[法学]省管县体制改革法律问题研究.doc

省管县体制改革法律问题研究地方政府行政体制是国家行政管理体制中的一个重要组成部分，在地方政府行政体制改革中，最引人注目的就是将原有的市直县及时变更为省管县。纵观我国地方政权体制的变化，我国政府体制改革长期处在以政策代替法律的状态下，既不利于实现地方政权建置和行政区划的法治化，也不利于县域经济的发展。省直管县体制改革的科学实施，有赖于通过宪法，法律的形式，明确地方政权包括省、市、县三级政权之间的法律定位，权力分配以及地方各级政权的区划和建置的法治化。当前我国行政体制改革的趋势的。其次，省管县模式在省的统一调控1、 省管县行政体制改革的理论基础所谓省直管县体制，就是指地方政权由目前的省市县乡四级体制转变为县市乡三级体制。对县的管理由现在的省管市，市管县模式转变为由省替代市，实行省管县模式。其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原来由市管理的所有方面。从理论上看，省管县则更具有合理性。首先，组织的管理层级保持在一定合理的数量有利于信息的上下沟通，提高组织的工作效率。省管县这种层级少，幅度大的扁平化的组织结构是符合当前我国行政体制的趋势的。其次，省管县模式在省的统一调控和掌舵下，县域经济有更大额自主发展空间，也是符合我国经济发展需要的。再次，减少市一级参与者，减少省与县之间的信息不对称，可以提高信息效率，减少信息传递过程失真，以此保证政令畅通的必然选择。2、 省管县行政体制改革的原因实行改革的原因是市管县的弊端日益凸显。市管县模式最初被认为有利于克服长期困扰地方的地市并存，城乡分割的弊端，有利于市县合作，相互支援。并且地级由虚变实可以强化省县之间中间环节。但随着经济体制改革的深入和国内外行政环境的改变，市管县模式实际上造成了城乡差距的进一步扩大，拉大县财政的愈加困难和行政效率的进一步下降等问题。对此，辜胜阻教授将其总结为四点：一是过多的行政层级造成管理效率低下；二是城市偏向导致市与县争利；三是县乡财政与事权不对称，县乡财力弱化；四是小马拉大车的城乡格局使市难以带县。3、 省管县行政体制改革的立法现状近年来，省管县体制改革在国内大范围展开，并且取得了一定的成效。然而，这些借助于自上而下的政策推行方式所开展的改革却由于在改革进程中对合法性问题的忽视，产生了法律上的冲突，使得改革深陷法律困境。省管县体制改革可以描述为合宪性前提下的法律定位模糊，法律依据缺失。关于中国地方行政机关的层级问题，根据宪法第三十条规定和第九十五条的表述顺序可知，宪法所规定的中国地方行政机关层级上县与市属于并列一级，并没有上下层级关系，因此我国地方行政体制应属于三级建制，即省级（包括自治区和直辖市）、县级（包括市、自治州、自治县）、和乡级（包括镇、自治乡以及民族乡）。作为例外，宪法第三十条第二款又规定了直辖市和较大的市分为区、县。因此，全国目前应被列入四级建制的只有四个直辖市以及由国务院批准列为较大的市的十八个城市，以及被列入较大的事范围的二十七个省会城市等四十九个城市所在的省（直辖市）。就此而言，省管县改革在宪法层面上是具有合法性的。然而，由于宪法条文又在各层级行政机关行政权限配置上的含糊不清，使得省、县政府部门在地方自治权上缺乏明确的宪法根据。并且，我国目前有关行政区划管理的法律规范缺位致使省管县体制改革直接面临法律缺失。省管县体制改革作为对地方各级政府权力配置方式的重大变革，是直接影响到地方各级政府的行政权力大小及行使方式的，因此没有明确法律依据的行政权配置方式变革，事实上极其变革过程本身就缺乏确定的合法性基础。4、 省管市体制改革法律依据的完善行政管理体制改革要求必须以政治权力的合法性为依托。行政管理体制法治化要求省管县体制改革必须通过法的完善来解决制度创新所带来的缺陷和不足。对于采取何种途径解决改革中的法律缺失，理论界有以下几种观点。1、 修改宪法。修改宪法的最主要目标是确立省、县二级地方行政管理体制的地方自治权。以地方政府权力自治为向度的行政权限纵向配置体系将为完善纵向政府间关系提供基础。2、 修改或制定法律。通过修改法律来寻找省管县体制的法律依据的焦点将集中在国家政府层级在合宪性背景下的实现、国家行政权的配置两个方面。在制定法律方面，可以通过制定（政府间关系法）或（中央与地方关系法），以便重新对各级主体权限作科学规定。3、 制定规章。地方政府制定规章是以执行法律、行政法规和地方性法规为前提的，地方政府规章必须在法律、行政法规和地方性法规已有的规范内容内制作具体规定。因此，试图借助制定规章来获得省管县体制改革的法律支持，也将围绕该前述规定展开。4、 制定行政法规或地方性法规。目前仅有（国务院关于行政区划管理的规定）对行政区划的权限划分的规定很笼统。根据（宪法）和（立法法）的规定，国务院有权就关于批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分的问题制定行政法规。在这些途径之中。修改宪法还面临的问题是修宪的繁琐性和严肃性，且在当前市管县体制还将在一段时间继续存在，直接修宪会造成对市管县体制的排斥，不利于良性发展。制定规章会面临效力较低和与上位法冲突的问题。制定行政法规虽然没有与上位法冲突的问题，但是由于行政权的配置的核心是宪法和法律问题，行政法规来规定也难逃效力不足的问题。因此，笔者认为，制定法律的解决路径无疑会是一个非常全面的、可以兼顾长短期利益的解决方案。要完善中国的行政管理体制，合理配置政府间纵横向复杂的权力网络关系，一部独立而完善的（政府间关系法）或（行政区划法）将是一个必然的选择。虽然这种方案对我国现行行政体制冲击太大，必然涉及多层利益的冲突，但却是一项需要马上着手的工作。同时，为了兼顾短期利益，修改现行法律也是一方面工作，具体建议在（地方政府组织法)中增设实现分治、省直管县的条款。并在第四章地方各级人民政府职权中明确各级政府的权限划分。按照有利于促进县域经济发展的