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浅析村组道路养护现状与建议淅川县农村公路管理所乡村道路管理股 党磊随着农村经济的发展、城乡一体化、新农村建设进程的日益加快，县乡道路与村组道路作为农业经济发展、农民增产增收、农村面貌改善和生产生活出行的重要纽带和基础设施，对城乡经济的带动促进作用日见明显。于此同时农村道路的管理养护问题也日益增多。以河南淅川农路为例，该县位于河南省西南边陲，豫、鄂、陕三省交界处，总面积2820.28平方公里，67万人(移民前原有人口)，下辖15个乡镇（公路管养站），516个行政村(移民前原有)，是南水北调中线工程的主要水源地、淹没区和渠首所在地，为全国移民安置大县、国家扶贫开发重点县、河南省扩权县之一，享受国家西部大开发的优惠政策县。根据本人的工作经历现将村组道路管护现状浅析及建议如下：一、管护现状与存在问题1、管护责任主体不力。虽然公路法/河南省农村公路条例等法律法规，以及县级人民政府关于深化农村公路管理养护体制改革实施意见规定，均明确了乡、村、组级公路管护的责任主体为乡镇政府。但是在具体实施过程中，各乡镇因多种主客观因素，没有引起足够重视，没有履行法律法规赋予的职责，致使乡、村、组级公路前修后坏现象普遍存在，路产路权破坏严重，附属设施损坏突出。2、管护机构难以落实。各乡镇没有严格按照南阳市农村公路管理养护体制改革实施方案（宛政办200724号）文件要求，组建的农村公路管养机构，除安排一名分管领导和一名主管副站长外，没有其它人员协助管理，其管理工作全部依赖于县农村公路管理部门。由于村组道路点多、线长、面广，人力有限，县农村公路管理部门无力做到全面覆盖。受益村庄多数也未按要求落实日常管护人员，造成水沟堵塞无人清挖，路面抛弃物无人扫，路肩杂草无人砍。路肩杂草长到了路中央，使本身只有3.5米宽的路面只有2米多可以通行，存在严重的安全隐患。3、管护执法手段弱化。由于村组道路没有专门的路政执法机构和人员，各种破坏路产路权的行为无人问津，即使各乡镇（村组）或县路政管理部门抓到了各种典型案例，移交到当地派出所，派出所均以无处罚依据，对其行为也不愿立案处罚，导致各种破坏路产路权的行为愈演愈烈。各乡镇各村（组）级公路设置的限高栏、限载墩被肆意破坏。 4、地方保护思想严重。各乡镇（或村组）为发展地方经济，为各企业营造良好的通行环境，均承诺在村级公路上通行，使本身设计荷载为20吨以下的村（组）级道路，确承受着50吨以上的车辆，加速对村（组）级道路的破坏。5、管养经费严重不足。全县（淅川）村村（组）通水泥路（沥青路）已建2113公里，其中，重要养护村道1050公里，一般养护村道1063公里，覆盖95%以上的行政村。为解决重建轻养问题，县政府曾召开政府常务会议，研究决定将省补和县补养护经费进行捆绑使用，由县农村公路管理部门负责督导（乡镇）农路养护工作，通过近几年的努力，对已出现病害有碍畅通的部分村组道路进行了排查垫付，现基本上能保持通行（由于资金的严重不足）。受经费制约，沥青路服役年限为7至10年，水泥路为15年至20年，绝大部分沥青路和水泥路面已接近服役年限，路段通行状况仍然较差。6、村民爱路护路意识差。村（组）级公路的受益主体为村民，由于当地政府及受益村（组）缺乏相关管理制度约束，对沿线村民教育不够。导致村民随意在路中挖沟放水，在路上拴牲畜，打场晒粮，占道经营，非法违建，对各种破坏路产路权行为不予制止等，使本身就比较脆弱的村（组）级公路不同程度受损。7、承揽费低养护工只能聘用年龄大的。承揽费普遍较低，养护工只能聘用年龄大的，有的甚至已经是花甲之年的老人（60岁以上），一名养护人员负责3.5米宽，34公里长的村道，根本无法很好的完成和胜任村道养护工作。养护的质量无法保证，就使得乡村级道路的养护工作几乎成为纸上谈兵。乡镇管理站养护人员数量短缺，整体素质不高，多数乡镇由于受养护资金的限制，甚至部分路段根本无人管养，一直处于失养状态。