，并负责复核底稿、出具审计报告的有1 2 个；工程结算委托 中介机构审核，工程财务、管理、效益审计由审计机关负责的有1 2 个；委托中介 机构审计，依据中介机构报告出具审计报告的有5 个。 3 1 3 政府固定资产投资审计经费来源 审计经费是否有保障直接影响固定资产投资审计工作的开展，目前，审计机 关审计人员相关经费纳入地方财政预算，但外聘投资审计人员和社会中介机构的 审计经费处理方式不一，部分地区不能纳入财政预算，往往只能将其打入项目建 设成本。以重庆市为例，3 8 个外聘专业人员或委托社会中介机构的区县审计机关 中，外聘审计经费全部由财政年度预算安排解决的仅1 5 个，其余2 3 个区县审计 机关均向项目建设单位收取列入项目建设成本。后一种方式下，如何向建设单位 收取，各地做法又不尽一致：一是由当地财政部门向建设单位收取后，再转拨审 计机关；二是由当地审计机关直接向建设单位收取后，再支付社会中介机构；三 两南人学硕十j 学伊论文第3 章我同政府同定资产投资市计的现状分析 是由建设单位支接将经费支付社会中介机构。 3 2 政府固定资产投资审计类型与特征 固定资