农村土地流转现状及研究与妥善审理农村土地流转纠纷的调研报告两篇

农村土地流转现状及研究与妥善审理农村土地流转纠纷的调研报告两篇农村土地流转现状及研究我国是农业大国，绝大多数人口在农村，农民、农业、农村问题是否得到解决关系到中国经济的发展。当前在我国农村，农民赖以生存和发展的基础仍然是土地，土地制度的合理设计和健康运行是解决“三农问题”的根本所在，而土地问题中的核心和关键就是农村土地承包经营权的流转问题。土地承包经营权流转对于优化土地资源配置、提高农业生产率、实现农业产业化经营、促进农民增收具有重要作用。我国农村土地承包经营权流转增长速度呈加快趋势，但总体上仍然存在一些问题，影响了土地承包经营权流转的效率，进而成为解决我国“三农”问题的一个瓶颈。是理论界关注的焦点问题。本文结合近年来我国农村土地承包经营权流转的现况、存在的问题及成因的研究分析，对农村土地承包经营权流转进行探索研究。一、我国农村土地承包经营权流转的立法变迁（一）、1982 年宪法第10 条规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”与此同时中央政策也对承包地流转作出了禁止性的规定，该阶段为禁止流转阶段（二）、1984 年中央一号文件一九八四年农村工作的通知规定：“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕地或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自我找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容。”同时也规定了：“自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地。” 这阶段为逐步承认流转阶段（三）、xx年8 月29 日，第九届全国人民代表大会常委会第二十九次会议通过了中华人民共和国农村土地承包法，于2003 年3 月1 日起施行，该法的颁布实施标志着土地承包经营权流转制度的正式确立，并对土地承包关系的稳定起到了促进作用。农村土地承包法第4 条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。”此原则性的规定保证了土地承包经营权的长期性和稳定性，为农村土地承包经营权的流转创造了良好的前提条件。农村土地承包法对此作出了规定，通过家庭承包方式取得的土地承包经营权，可以依法进行出租、转包、转让、互换或其他方式流转。此规定充分的体现了土地承包经营权流转受法律的保护。此阶段为正式确立流转阶段二、当前农村土地承包经营权流转的主要方式（一）、转包。转包是指转包方在有效的农村土地承包经营权存在的前提条件下，在承包期内以一定期限依法将全部或者部分土地承包经营权转移给同一集体经济组织的其他农户或其他织从事农业生产经营的行为。（二）、出租。此方式是现在最常见的流转方式，因农村劳动力大量转移到城市，造成农村人口的流逝，很多农户无法耕种自家土地，承包经营权出租给他人，此处“其他人”不仅限于本集体经济组织。农民通过出租赚取租金，出租的租金一定程度上是市场交易形成的价格，多数都要高于转包费用，因而可以说是市场配置资源的一种方式。（三）、转让。转让是指转让方在有效的农村土地承包经营权存在的前提条件下，在承包期限内依法将全部或部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由其同发包方重新确立承包关系，转让后原土地承包关系即行终止。由此看出，转让的最终结果是，转让方丧失了全部或部分的土地承包经营权，受让方依法取得土地承包经营权;同时，转让方与发包方之间的部分或者全部承包关系终止。农民最基本的生活保障就是土地，土地是他们的安身立命之本。土地承包经营权的转让使转让方全部或部分的丧失农村承包地，并且在承包期内无权向发包方再要求以家庭联产承包的方式获得承包土地，所以法律对土地承包经营权的转让作出许多限制性的规定三、农村土地承包经营权流转特征（一）、土地流转主要形式为转包，据统计，我省去年土地流转6507万亩。