养护人员（承揽）多是村民或乡镇护林防火人员，没有接受过农路养护专业技术培训和实际工作经验，整体素质偏低。在农忙务工季节，养护工（承揽人员）都忙于自己的农活，根本无暇顾及乡村公路的养护，致使日常性养护出现农忙务工断档，等到农闲时进行养护已经造成路况质量的下降。 8、乡、村、组公路建设标准较低。乡、村、组公路建设标准较低，没有达到“成品路”，由于大部分乡、村、组公路建设标准较低，质量要求不高，附属配套工程严重欠缺（没有路肩和排水沟），造成乡村公路先天不足，没有达到“成品路”的要求。这样的“路”无疑超出了道路养护工作的范围，而要弥补建设中遗留的部分工程，就会大大增加农村道路养护的工作和量养护难度及养护成本。9、上级发放费用和实养应付费用不相符的问题。进几年国家出台强农惠农政策项目，修建的农村道路问题。如；发改、财政、国土、水利、烟草、农业、民政、畜牧、移民、林业消防等多家单位修建的农村道路管养费问题至今还没找落。而这些不属于村村通项目的道路 ，管理养护工作各乡镇已纳入本辖区管养总里程多年。10、项目工程损坏乡村组道路。淅川县位于南水北调中线工程核心水源区“渠首所在地”、全国移民大县。大量的移民后续工程在境内运行，移土培肥工程车辆在乡村公路上行驶，对全县境内乡村公路的损坏巨大目前还没法统计。此项工程更加重了乡村公路养护的成本 ，对本来资金不足的乡村公路养护，无疑是“雪上加霜”。11、农村道路的管理法规不完善。(1)随着农村道路和车辆的增多，农村道路交通事故不断上升，在这些交通事故中，大部分是由于人为的违章行为造成的，但有的道路交通事故的形成除当事人有违章行为外，往往还夹杂着道路上有诸如石块、土堆、柴草等影响行人正常通行的路障因素，在此情况下，受害人往往以农村道路管理机关未认真履行确保农村道路畅通的职责造成他人损害为由，将农村道路管理机关起诉至法院，要求其承担赔偿责任。各地法院在审理同类案件时作出的判决大相径庭，有的法院认为，公路交通管理部门未及时清理路障，未尽到保障公路完好、畅通、安全的义务，因此应承担相应的民事赔偿责任，审判机关往往依照中华人民共和国民法通则和中华人民共和国公路法的有关规定判令公路交通管理机关单独或与交通事故的责任人共同承担民事责任；侵权责任法第89条 在公共道路上堆放、倾倒、遗撒妨碍通行的物品造成他人损害的，有关单位或者个人应当承担侵权责任。第90条 因林木折断造成他人损害，林木的所有人或者管理人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。第91条 在公共场所或者道路上挖坑、修缮安装地下设施等，没有设置明显标志和采取安全措施造成他人损害的，施工人应当承担侵权责任。窨井等地下设施造成他人损害，管理人不能证明尽到管理职责的，应当承担侵权责任。而有的法院则认为，由于公路交通管理部门没有清障的法定义务，因此公路交通管理部门不承担任何民事责任。(2)村、组道路上设置限高限宽防护等措施的法律法规不完善，没有统一的标准和办案措施（限高限宽防护等措施肆意被损害，缺少司法定刑解释），随意性很大，弊端百出。（如急救、消防、撞击、自然脱落、堆积、损坏）按照侵权责任法第85条：建筑物、构筑物或者其他设施及其搁置物、悬挂物发生脱落、坠落造成他人损害，所有人、管理人或者使用人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。所有人、管理人或者使用人赔偿后，有其他责任人的，有权向其他责任人追偿。第86条 建筑物、构筑物或者其他设施倒塌造成他人损害的，由建设单位与施工单位承担连带责任。建设单位、施工单位赔偿后，有其他责任人的，有权向其他责任人追偿。路政管理法规与侵权责任法不协调和公路管理法规不完善（有的条文还相抵指.如；撞击、自然脱落、堆积、损坏），导致法院法官对涉路同类案件结案不一。（缺少司法解释）12、农村道路管理养护部门清除路障杂物的职责。