804从公共管理视角探讨外来工的权益保护制度设计.docx

从公共管理视角探讨外来工的权益保护制度设计摘要：目前,我国劳动就业市场的管理基本上是城镇工和农民工劳动者由两套管理制度和管理机制分别管理,对城镇劳动者就业实施正规劳动合同、建设人事档案、有下岗证、失业证等保障,对城市农民工就业如前文所述要有就业许可证等限制。但是农民工仍然在受到一些不合理的待遇，我们应该积极的提出建议，为农民工谋福利，让所有人生活更加幸福，社会更加稳定。关键词：公共管理 农民工 权益保护 保障一、公共管理与公民权益1.公共管理的定义公共管理是对公共事务的管理，公共事务是公共管理的起点，决定了公共行政走向公共管理的必然态势。近年来，国内学界对公共管理的一些相关问题进行了深入探讨，取得了可喜的成绩。总体上看，公共管理对我们还是一个新课题，公共管理学科发展还处在起步阶段。公共管理从产生意义上讲是公共组织的一种职能，包括以政府为主导的公共利益和公共组织为指向的非政府组织为实现公共利益，为社会提供服务和公共产品的活动。传统管理与现代公共管理的区别集中体现在是否将目标定位在公共利益上，公共管理不仅强调社会公平，而且更应当为社会提供高效优质服务。当代新公共管理倡导是从主体的广泛意义上理解公共管理，公共管理的主体不再只限于政府和组织，进而把公共行政和公共管理区分开来。2.公共管理视角下的权益保护提到农民工权益，首先要分析一下农民工这个词。近年来，因为多种原因，农民工队伍大量涌入城市。农民工是兼有工人与农民的双重意义的，农民工不是指在家种田种地做做小工的农民，而当这些农民涌进大城市大企业，就会被相对称为“农民工”。这个时候在城市立足，也就能凸现出历史背景的差异。总之，考虑他们的权益也就必须把他们放在这样一个社会与时代背景下去考虑。2007年3月27 日，新华社受权发布国务院关于解决农民工问题的若干意见.意见还要求各地区、各部门结合实际抓紧制定和完善配套措施及具体办法，积极研究解决工作中遇到的新问题，确保涉及农民工的各项政策措施落到实处。意见提出做好农民工工作的基本原则是：公平对待、一视同仁；强化服务，完善管理；统筹规划、合理引导；因地制宜、分类指导；立足当前、着眼长远.二、外来工的基本情况1.外来工产生的原因和背景为何农民宁愿抛荒选择出外打工，原因有以下几点。 农村劳动力剩余决定远行。一些贫困县，近年来经济发展态势不错，财政收入也实现了三年翻番。但因为基础薄弱，生活水平仍较低。农村因为劳动力剩余，当地的企业不多不能就业，又找不到合适的副业。呆在家仅靠一亩三分地很难以改善生活，所以一部分青壮年劳动力远走他乡另谋职业。加上如今走南闯北获得成就的农民工给留守在家农民极大的冲击，很多农民萌发了出外淘金热。于是出外打工成为了农民创收的一条捷径。 收入差距明显决定选择。笔者采访了一位在外打工多年的邓姓农民，他告诉了我这么一组数据：“假如我在家种田，一家四口4亩多田，收成好种粮的产量可达到800斤/亩，两季每亩1600斤，折人民币1120元，加上种粮的补贴，每亩的收入为1200元，除去谷种、化肥、农药、耕作等成本开支，一亩田年纯收入才为500-600元，按一家四口人计算，一年种粮不过3000元，这里面还包括全家的口粮。而出去打工，收入远远大于种粮的收入，我县农民打工主要集中在浙江一带。月工资一般为1500-2000元，除去日常的生活开支，稍微节俭点在外一年的纯收入可以达到1-1.5万元。如果是夫妻双双在外打工，收入还会在2万元以上。”如此悬殊的收入比较，农民就不难选择去留了。 工种单纯决定外出。很多出外务工者告诉笔者说，在家种田琐事多，花不少精力和时间是小事，收成还不一定好，如果想再创收搞些别的副业，一年到头都在忙。