其中72.5%是通过转包的方式流转。（二）、流转期限以短期为主，1年租期的占30%左右，租期在3年以内的占到86%。（三）、流转土地几乎全部用于种粮，比重能达到99.6%。（四）、转出耕地的最主要原因是外出打工，(五)、农户转出土地后主要依靠打工和土地收益谋生，四、农村土地流转过程中存在的问题（一）、土地流转运作不规范，我省大多数是农户之间自发流转，流转对象大多局限于本集体经济组织内部的村民，且多为转让人的亲戚朋友。由于这种流转大都采取口头协议的形式，很少通过有关部门签订或备案。由于缺乏必要的监督和约束机制，从而成为发生纠纷的诱因，也使得解决纠纷时缺少可靠的依据。（二）、土地流转期限短。农村土地是否流转，在很大程度上取决于农民能否就业。由于农民普遍文化素质较低、缺乏就业技能和本领，农民务工经商收入较低且不稳定。加之农民恋土情节严重。即使外出打工、进程经商，也要保留承包田，不愿长期转让或转包他人经营。（三）、土地连片经营存在障碍。土地发包到户，各村将村内远近不同、好中差，不同的各类土地均衡分配给各户，二轮土地承包时绝大多数村屯采取的是大稳定、小调整，到现在大部分农户经营的土地还在三块以上，土地零散。散户的流转意愿又不能完全统一，有的农户与转入农户或合作社之间存在利益争执或矛盾。很多流转的土地往往分散无序，不能形成连片经营，不便于管理和机械化作业，大型机械设备无法派上用场，给规模化经营带来了很大困难，无法充分获得规模效益。（四）、土地流转缺乏市场机制。土地流转市场尚未完全形成。由于没有建设土地流转信息网络服务平台，使得土地流转空间狭窄，严重影响了土地流转的速度、规模和效益。（五）、农户土地边界、面积确认难。一些农户土地由于相邻道路、河流等自然标志物有所变化，耕地界限不清。部分农户分地时耕地面积低于实际面积，或者私自开荒，拥有了一部分黑底，给流转程序正规化带来了障碍。五、完善农村土地承包经营权流转的建议（一）、明确农村土地所有权主体。长期以来农村土地所有权都被视为一种重要的财产权，因此我国众多法律、行政法规均对农村土地归属问题作出规定，农村土地归集体所有。集体所有也就是说农民自身没有具体的处分权利，这会大大的限制农民的积极性。这些对农村土地归属问题的规定内容粗疏，体系不完整、操作性不强、存在着明显缺陷，在理论界也造成了重大分歧。（二）、规范集体所有权行使主体。目前针对集体土地所有权主体，我国宪法、物权法、土地管理法、农村土地承包法都对此作出规定，但是立法规定的杂乱性引起了对于集体土地所有权的行使主体的争论不断。由此引发的地方立法对集体土地所有权行使主体也规定不明确。（三）、对“其他流转方式”进一步明确。农村土地承包经营权流转要想能够规范化、统一化，就要对流转方式的类型做出明确的规定。根据现行法律规定，农村土地承包经营权可以依法采取转包、转让、出租、入股、抵押、互换六种方式流转，此外还有一个“其他流转方式”的兜底性条款。在实践中，农村还存在一些其他的流转方式，比如赠于、代耕、出典、质押、占用等众多法律没有明确规定的方式，以致于在操作中无法可依，纠纷难以解决。笔者建议，应该结合法理与现实来确定更方便流转更容易接受的流转方式，应对“其他流转方式”作出明确规定，列举出流转方式并加以规范，这样才能使这些现实中存在的流转方式得到法律上的确认，从而能够规范的运行。（四）、取消对受让主体的限制性规定。根据相关规定土地承包经营权是对土地的占有、使用、收益和有限处分等权能的结合。土地承包经营权的流转，实际上就是该权能享有主体的变更。这种权利让渡应该是土地承包经营权人意思自治的行为，法律不应作过多限制。建立土地承包经营权流转制度的目的之一便是促进农村土地的规模化经营，土地只有流转到种田大户和种田能手中，才能达到这种制度的目的。农村土地承包法对受让方作出了种种限制，受让主体主要是本集体经济组织成员，且必须是具有农业经营能力。在农村土地承包法之后出台的农村土地承包经营权流转管理办法对此不但没有放宽条件，在受让主体条件上又进一步加以限制。