XX市国税局机关效能建设问题的研究.doc

XX市国税局机关效能建设问题的研究市局机关在税收工作的发展中发挥着极其重要的作用，但是要想成功发挥主导作用，关键在于要有一个高效的行政系统。提高效率一直是机关行政管理者追求的基本目标之一，但在实践中，机关的“管理无效”现象却经常成为公众和基层抱怨的话题，机关的效率经常成为人们攻击的对象。政府效能问题已经成为制约税收工作发展和党的执政水平提高的严重问题。如何破解机关效能问题，探索出机关效能建设的最优路径，提高党的执政能力，已成为我局必须深入研究的问题。但目前，我局在机关效能建设方面的研究还处于探索阶段，理论研究不够深入，对于机关效能从内涵到操作原则等方面还没有一个共识，没有形成系统的理论框架。由于理论支撑不足，实践中常常带有盲目性，通常表现为“运动化”色彩，极大影响了机关效能建设研究的深入，也降低了公共管理实践的应用价值。本文立足现实，在梳理和归纳国内外机关效能建设理论的基础上，经调研系统论述了我们吉林市国税机关效能低下的表现及原因，并行了梳理，运用相关理论进行分析。最后，提出了加强和改进机关效能建设的政策建议，以期为下一步吉林国税机关效能建设提供有益的借鉴。一、机关效能建设理论相关概念综述（一）效能要界定效能的内涵，必须先从“效率”这一概念考察入手。效率本是一个物理概念，在英文中一般作较为狭义的理解，即投入产出的比例关系,一般也称为机械效率或技术效率。科学管理运动的倡导者们把效率概念引进到管理理论。泰勒的科学管理法，主要是研究如何通过科学管理提高效率，这时的效率侧重表示量的概念，即单位时间内完成的工作量。威尔逊提出“行政学研究的目的在于政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作”。随后，管理科学学派的学者们将一系列定量分析方法引进管理，以此对管理中的投入与产出进行分析，在管理活动中追求投入产出的最大化，提高管理的效率。后来以西蒙为代表的决策学派提出“管理就是决策”的观念，认为目标决策比单纯的工作效率更重要，在效率概念中引进了“质”的要素，即是规定着效率作用方向的决策，认为只有在目标正确的前提下，工作效率才具有正面的意义。至此，他们认为任何管理活动的产出，都要投入一定的人力、物力和财力，其中投入与产出的比率即是效率。然而，科学管理学中的效率更多强调行政活动的耗费和收效的比值，侧重管理过程和管理系统自身的成效，侧重于“量”的概念。而对于公共管理领域，由于许多生产出的公共物品难以用数量进行量化，尤其是行政活动在时间、空间上所形成的有形、无形的有益的社会效果所带有“质”的特征，用效率指标很难进行衡量。效能的概念最初产生于物理，含义是表示物体运动能量释放和做功效果的一种体现和评价。现代汉语词典的解释为：事物所蕴藏的有利的作用。效能更加注重特定行为所产生功能的效率、效果和效益。效能涵盖了效率所包含的诸多因素，并对行为主体和行为客体双方效益的最大化进行了强调，在公共管理领域中更体现了行政组织及其活动所体现出的社会公平、正义等社会效益和政府能力，体现了对行政活动的综合评价。效能并非全有或全无的问题，而是多寡好坏的问题。如果投入愈多，相对地产出质量愈高，则为有效能。在达成目标的过程中，亦能满足心理需求，则愈有效能。其内涵相对于效率来讲更丰富，视野更为宽阔，更为全面。（二）机关效能20 世纪 90 年代中期以来，行政学的研究对象和研究方法发生了重大转变，在研究主体上倾向于用“政府”取代“行政”，而政府被定义为狭义的国家行政机关；研究客体上把行政效率看作是政府效率，即政府有效进行资源配置的能力，即本文关注的政府效能也称机关效能。我国与西方对政府机关效能的理解有所差异，如英国用“绩效”的概念，美国用绩效评估来衡量和促进政府活动的效果。在国内的研究中，对政府效能的理解也有所差异，如厦门大学卓越教授认为，行政效能是行政组织及其人员按照科学化、法制化的规范要求，通过积极、忠实地履行工作职责而体现出来的一种行为效应。