从公路法相关规定来看，公路交通管理部门负有清除杂物的职责;我国公路法第35条规定：“公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态。”第43条规定：“各级地方人民政府应当采取措施，加强对公路的保护。县级以上地方人民政府交通主管部门应当认真履行职责，依法做好公路的保护工作，并努力采用科学的管理方法和先进的技术手段，提高公路管理水平，逐步完善公路服务设施，保障公路的完好、安全和畅通。”这两个条款规定了公路交通管理部门的法定职责和义务。公路交通管理部门在其管理职责中应及时对其管理的公路进行巡视，提供符合公路规范标准的通行路况及环境，保证公路处于良好的技术状态，以保障上路车辆高速、安全、畅通行驶。从逻辑上来讲，公路交通管理部门“保证公路经常处于良好的技术状态”、“保障公路的完好、安全和畅通”，应当包括清除路障在内，否则不可能使“公路经常处于良好的技术状态”与 “公路的完好、安全和畅通”。 清除杂物是公路交通管理部门的职责，但这并不意味着公路交通管理部门的这个职责是无限度的。公路养护技术规范（JTJ073-96），其第3.1.4条规定：“各种路面应定期清扫，及时清除杂物，以保持路面和环境的清洁。”对该条款如何理解，交通部交公便字200166号关于对江苏省交通厅关于请求明确公路养护技术规范有关条款含义的紧急请示答复：“公路养护技术规范第3.1.4条规定各种路面应定期清扫，及时清除杂物，以保持路面和环境的清洁。该条款是对公路日常养护工作的总体要求，其具体含义是：公路养护单位，要对公路进行定期清扫，定期清扫时的作业标准是清除杂物，做到路面清洁。定期清扫的频率应根据各地关于公路小修保养工作的相关规定执行。另外，该条规定中的及时并不等于随时，公路养护技术规范没有也不可能要求公路养护单位对路面杂物做到随时清除。二、公路法律法规依据1、责任主体。公路法第八条“乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道建设和养护工作”。河南省农村公路条例第四条“乡（镇）人民政府在县级人民政府确定的职责范围内，并在交通主管部门的组织指导下，负责乡道的建设和养护工作；村民委员会在县级人民政府及交通主管部门、乡（镇）人民政府指导帮助下，做好本村村道建设和日常养护的组织实施工作”；第二十一条“乡道、村道的日常养护由沿线乡（镇）人民政府、村民委员会采取群众性养护组织或者其他养护组织形式进行，也可以采取个人（农户）分段承包等方式进行”。南阳市人民政府关于深化农村公路管理养护体制改革实施意见规定“乡（镇）人民政府是乡村道路管理养护的直接责任主体”。依据以上规定，村级公路的管护责任主体无疑是乡（镇）人民政府，以及各自然村和小组。2、管护要求。公路法第四十四条“任何单位和个人不得擅自占用、挖掘”；第四十六条“任何单位和个人不得在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动”；第五十二条“任何单位和个人不得损坏、擅自移动、涂改公路附属设施”。河南省农村公路条例第二十三条“因严重自然灾害致使农村公路中断或者严重损坏时，县、乡（镇）人民政府和村民委员会应当及时组织修复。必要时可以动员和组织沿线机关、团体、企业事业单位、当地群众进行抢修，尽快恢复交通”。河南省公路路政管理条例规定“公路两侧建筑控制区范围从公路边沟外缘起，国道不少于20米、省道不少于15米、县道不少于10米、乡道不少于5米、村道不少于3米”。依据以上管理规定，更加明确了管理者应该管理什么，怎样管护的问题。3、处罚标准。