农村土地承包经营权流转管理办法规定了农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户也可以是从事农业生产经营的组织和个人，但是在同等的条件下，本集体经济组织成员享有优先权。即受让方必须是法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。现行法律过多的对土地承包经营权流转的受让主体加以限制，阻碍了流转的顺畅进行，从而也使流转市场无法正常运行。（五）、应允许对土地承包经营权进行抵押.关于农村土地承包经营权能否进行抵押的问题，无论是在理论上还是立法选择上一直争论不休。根据农村土地承包法、担保法，以家庭承包方式所取得的土地承包经营权不得进行抵押，而以招标、拍卖、公开协商等其他方式承包取得的土地承包经营权以及“四荒”地承包经营权则可以抵押。这样的规定得不到法理上的支持。而且物权法也明确地把土地承包经营权界定为物权性质，那就该赋予农民相应的物权权利。因此，对土地承包经营权抵押所进行的限制是没有任何必要的。以家庭承包方式取得的土地承包经营权应允许抵押。农地流转问题从根本上讲就是土地问题，而土地问题是农村问题的焦点，更是“三农”问题的核心。土地问题既是经济问题，也是法律问题，更是政治问题。因此，农地流转问题不是一个单纯的经济问题、法律问题，而是社会问题和政治问题。妥善审理农村土地流转纠纷的调研报告2018年xx中旬至xx中旬，省高级人民法院调研实践组着眼于我省农村土地流转中的现实问题，先后走访了xx、xx等地基层人民法院以及基层乡镇人民政府、村民委员会、农户等，通过调取审判信息、个别谈话、问卷调查、召开座谈等形式，结合观察法、实证法等对收集到的信息作出分析、归纳，形成如下调研报告。一、我省土地流转纠纷的特点当前，农村土地承包经营权与宅基地使用权流转随之呈现出新的特点。一是流转态势迅猛。全国土地流转率达35%，其中，xx耕地流转率已超过50%。二是流转区域不平衡。一般来说，试点区域农村土地承包经营权流转率明显高于其他非试点区域。经济发展程度和地理条件等因素也影响着流转情况。三是流转呈多元化特色。流转主体、流转方式、流转渠道、流转模式呈现多元化态势(见表1)。四是行政助推作用明显。xx省出台了关于农村土地承包经营权流转若干问题的意见等一系列文件，从省级层面对土地承包经营权流转进行规范引导。为促进土地承包经营权流转，xx省级财政每年给种粮大户每亩补贴10元，加上市县配套农户所得补贴每亩30多元。相应地，土地承包经营权和宅基地使用权流转纠纷的数量和样态与经济社会发展状况密切相关的特征越来越明显。就我省农村土地承包经营权流转纠纷而言(见图1)，一是案件数量呈波动状态，但总体呈上升趋势；二是土地流转呈现纠纷主体、利益诉求、纠纷类型多元化趋向；三是纠纷呈现出群体性、类型化。另外，案件调解难，判决率较高，执行难度大。就宅基地使用权流转纠纷来说(见图2)，一是案件数量较少；二是宅基地使用权流转纠纷往往被计入确认合同效力纠纷、房屋买卖合同纠纷、拆迁补偿安置纠纷、物权保护纠纷、所有权纠纷、共有物分割、侵权损害赔偿、离婚后财产纠纷以及排除妨害等案由；三是新型流转纠纷案件极少进入诉讼领域。其主要原因是：首先，宅基地使用权抵押、继承等纠纷本身基数小，抵押、置换等形式在现实中本就处于试点状态，因此纠纷数量也少。其次，法律禁区多，有的当事人对法律明确禁止宅基地抵押的法律后果十分清楚，有纠纷也不诉至法院。二、基层人民法院面临的困难与问题从调研情况看，基层人民法庭及其辖区内的人民法庭审理着全省80%的土地流转纠纷案件。总的看来，基层人民法院在处理相关案件时面临着法律依据不足、裁判尺度难统一、纠纷受理通道尚不顺畅等困局。从深层次分析，原因有三：一是案件本身的复杂性增加了审理难度。随着城镇化进程加速，农村土地不断增值，不同主体之间利益冲突在所难免。而且土地问题往往时间跨度大、涉及面广、关系复杂，尤其是经过多次流转的纠纷等更是如此，处理难度不言而喻。二是法院自身的局限性使得审判职能受限。行政机关掌握着充沛的资源，并且易于调配，可以超出当事人诉求的范围，甚至通过其他领域的资源调配满足当事人的利益诉求。司法机关可利用资源有限，纠纷处理的可选择空间有限。