湖南湘潭大学的彭国甫认为，行政效能是指行政目标的正确性及其实现程度，是行政活动在单位时间和空间内所产生的社会效果的有益性。综合而言，机关效能指党政机关在实施职能活动中所表现出来的实现工作目标的能力和所获得的领导效率、效果、效益的系统综合。它主要由工作目标、工作效率、工作效果、工作效益四个基本要素构成。机关效能的各要素是相互联系、相互制约、相互促进的。工作目标是机关效能的出发点和归宿；工作效率是衡量实现工作目标的数量描述，它是以数量来分析机关效能的手段；工作效果是机关工作实际成绩的直接反映，是高效、低效及无效的显著标志；工作效益是机关工作的最终结果，是机关效能最本质的内容。机关效能作为党政机关在工作中表现或发挥出来的实践能力的结晶，是以工作目标、工作效率、工作效果和工作效益为根本依据的，其中，工作目标是机关效能的核心，工作效益是机关效能的本质。（三）机关效能建设我国机关效能建设自 1997 年在福建省漳州市启动机关效能建设试点以来，已有十年的时间，开展的范围也逐步扩大到全国不少省市机关。但学术界经过多年的研究，对机关效能建设的概念并没有一个统一的认识。一些学者认为，机关效能建设就是以国家行政机关和行政人员为主体，以提高行政效能为基本目标，在行政体制内部运用不同管理形式使政府功能的发挥程度达到最佳的全局性的活动。机关效能建设实际上就是公共部门绩效管理，或者说，就是富有中国特色的新公共管理运动。陈俊星认为，所谓机关效能建设是以各级机关及其工作人员为效能主体以提高工作效率、管理效益和社会效果为目标，以加强思想、作风、制度、能力和廉政建设为内容，科学配置机关管理资源、优化机关管理要素、改善机关运作方式，按照“廉洁、勤政、务实、高效”的要求，构建机关效能保障体系的综合性管理活动。一些官员认为，机关效能建设是以效能为基本目标，把管理的诸要素有机结合在一起的高层次管理活动，主要内容包括深化行政审批制度改革、推进政务公开、实施效能告诫等，追求的目标是提高工作效能，提高党政机关为基层、为群众、为企业服务的质量。综合起来，机关效能建设是管理科学的重要组成部份，是一种高层次的管理形式和载体，是以效能为基本目标，以实现优质高效为目的，把管理的诸要素有机结合在一起依法履行职责的管理活动。机关及其工作人员是效能的体现者，是效能的主体；人民群众是效能建设的受益者，是客体。效能建设的主体行为是一种以管理为手段，以服务为宗旨，以满意为目的的行政行为。因此，效能建设的着力点是要强化对主体行为的约束，更好地服务客体，寓服务于管理之中；同时让客体能有效地监督主体，以获得满意的服务，增强机关工作人员的“公仆”意识，做到用职能去管理，用机制去完善，用领导的人格去影响。在体制上解决好“政府权力部门化，部门权力个人化”的弊端。建立多维监督制约机制，将行政的全过程置于社会全方位的监督之下，提高决策质量，消除不当、不良行政行为，建立良好的行政环境。（四） 机关效能建设理论基础政府管理活动涉及众多管理学领域，政府绩效能达到较高的水平属于多种因素共同作用的结果，因此，以创建高绩效政府为目标的机关效能建设活动涉及的管理学理论体系庞大，其具体实践应当接受公共管理相关理论的指导。1政府绩效管理理论政府绩效管理或称为目标效果导向管理，是公共支出绩效管理的简称 ，是指政府根据财政效率原则及其方 法论， 以绩效目标的建立、实施 、评价反馈为基本环节的公共资金管 理制度。政府绩效管理是一 特殊的行政管理问题，它既不同于企业绩效管理，又不同于传统行政管理，而是在绩效的原则下进行的公共管理，其范围不仅是政府部门，而且扩展到任何公共支出。政府绩效管理是机关效能建设的提炼与升华，它是一个完整的学科体系，包括政府绩效目标、绩效信息、绩效预算、绩效合同、绩效程序、绩效规制、绩效审计、绩效评估和绩效申诉等管理环节。