而出外打工相对就比较单纯，以劳动时间计算劳动报酬，天天是工厂、宿舍“两点一线”，只需要把手中活干完，就可以拿一定的报酬。这样一对比，农民当然愿意选择比较简单的而又收入更高的劳动方式。2.城市外来工的现状概况在城市外来工的工作地,由于户籍制度的存在,限制他们因素主要是不能做到公平对待,歧视多、收费多,管理少、服务少。因为没有户口,外出就业的农村劳动力在工作地受到了许多不公正待遇,特别在劳动方面具体表现如下几个方面。 劳动就业收费多、就业受到歧视。在现代人权观念中,劳动就业是一项基本人权,对一个劳动者而言,只有劳动就业权得到保障,其生存权、发展权才有保障。国际劳工组织111 号建议所述在劳动过程中受到了许多限制。首先，外来工外出就业要办务工证、就业卡、健康证、计划生育证等繁多证件(以前还要办暂住)。这些证件一般收费较高。例如 “在北京打工一年办证要交各种费用600 元左右等于要白干一个月” 其次在用工中一些部门对外来工工作进行用工审批、设置工种限制，用工中存在明显的先城镇劳动力后农村劳动力，先城镇下岗工人后民工的现象。外来工就业无公平机会。甚至有学历和文化程度的限制。第三 ，外来工即使就业，其劳动时间之长、劳动强度之大均超过城镇工。第四，因资格不平等，外来工无法做到与城镇工一样同工同酬。外来工就业歧视现象出现，究其原因，从法律角度探讨，主要是因为目前我国只有妇女权益保障法、宪法、残疾人权益保障法、劳动法这四部法律设有关于就业歧视的条文。但基本只是一些原则性的规定，在具体实践上缺乏可操作性。另外，“就业歧视在我国属于民事法律关系调整范畴按照法无规定不禁止的原则在当前用人单位各种就业歧视行为中，除性别歧视外，其他像经验歧视、年龄歧视、身高歧视、户籍歧视、健康歧视、学历歧视等都不属于违法行为 工资拖欠和克扣现象严重。全国总工会的资料显示，目前全国进城务工农民被拖欠工资总额在1000 亿元左右。作为劳务输出大省的四川，在2003 年前三季度劳动保障部门追发的4700 多万劳动者工资中，绝大部分都是被拖欠的农民工工资。几乎是每到年终岁末，都有一些无路可走的城市外来工不得已选择“跳楼”、“自焚”方式去讨回被克扣或拖欠的工资。2004 年调查的全国农村外出样本中，有三分之一曾有过工资被拖欠，有四分之一曾有过工资被克扣现象。而无固定雇主的散工最可能被拖欠或克扣工资，发生一次或一次以上的比例高达53.9%;其次是服务业,发生一次和一次以上的频率为43.2%;而后是工业企业,占28.2%.企业规模对于工资的拖欠与否有相关关系,100 人以下的企业拖欠工资的发生频率为49.1%;规模大的企业 ,发生的比率比较低.在1000 人至5000 人的工厂中只有12.7%的人曾有过拖欠或克扣工资情况. 据一中央级媒体披露 ，南通六建公司有个极为荒唐的“协议书”，竟然把拖欠民工工资明目张胆地列为条款之一。其中规定，出勤至少一个月的工人，每天得到10 元生活费。其中包括只能在工地食堂使用的每月200， 8月底起再付给每个人5 元一天的“子女入学费”工程完工后再支付50%工资给工人，其余的在年终进行结算。 工作时间随意延长。劳动法明确规定了劳动者的周最长工作时间及加班加点时间的最高限度。法律上对工作时间和休息休假制度的规定，是各国早期劳动立法的重要内容。我国对劳动者工作时间和休息休假的法律保障，主要目的是为了保障劳动者的健康和安全。国务院修订了关于职工工作时间的规定规定从1995 年5 月1 日起我国已实行每天8 小时每周40 小时的工作制。“在市场经济条件下，由于竞争意识的加强及工作节奏的加快，劳动者必须有比较充分的休息时间，才能适时地调节精力和体力。工时制度的发展是社会进步和社会文明的一个标志。” 