三是政策先行与法律滞后问题在部分案件中难以协调。相对于土地流转的实践及政策的先觉先行，法律重在功能稳定，在抵押融资、盘活资本、加大流通等方面限制较多。尤其是土地流转的法律领域内存在着诸多空白或不明确之处，法院在审理相关案件时有时处于无法可依的困局之中。三、妥善审理土地经营权流转纠纷的对策建议(一)认真贯彻领会中央“三权分置”精神中央“三权分置”政策是处理好土地流转纠纷的总原则。随着农村经济体制改革的深化和土地承包经营权流转的推进，土地承包经营权构成和权能不断演进，逐渐形成了农地所有权、承包权和经营权“三权分置”原则。即在家庭承包制的制度框架下,将农地产权结构分解为三种权利：农村土地集体所有权、农户承包权和土地经营权。对此，基层人民法院在处理土地流转纠纷案件时，一般应遵循以下原则：承包方以其土地经营权进行抵押或者抵偿债务的，只要不存在其他违反法律规定的情形，可以认定有效；承包方以其土地承包权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。土地经营权抵押、担保等，农户未能按时还款，则土地经营权流转至抵押权人或担保权人。如果土地经营权流转期限届满后，经营权自动回转农户。同时，按照依法审慎原则，以落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权为导引。总之，只有深入学习领会中央“三权分置”精神，才能妥善地处理好农村土地集体所有权、农户承包权和土地经营权之间以及宅基地集体所有权、宅基地农户资格权和宅基地使用权之间的权利义务关系。(二)准确界定相关权利主体土地承包经营权的维护离不开承包关系的稳定，承包关系的稳定和长久不变是维护农民土地承包经营权益的法律前提和制度保障。一是明确农村集体经济组织的法律地位。针对农村集体经济组织存在主体虚化、与村民委员会等群众性自治组织职能混同等问题，妥善处理村民委员会和农村集体经济组织的关系，准确把握农村集体经济组织的诉讼资格，维护新形势下的农村集体经济组织权益。二是妥善处理农村集体经济组织成员权问题。农村集体经济组织成员权是涉及农民权益保护的基础性权利。判断成员权资格时，应按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素。要在现行法律规定框架内，综合考虑当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素认定相关权利主体。要以当事人是否获得其他替代性基本生活保障为重要考量因素，慎重认定其权利主体资格的丧失，注重依法保护妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。(三)切实保护和规范土地经营权流转中国农地制度是极为复杂的物权制度，现有制度以及将来任何制度都难以涵盖其极为丰富的内涵与外延。寄希望依靠明确的法律规定，一劳永逸地解决所有农村土地疑难法律问题，显然不现实。因此，在处理相关案件时，离不开利益衡量，尤其是土地承包经营权、宅基地使用权的财产属性和社会保障功能之间的平衡。在目前的城乡二元体制下，土地承包经营权、宅基地使用权并不仅仅是普通的用益物权，更承载着社会保障功能，这使得其财产属性为人身属性所抑制，流转受到了一定程度的制约。同时，土地承包经营权、宅基地使用权在民间大量的、自发的流转又说明，农村的发展需要土地流转来撬动。如何平衡土地承包经营权、宅基地使用权的社会保障性和财产性之间的关系，解决市场自发的冲动本能与法律制约流转之间的冲突，成为相关案件审理难点和关键点。因此，基层人民法院需坚持以下原则：既要利用农村的土地来促进农村经济的发展，又不能在这个过程中损害农民的正当利益，更不能剥夺农民依附在土地上的可持续发展动力。具体来说，既强调市场在流转中的决定性作用，也严格禁止违背承包人意愿的流转；既认可土地承包经营权的现有合法流转方式，又鼓励符合政策精神的创新流转形式；既限制宅基地农户资格权流转，也适度放活宅基地使用权；既禁止城市居民购买宅基地，也不妨碍房屋所有权依法流转。在国家确定的土地承包经营权、宅基地使用权