2 公共产品理论公共产品理论定义公共产品、私人产品以及混合产品 出发，论述了政府和市场各自的职责范围所在及其分界 线。 公共产品理论的结论是，政府机制更适宜于从事公 共产品的配置，而市场机制则更适宜从事私人产品的配置 ，这实际上也就划定政府与市场的理论分野。当然，对于介于公共产品和私人产品之间的混合产品应 如何处置的问题，根据上述推理，公共产品理论也同样给出了原则性的，这就是根据混合产品中公共产品性质或私人产品性质强弱的不同，或近似公共产品处置，或近似于私人产品处置，或由政府和市场共同来提供。3激励理论激励理论所要解决的问题是，领导者或管理人员如何 根据人们的需要和人类自身的规律，选择正确的激励方 法 ，正确地开展激励工作。期望理论、公平理论和强化理论是激励理论的三大组成部分。4管理控制系统理论管理控制系统理论，认为规划和控制是两个紧密相关 的活动，包括战略规划、管理控制、任务控制三个层次。控制系统由控制器、被控制系统以及环境组成。管理控制主要目标是管理者监督组织中其他成员落实组织战略的过程。公共管理，应综合多种管理思想和管理方法，从而形成自身的管理系统，对其规划和控制应采用综合而系统的方法。5利益相关者理论利益相关者理论不仅关注和分析一个组织或个人的行 为及其影响，而且关注其行为结果可能产生的对其他组织和个人的影响。通过多层面、多视角分析，兼顾多方利益 ，使其行为尽可能赢得广泛的社会支持，并尽力追求积极且良好的社会效果，从而高效能地实现组织目标。二、吉林市国税局机关效能建设存在的问题加强机关作风建设，提高行政效能，树立良好的公仆形象，更好的为人民群众服务是中国每一个公务员的起码要求。然而，许多机关内部已经出现不适应状态，内耗种种状态己经产生，行政效能下降，（一）行政管理方法陈旧行文开会是行政管理的基本方法之一，目前我局贯彻上级指示、布置工作的重要方式大体为一个模式，即通过会议层层传达，通过文件层层布置，通过领导批示层层督办，通过学习领导讲话层层贯彻，通过工作总结层层报告，形成了一个闭环结构，循环往复，处处套用。这种公文旅行的工作方式，不仅降低了机关工作效能，严重浪费了行政资源，而且信息衰减迅速，容易失真，极易诱发弄虚作假现象。会议冗长重复，会议重形式不重内容，台上滔滔不绝，台下心不在焉，其实实质的会议内容会前就定下了。会议的规矩多。有些地方、部门的工作性会议上，诸如怎么摆桌签，领导出场顺序、谁先谁后发言，这里面有“学问”。至于会议的内容是否实在，效率又如何，还在其次。这种工作方式的特点是：有原则没标准，有要求缺指标，给执行层留下过大的自由裁量空间，漏洞也较大，执行人的好恶足以决定执行结果，人为因素影响过大。所以，在机关工作中，开会、发文件成为部分领导贯彻上级指示、解决问题的重要方式，工作中只有诸多环节顺利才能顺利下发，一旦遇到问题就会导致文件的搁置。（二）机关作风散漫一是“官本位”思想依然存在。这几年一直讲机关为基层服务，但在一些部门，特别是机关，仍然是“春风难渡衙门关”。由于衙门式的传统行政思想观念作祟，许多干部以“老太爷”自居，缺乏为基层服务的意识，“官本位”思想的存在，使得个别领导、干部仍是一幅高高在上的姿态，丝毫没有把自己当成人民公仆，没有想过自己的职责是全心全意为人民服务。个别同志常常办事拖拉、推诿扯皮，以至于行政效率不高。二是工作状态不佳，职业倦怠明显。行政人员职业倦怠主要表现为情绪低落、行为拖沓、工作目的只为了福利待遇工作、不愿承担责任等。有的干部看似准时上下班，但心从没放在工作上，老是留号走神，精力不集中，有的甚至在办公室里打电话聊天或玩电脑游戏。而所谓帮助基层排忧解难，只不过仅仅起到“传达室”的作用而已。还有的人不求有功，但求无过；加上目前考核激励机制不完善，有相当人员产生了“熬年头、的思想，工作状态不佳，职业倦怠明显。三是执行力不强，工作落实难。税务机关是贯彻落实党的国家税收政策重要执行机构。如果执行力不强，工作就很难落实。