然而许多工厂、企业为追求利益最大化，往往不顾国家规定，不顾外来工身体情况一味将工作时间任意延长。据清华大学当代中国研究中心与广东省妇女干部于2002 年12 月合作完成的外来工需求调查，2002 年广东外来工每天平均工作时间9.7 小时。其中12 小时及以上的占五分之一，有5.8%的人最长连续工作在24 小时以上。过度劳累仍然在威胁着外来工的健康和生命有43.4%的人下班后感觉“疲劳”其中12.3%的感到“非常疲劳”。许多城市外来工的工作寿命大缩短，许多行业出现了35 岁左右就“工作不动”情况。第四，劳动安全卫生状况恶劣。2000 年，当时国家安全生产局用“不容乐观”这几个字来概括近年安全生产的总体情况。1999 年全国平均每天由于各类事故死亡近300 人，有近千人受伤。而城市外来工成为伤亡事故的主体，约占伤亡事故总数的80%以上。其中，与工作有关是最主要的安全问题一个是职业病，一个是工伤事故。特别是职业病，2003 年、2004 年均呈上升趋势。据调查 ，2000 年城市外来工中有1.7%的人自报在外出打工期间曾有过化学品中毒,有11.9%受过工伤;2002 年调查中, 曾有过化学品中毒的有9.8%,曾受过工伤的占23.5%。以2004 年为例，全国共发生各类安全事故80.37 万起,死亡136755 人,可以称得上是代价高昂、后重惨重。近两年发生了河南省郑煤集团大平煤矿“10.20”瓦斯爆炸造成148 人死亡陕西省铜川矿务局陈家山煤矿“11.28” 瓦斯爆炸造成166 人死亡。2005 年发生了辽宁省阜新矿业集团海州立井“2.14”瓦斯爆炸造成214 人死亡等。可以说因为劳动生产事故与职业病除导致人员死亡与终身残疾外，还迫使国家、企业与劳动者个人付出了巨大的代价。 缺乏社会保障社会保障有广义与狭义之分。狭义的社会保障是指社会保险，即以劳动者为保障对以劳动者的年老、疾病、伤残、失业、死亡等特殊事件为保障内容的一种生活保障以社会保险为主要内容。以社会救助、社会福利为辅助内容，以服务保障、物质保障、精神保障为保障层面的集合性体系。目前的情况是城市外来工一般不享受任何保险待遇，只有部分从事高危工种的外来工才享受工伤保险。用人单位未按国家规定给外来工缴纳社会保险，除了因为外来工自身的观念因素外，主要是用人单位从经济角度考量，若给全部外来工按规定缴纳社会保险，将会增加企业、工厂的经济负担。还有，绝大多数用人单位没有与外来工签订劳动合同。外来工所处的特殊环境使得外来工不敢理直气壮地主动提出签订劳动合同，惟恐会失去来之不易的工作岗位，怕得罪老板而断了自己求职的后路。当然，也有一部分外来工是通过熟人或亲戚朋友等关系介绍才找到工作的，人情网禁锢了他们维护自己合法权益的正常想法，觉得去找企业、工厂谈社会保险、谈签订劳动合同会伤感情。3.外来工权益保护与公共管理的结合 加强工会组织的建设，切实保障企业员工的利益。据广东省佛山市工会的调查，在许多民营企业和三资企业里，上会是根本不存在的，劳动者维护自身权益，还只停留在自发阶段，离有组织的自觉行动有相当的距离。那么，引导他们学法用法的工作该由谁去承担起来?各地劳动部门、市、县、镇各级的，会应该还有许多事情可以做。 放宽户籍政策。目前，我国的户籍政策已经有了一些改善，比如，对城市人员之间之间的合理调动，户籍管理在程序上一般不会出现问题，但对外来人员：尤其是对农民工的户籍管理过于苛刻，致使管理者与外来务工人员之间的摩擦时有发生。建议国家在某些地区适度地放宽户籍政策，有条件地赋予外来工自由迁徙权由此来减小这些给城市管理秩序带来的危险。