公路法第七十六条“有下列违法行为之一的，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处三万元以下的罚款：（一）擅自占用、挖掘公路的；（二）未经同意或者未按照公路工程技术标准的要求修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管线、电缆等设施的；（三）车辆超限行驶的；（四）损坏、移动、涂改公路附属设施”的；第八十条“未经批准在公路上增设平面交叉道口的，由交通主管部门责令恢复原状，处五万元以下的罚款”；第八十三条“损毁公路，尚不够刑事处罚的，依照治安管理处罚法第二十条的规定处罚”；第八十四条 “违反本法有关规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。河南省农村公路条例第三十三条 “违反本条例规定的行为，法律、行政法规有行政处罚规定的，从其规定；构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成农村公路损害的，依法承担民事责任”；第三十六条“在村道建筑控制区内新建、扩建建筑物和地面构筑物的，责令限期拆除；逾期不拆除的，可以依法强制拆除，有关费用由违法者承担”；第三十七条“超过限定的荷载标准擅自在村道上行驶的，责令停止违法行为，并处500元以上5000元以下罚款”。依据以上规定，对村级公路管理处罚，是有法可依的。三、对策与建议 针对当前村、组道路的管护实际，有法不能依，处罚不能严等盲点，为进一步明确责任主体，严格依法治路，切实管护好村组道路，促进人与村（组）道路的和谐发展，建议如下：1、领导要重视。县、乡（镇）人民政府主要领导要把加强村级公路管护工作纳入任期内重要日程，实行“一把抓”工程，形成一级抓一级，层层抓落实的工作局面。县政府主要领导要对重视不够、措施不力的乡（镇）领导给予亮黄牌、约谈等形式，促使其认真履行管护职责，并将此项工作纳入干部晋升提级主要依据。 2、主体要明确。依据公路法和公路安全保护条例等法律法规，村、组级道路管护的直接责任主体为乡（镇）人民政府，没有推卸余地。如何使其认真履行管理之责，县级人民政府要将村级公路管护工作纳入年度专项考核，设置专门奖项；建立完善责任机制，县级政府要要求各乡镇政府制定乡村公路管理养护实施方案，县政府主要领导每年要与乡（镇）主要领导签订责任书，经考核，对达不到目标要求的，要给予处罚，不再安排村级公路新建计划。农村公路管理部门要督促指导乡（镇）依法依规制定结合本地实际的村级公路管护办法，定期不定期对履行职责情况进行检查督办，并随即通报。乡（镇）政府要对各村（社区）民委员会签订村级公路管护责任书，并实行严格的奖惩制度，要督促指导村（社区）民委员会制定管护公路的村规民约和制定村级公路养护资金筹集和使用方案。3.试点成立村道养护（居委会）办公室。有条件的村组（特别是新农村示范试点村）试点成立村道养护办公室。其主要做法：（1）通过村民议事会和监事会议，产生以村干部为主的管养领导组、村民代表为主的管养质监组、村民为主的管养作业组。（2）结合当地实际以村组道路养护工作为中心，订制养护人员日常工作考核实施方案、安全生产、综合评比等方面的村、组道路管理养护制度，并上墙公示。（3）实行考核评比制度，由管养领导组每月组织相关单位和人员对全村村、组道路管护情况进行考核（考核结果分为优、良、差三个等级），同时每季度开展一次管养情况大评比，并将考核评比结果在村务公开栏上进行公示。4、宣传要到位。构建多层面的宣传网络，充分发挥各大媒体的舆论导向作用。宣传部门要通过电视、广播、短信平台、巡查宣传车、粘贴布告或发放传单等方式宣传交通法律法规，以及管护责任主体和应承担的职责；县级司法部门要将交通法律法规纳入普法重要内容；。县交通运输管理部门要采取“三进”（进乡、进村、进户）宣传交通法律法规。在宣传效果上要达家喻户晓的目的，让全社会增强爱路护路意识。5、管养人员落实解决。各乡（镇）要建全以乡村（组）级道路管护领导机构和专门的管护人员，组建由乡（镇）相关部门参与的领导机构，负责领导协调农路管护中的相关事宜。落实好日常管护人员，根据各乡（镇）已建的村村通水泥路（沥青路）里程，按3公里配备一名日常管护人员的要求，配齐配足日常管护人员。