有一些部门及人员仅起传话筒的作用，有些职能部门以自身利益为重，与其他职能部门相互推诿责任、争抢功劳、明争暗斗、各自为政，缺乏协调合作，导致执行力偏低，工作难落实，行政效率不高。四是功利主义的行政心理。功利主义行政心理导致行政人员出现个人主义、本位主义和小团体主义行为，重视私人利益，忽略公共利益，重视局部利益，忽略整体利益。具体行为表现为：部门之间推诿责任，影响了本部门本单位的整体团结。消极保守的行政心理。受传统文化的影响，现今不少行政工作人员存在着“无过就是功”的心理，在工作中奉行“事不关己，高高挂起”，“多做多错，少做少错，不做不错”的落后行政心理。部分行政人员墨守成规、不思进取，工作不尽责，作风懒散，不问政事，对政治、时务不感兴趣，安于现状，固步自封，思维方式落伍，与时不能俱进。这些表明机关里在“无过就是功”这种消极心理的影响下，碌碌无为，不求上进，缺乏学习积极性，忘却责任使命，迷失人生方向，缺乏生活激情和工作动力。这一消极心理不但严重淡化了行政工作人员自我提升的需求，降低了工作人员自我价值实现的需求，而且严重影响了机关人员自身主观能动性的发挥，也阻碍了行政工作人员素质的提升，从而妨碍了政府效能的提升。（三）制度建设滞后机关规章制度与机关绩效密切相关，以前，为了更有效地管理机关事物，我们制定了许多的规章制度，随着税收工作发展，许多规章制度不但不能提高市局机关的绩效，反而使市局机关耗费了大量的时间和成本。而由于我们制度建设的滞后，机关效能建设推动力不是由公众外部推动，更多是取决于各部门责任人的决心和责任心，一些行之有效的措施由于缺乏制度保证而难以继续下去。可操作性的程序性规定还比较缺乏，制度创新、行政技术应用、新的工作流程设计缺少，对于如何优化机关资源配置、创建新的机关管理制度、设计高效运转的工作机制，探索总结的也比较少，措施缺乏可操作性，具体工作中往往落实不到位，距离规范化的要求还有一定的距离。表现在：机关行政行为难以做到事事有章可循；对基层单位当事人提出问题不属于本部门职责范围的，各处室都不能办理时，就没人处理。（四）效能建设解决深层次问题少机关效能建设既涉及到管理方式和方法。无论是机关管理体制创新，还是管理方式方法的探索都需要进行深入的思考。在机关效能建设实践中，政策措施的出台多是针对具体问题，就事论事，解决的也多是表面的问题，而对于问题产生的根源探究的少，解决源头和制度问题的就更少。如对于机关发现的不遵守工作纪律、办事拖拉、上班玩游戏，工作作风不好等问题进行了处理，但仅停留在这个层面是远远不够的，如果这些深层次矛盾不能有效解决，而把主要精力放在见效快、表面化程度高的问题上，势必使机关效能建设成了没有实质性内容的活动，搞与不搞没有实质性差别，与开展此项活动的初衷背道而驰。三、改善吉林市国税局机关效能建设的具体措施 （一）不断提高干部的素质强化服务、责任和效率意识 为提高干部（特别是领导干部）驾驭全局发展的能力， 必 须加强教育培训工作， 调整其知识结构， 不断掌握新的 工作技能方法和手段，使他们能为思想政治上过硬、工作上能独当一面的优秀人才。强化三种意识。一是服务意识。全心全意为人民服务，是我党的根本宗旨，也是公务员（ 特别是领导干部）的要求。在执政理念上 ， 要根据群众的意愿和要求为群众提供服务。围绕群众最关 心、 最现实、最直接的事情做 起 。事事以群众为中心，把满足群众需要作为工作的目标，以群众满 意 为标准 ，最大限度地满 足群众合理需求，为群众提供优质、高效服务。促进“官本位”向 “民本位”的转变 ， 实现从管理型政府向服务型政府的转变。二是责任意识。要杜绝见责任就绕、就推的现象，做到在其位谋其政 ，为人民群众办事、谋利益，忠于职守、爱岗敬业，尽职尽责。要有一种“受邦之垢，受邦之不祥” 的勇气和责任感对待自己的工作。 三是效率意识。