比如，规定外来工在某类城市连续居住若干年后给予蓝印户，这样就可以享有当地居民相当的权利，同时承担与当地居民相当的义务，使外来工对城市有归属感，更好地融入城市生活，才会对城市产生感情，更能促进一个城市的发展。 政府应督促企业，健全投诉渠道。目前，由于劳动力足资方市场，企业没有用工方面的压力，形成了一些小重视劳动者的错误认识，维护劳动者权益的法律和制度往往得小到执行。那么，劳动者权益的保护又到底如何体现?各部门齐抓共管怎样才不仅仅是一句空【J号呢?有鉴于此。建议政府要教育投资者善待亡人并通过一定的手段督促企业执行一些维护外来工权益的制度，比如设立最低工资制、最长1：作时间制等。与此同时，应健全投诉渠道。政府要成为劳资舣方纠纷的公正调节者和双方权益的公平维护者。 消灭城乡差别，建立平等的法制环境。目前，鉴于外来二在政治L、经济上、管理上以及在生存环境和福利待遇上均存在不同程度的不平等，不少城市居民包括机关工作人员，医院等各种服务窗口，对外来工有明硅的歧视情绪和排斥心理。因此，首先应从制度、管理体系，消灭城乡差别，。一个现代社会，一个健康的社会，一个有法制的社会，应在管理规范上尽町能减少歧视和消除歧视。，只有建立人人平等的法制环境，才能真正消除歧视。保障人权，尤其是保障外来务工人员的合法权益，是城现代化进程的根本之路。因此，建议各级工会应当与工商行政主管部门联合，督促民营企业和t资企业成立工会组织，并制定l：会工作细则，保障企业员工的合法权益，促进企业规范化管理。三、影响外来工权益保护的因素分析1.影响其权益保护的制约因素法律观念淡薄维权意识不足。农民工法律知识了解少当自己合法权益受到侵害时往往不懂得运用法律武器来保护自己或是忍受不公正的待遇或是采取极端方式解决问题使矛盾激化影响到自身权益的维护和社会的稳定。同时由于农民工法律意识不强发生问题时往往疏于收集、保全相关证据增加了工作的难度。 农民工维权成本高。劳动争议实行“先仲裁后诉讼”的解决方式造成寻求公力救济的金钱成本和时间成本过高使农民工的合法权益得不到及时保障。 2.存在的问题 劳动监察部门人员配置严重不足使执法监察无法落实到位经费不足、调查手段落后导致劳动行政执法监察力度不够。我县劳动保障监察行政部门有编制专职监察员4人这显然难以发挥劳动监察的职能作用不利于预防并及时纠正用人单位劳动关系中的违法行为确实心有余而力不足。 工会组织和职代会制度不健全。大部分小企业没有建立工会组织。其中有部分工会组织基本上是“有名无实”无专职人员、无活动经费、无单独的工会活动、无工人代表会制度职代会制度.四、解决措施城市外来工的劳动权利和人身权利如何得到法律保护不仅关系到每个城市民工的切身利益，而且关系到社会稳定和城市化进程。欲解决这个问题，除了依靠国家政策外，更重要的是完善各项法律制度，尤其是建立和健全劳动和社会保障体系，所以如何加强和完善城市外来工的劳动保护，是研究和解决外来工问题的归宿。 完善劳动立法步伐。上个世纪九十年代的劳动法施行以来至今已有十年之久,作为一部专门调整社会劳动关系的法律,其施行以来对规范用人单位行为、维护劳动者的权益发挥了极其重要的作用。但是劳动法总共条文毕竟才106 条,因此很多关于劳动者特别是城市外来工权益的规定显得比较概括。如前文所述劳动法作为比较宏远与抽象,所以,以后的劳动法修改过程中能否去细化其条文,使之更加具体和形象,有利于解决劳动争议,审理劳动纠纷的诉讼,使劳动保障部门或人民法院在处理案件时能有章可循、有条可依,方便于解决实际存在的问题。同时,修改劳动法时还应考虑到城市外来工作为劳动者与其它同为劳动者的城镇工相比,有其特殊性,能否在劳动法中专门规定保护城市外来工的权益条款。如在就业歧视方面、同工同酬方面等。另外,在完善劳动法时,还应加快制订与其相配套的其它法律、法规.