鉴于各乡（镇）农村公路管理养护站人员管养的实际，各地可将其待岗（或农村保洁）人员组织起来进行村级公路日常管护，其工资由县财政局从省转移支付经费中划拨到各乡（镇）；日常管护不足人员由各乡（镇）在本辖区内聘请，其工资由各地自行解决。路面养护工作在县级农村公路管理部门的指导下进行，养护施工队伍必须具备养护资质，实行专业队伍养护，否则不予施工。 6、足额配备乡村道路管养人员和兑现养护工人工资。每条村道路都按照每2.5-3公里设1人的标准安排管养人员，并配备必要的养护工具，按时足额兑现养护工人工资（承揽费），充分调动管养人员的工作积极性，确保乡村道路养护生产保质保量的完成任务。建全乡、村、组道路的养护队伍，提高养护人员素质。乡镇道路的管养部门要制定乡（镇）村两级道路日常养护管理办法，落到实处，责任到个人。各分管单位，要采用公开招聘或划段竞标的方式录用有责任心、身体健康、有一定诚信的村民担当养路工，并严格按照劳务合同法要求等有关规定进行实施，提高养护人员素质。（建议养护工年龄控制1855以内） 7、各养护路段设立公示牌。要求各养护路段设立公示牌，明确养护人员和路段，接受社会的监督，实行奖勤罚懒制度，达到规范管理，提高工作效率，建立健全乡村道路养护“七公开”制度，使乡村公路管理养护逐步实现规范化、标准化。 8、要及时向上级汇报解决上级发放费用与实管养费用不符问题。村村通道路上级发放费用和实际管养费用不符。各地要及时统计和核实里程，（包括强农惠农修建的农村道路）建立“一路一档”档案，及时向上级部门汇报，从而使问题科学合理得到解决。9、经费要落实。目前，用于村组公路的养护资金每年只有省补资金和县补配套资金，做好村组道路管护的瓶颈问题，主要是资金不足。鉴于此问题，依据现行农村道路管理养护政策和各村都有（村道）养护积累(经验)的实际，县级人民政府要硬性规定各乡（镇）筹措日常管护资金和小修保养资金，督促乡（镇）对受益企业损坏公路进行补偿。10、乡村道路资金来源不足问题。乡村公路管理养护资金来源主要有省补资金(道路养护经费“7351”标准)，当地政府财政补助资金，农民“一事一议”集资和企业筹资，社会人士捐资等五种渠道。而省补资金明确规定要用于乡村公路大中小修工程，不能用于日常养护和发放工人工资。农民“一事一议”集资和企业筹资，社会人士捐资又远远不能满足日常养护的需要。因此，乡村公路管理养护资金主要还是要依靠地方乡镇政府财政列支。另，也可以利用冠名权、绿化权及广告路边资源吸引企业个人与公路养护共嬴。 11、乡村道路建设标准低的遗留问题。各乡镇要制定建设遗留问题统计表，核定核实建设遗留问题所需的费用计划及实施方案，多方筹集资金，逐步完善解决建设遗留问题。 12、建议成立民营养护公司或竞聘承揽人。大力推行农路养护工作市场化，积极鼓励支持各乡镇成立民营养护公司，创建乡村道路养护文明示范路，并在政策上给予适当支持。各乡镇要选择有实力、有设备、有技术的养护公司，或者竞聘承揽承包人对本区域的乡村公路进行养护，并定期进行监督、检查。农路管理部门要定期对乡村道路进行考核考评，对管养不到位的养护人员进行面对面的指导和督促，有效提高管养人员的责任意识和工作主动性。 13、明确乡村组公路管理养护内容和要求。（一）管理养护范围。各村（居）的主要干道公路（村道）、组级公路及其附属设施，同时协助县农村公路管理部门做好途经乡镇的县道、乡道管理养护工作。（二）管理养护工作内容。农村公路养护工作分为养护工程和日常养护。养护工程主要包括大中修工程、改建工程、危桥改造和安保工程等方面。日常养护主要包括沥青（砼）路面损坏整治，路面保洁，路肩、边坡培修，桥梁加固及定期检测，沿线设施维护，绿化修剪，涵洞疏通，道路抢修，路政管理，突发事故应急处理等方面。（三）管理养护工作要求。路面平整无坑槽，无杂物，无隆起，雨季无积水，无破损；路基完整无缺口、无坑洼、无冲沟，路肩顺适、整洁无杂草；排水设施畅通无堵塞，桥涵损坏及时修复。认真开展隐患排查，一般隐患主动自行排除，重大隐患采取安全措施并及时上报；特别是汛