处理问题要有时间观念，效率观念，减少和规范行政审批事项及环节 ，办事做到雷厉风行 ，不搞文山会海，不打人海战术。（二）强化内部沟通。一是把培育沟通意识和建立沟通制度结合起来。有效内部沟通的形成，前提是全体干部职工具备良好的沟通意识。这需要多种形式的深入持久的宣传、教育和培训，在深层次上引导干部职工对沟通的重新审视, 从而创造出一种有利于有效沟通的组织氛围。特别是领导干部的沟通意识，直接关系到内部沟通的成效，应以身作则，增强沟通意识，树立以人的本性为本、以人的需要为本、以人心为本的沟通理念，在内部构建开放的分享的组织文化，以利于沟通的开展。同时，沟通工作必须制度化，对什么事项需要沟通，由谁采取什么渠道进行沟通，如何反馈等都要有清晰的描述，并由制度固定下来，形成健全的沟通机制。二是把正式沟通和非正式沟通结合起来。正式沟通和非正式沟通各有利弊，两者有机结合，互为补充，才能更好地发挥沟通的作用。目前，随着知识经济的发展，在企业内部非正式组织已成为越来越重要的传播渠道，党政机关应注意这种发展趋势，一方面畅通正式沟通渠道，提高会议沟通、书面沟通等正式沟通方式的质量，另一方面更加重视非正式沟通的作用，积极搭建非正式沟通平台，通过工青妇等群团组织开展活动，增进交流，融洽感情，密切关系，谋求一致，营造宽松和谐的工作环境。三是把上行沟通和下行沟通结合起来。象任何一个组织一样，机关内部下行沟通频率高于上行沟通，这虽然有其道理，但如果不注意上行沟通，下行沟通的反馈就会出问题，甚至出现逆反心理。这在实际工作中有所发生。同时，注重发挥党组织沟通优势，打破行政条条块块的限制。还要畅通上行沟通的渠道，完善上行沟通的措施，使下级的信息能够及时、准确上传。这就要求党政机关的每一项决策，都要扩大参与面，提高干部职工的参与感。领导层要打破沟通障碍，放下架子，经常就工作和生活中的问题与下属谈心，倾听他们的真情实感，让下属充分表达自己的真实意见，并积极采纳。是把传统沟通和网络沟通结合起来。口头的、书面的等传统沟通方式固然重要，但随着信息技术的突飞猛进，局域网、电子邮件系统、数据库等方式已日益成为各种组织保持内部沟通的重要方式和工具。在一些运用这一方式和工具比较好的组织,内部沟通达到了前所未有的充分与高效。比如美国的微软公司，为了提高企业内部的沟通效率,专门在公司主页上建立了一个老板信箱,员工的意见或建议随时随地都可以发送到这个信箱里。公司总裁每天检查信箱两次,及时对员工的意见做出反应,并对其建议被采纳了的员工予以重奖。当公司遇有重大策略调整或重要事件发生时,比尔盖茨除了征求高级经理的意见外,还通过电子邮件与全体员工沟通。这对党政机关建立有效的内部沟通具有重要的借鉴意义。应加快电子网络建设，构建网络沟通平台，既注重硬件的投入，也注重软件的配套发展，提高干部职工信息化操作水平，实现不分级别的自由、真实的交流与沟通。（二）建立健全规章管理制度要以实现经常性管理为目的，以各项业务工作为分类标准，建立完善各类规章制度。着眼为企业基层和群众服务，要全力推行首问责任制、联席会议制度 、督查催办制度、过错追究制、超时默认制、否定报备制等制度 。1.建立健全岗位责任制各机关要实现定岗定责、分层管理。制定领导班子及 成员的工作职责、工作标准，做到分工明确、责任清晰；制定各部门的工作流程、工作标准、工作时限，明确中层干部的权责；制定每个岗位的工作细则，把目标任务分解到岗、落实到人。2.建立健全行为规范制度要以勤政廉政、优质高效为目的，以提高职业道德为 核心 ，建立公务人员的从业规范制度。主要包括职业道德规范、文明服务规范等内容。通过规范行为，切实做到服务形象佳、效率高、质量好、纪律严。3. 建立健全效能监察制度各单位纪检监察部门负责本单位的监督检查，通过日 常监督考核，促使各项制度落到实处。纪委、监察部门针对各部门制度落实情况，采取明察暗访、处理投诉等方式进行 监督监察。4.建立绩效考核的激励机制绩效考核作为一种管理工具和激励机制，已经被