如劳动合同法、工会保障法、社会福利法、社会保险法、社会救助法和劳动保护法等。 尽快制订中华人民共和国外来工权益保护法或中华人民共和国民工权益保护法。2004 年,当全国两会如火如荼进行,大会推出一项又一项诸如“三农”政策等重大决定的时候,作为劳动力输出大省的四川省以柏凡为首的十三位省人大代表联名向四川省人大提交了第60 号议案,要求制订四川省民工权益保护条例,这一议案经过四川省人大主席团会议通过之后被交由“四川省人大农业委员会”进行重点审议。该事件的意义在于地方的立法机构已经注意到城市外来工在劳动过程中存在许多问题,准备开始制订地方性法规,试图在一定的区域内去解决,四川省人大这一举措实际上也是将中共中央有关政策文件予法制化的一个步骤。早在2003 年初,国务院办公厅就已经下发了关于做到好农民进城务工就业管理和服务工作的通知 .要求各地区、各有关部门采取有效措施 .全面做好农民进城务工就业管理和服务的各项工作。2003 年下半年_国务院总理温家宝多次强调要进一步清除对农民进城务工的不合理限制和歧视性做法,保障进城就业农民的合法权益,增加农民外出务工收入,督促用工单位及时足额兑现农民工工资。四川省人大的这一举措更促使国家更应早日制订中华人民共和国外来工权益保护法,这样将会使全国数以亿计的城市外来工们的权益更好地得到保护。法律最大的功能在于为社会行动提供预期,如果有中华人民共和国外来工权益保护法,城市外来工就有安全的预期,那些侵犯外来工的权益事件就会得到有效的遏止。 制订工资法建立欠薪保障制度。收入是劳动者的最重要权益,拖欠、克扣工资问题是城市外来工劳动过程中存在问题较为突出的一个,甚至还出现过温家宝总理为农民工讨工资的事件。为切保障外来工根本利益,制订工资法已是刻不容缓。特别是在工资法中规定欠薪保障制度尤为重要。这对维护社会稳定，保障外来工的合法工资权益具有重要作用。在未来立法中,所有企业应按职工人数按期交纳一定数额的欠薪保障基金。这项基金专用申请破产的企业,依法审计或整顿后资无力支付劳动者工资，以及投资者隐藏或逃跑的工厂，企业。 贯彻执行工会法发挥企业工会作用。工会在维护城市外来工合法权益的作用不可替代。如何更好地执行工会法,加快新建企业、工厂工会组建步伐,最大限度地把城市外来工组织到工会中来,更多听取他们的心声。推进工资协商工作,通过工会这一法定渠道维护外来工的劳动报酬权等合法权益,推进厂务公开工作健全职代会制度完善职工民主管理机制,从源头上保障外来工的经济利益。 制订劳动就业法改革现有劳动就业体制。目前,我国劳动就业市场的管理基本上是城镇工和农民工劳动者由两套管理制度和管理机制分别管理,对城镇劳动者就业实施正规劳动合同、建设人事档案、有下岗证、失业证等保障,对城市农民工就业如前文所述要有就业许可证、计划生育证等限制。这种管理方式是城市外来工在劳动力就业市场得不到公平待遇的根本原因。因此,尽快制订劳动就业法,改革现有劳动力就业市场,构造统一的劳动就业管理模式,提高劳动力市场的发育程度,实现用人单位与劳动者双向选择 .取消不合理的劳动就业限制 .将使城市外来工的现在所遭遇到的就业歧视与就业过程中的不平等、不公正对待不在存_还有,笔者认为在刑法的未来修订时,为加大对侵害劳动者特别是城市外来工合法权益的刑事处罚力度,应在增加关于用人单位或其管理者直接侵害劳动权方面的罪名。另外,国家在未来立法中应进行全面户籍制度改革,取消对城市外来工各种名堂收费,取消对企业使用外来工的行政审批,取消对外来工就业的职业工种限制等。城市外来工的劳动就业不仅是当前及今后一个时期农民增收的重要渠道,而且符合国家农业和农村经济结构战略性调整的大趋势。“当前,由于城乡分割体制的影响,我们在对待