国内垄断产业发展的现状与趋势研究

摘 要 随着我国市场经济体制的建立和完善，我国垄断行业在维护我国经济的稳定和发展的同时，也呈现出越来越多的问题和矛盾。与其他发达国家相比，我国垄断行业拥有其特殊的形成过程和存在方式。旧有的垄断行业经营方式急需改革和完善。因此，分析我国垄断行业的形成原因与发展现状，探索我国垄断行业的改革和发展途径至关重要。本文通过对垄断行业的定义、特征及分类等理论的的概述，结合我国垄断行业如今的发展状况，阐明了我国垄断行业存在的一系列问题。在看到我国垄断行业存在问题的同时，也分析了我国垄断行业为我国经济发展所做出的突出贡献。通过对我国垄断行业形成和发展的内外部多种因素的综合分析，结合我国解决垄断行业问题的国家政策，阐明了我国垄断行业的发展方向和改革途径。从国家的角度，企业的角度，以及每一个国民的角度去看待我国垄断行业的改革问题，为我国垄断行业营造一个健康、有序的发展环境。关键词： 垄断 环境 制度The Research About the Current Situation and Trend of Development of Domestic Monopoly IndustryAbstract：With the establishment and consummation of the market economy system in china, while monopoly industry maintain the national economic stability and development, more and more problems and contradictions begin to present. Compared with other developed countries, monopoly industry in China has its special formation process and the way of existence. The original management mode of monopoly industry urgently needs to reform and perfection.Therefore,it is vital important to analyze the reasons for the formation of monopoly industry in our country and the current situation of the development and explore the reform of monopoly industry and the way of development.This article illustrates a series of problems of monopoly industry in our country, through summarize the definition, characteristic and classification of monopoly industry, and combine with the current development of the monopoly industry. While realize the problems of monopoly industry in our country, this paper also analyzes the outstanding contribution for the economic development of the monopoly industry in china. Based on the comprehensive analysis for the formation and development of internal and external factors of monopoly industry in China,and combined with the national policy about the problems of monopoly industry in China, expounded the direction of development and the way of reformation of monopoly industry. From the perspective of nation， enterprises and citizens from every corner of the nation to treat the reform of monopoly industry in our country,and to build a healthy and orderly development environment for the monopoly industry in China.Keywords: Monopoly， Environment， Institution目 录一、垄断行业概述1（一）垄断的定义1（二）垄断行业的特征1（三）垄断行业的种类2二、我国垄断行业的现状3（一）我国垄断行业的形成过程3（二）我国垄断行业的形成原因3（三）我国垄断行业的发展现状4三、我国垄断行业存在的问题5（一）缺乏竞争机制5（二）垄断企业滥用市场支配地位5（三）缺乏政府监管和社会监督5（四）体制混乱5（五）机构僵化，人员臃肿情况严重6（六）企业产品的市场竞争力较差6四、我国垄断行业环境分析6（一）我国垄断行业的内部环境6（二）我国垄断行业的行业环境7（三）我国垄断行业的相关管制政策7（四）我国垄断行业的相关法律法规8五、对策与建议8（一）企业改善经营方式，优化管理体制，加大科研投入8（二）政府引进竞争机制9（三）政府对产权制度、竞争制度与监管制度的均衡推进10六、案例分析11（一）案情11（二）铁路行业的改革障碍11（三）铁路行业的改革模式12（四）铁路政企分开框架图12（五）铁道部改革的意义12七、趋势与展望13参考文献14一、垄断行业概述（一）垄断的定义 美国著名经济学家曼昆认为“垄断就是指企业作为某个行业的单独把持者而控制整个行业的运作，并且其经营的产品很难被其他的产品所替代”。在他看来，垄断行业是否形成是有其他竞争者进入市场的难易程度而决定的，也就是说垄断者能够在其市场上作为唯一的卖者而存在，其他竞争者很难进入该市场与其形成竞争。笔者认为垄断行业指的是由于资源的稀缺性和规模经济等原因，产品的平均成本随着产量的增加而递减，最终会在该行业只有一个生产企业进行生产时达到规模经济最大，平均成本最低。最终该企业将其他的竞争对手全部挤出该行业而独自经营该企业的垄断局面。（二）垄断行业的特征1、垄断性也就是指企业对某些行业拥有把持地位，随着企业规模的扩大，由于规模经济的原因，企业能够以最低的成本生产其所出售的产品。例如，电信公司要出售其服务，就必须建立覆盖全部业务区域内的电缆和信号塔等基础设备，而这些大范围内基础设备的建立成本是非常高的，但一旦建立完毕，向广大消费者出售服务则只需要很低的成本，最终的边际成本趋向于零。而且，垄断行业的形成在早期需要大量的成本投入，一旦进入就需要不断的追加投资并且撤资的可能性几乎为零。若多个企业之间进行竞争，将必然导致重复建设，造成大量的资源浪费。另外，垄断性的形成也可能是政府部门的扶持或者国家为维护国家安全需要等原因而形成的。2、公益性垄断行业所提供的商品和服务一般是针对所有民众的需求。他对每一个单独的消费者所产生的效用要远远小于在社会上所起的作用。例如电信行业所提供的效用，就不仅仅是为消费者提供网路和通信服务，而且还对整个社会的生产、生活和正常运转起到了至关重要的作用。此类垄断行业所产生的社会效益高于其经济效益。3、不可选择性从消费者的角度，市场上所出售的垄断产品通常是由某个唯一的企业所经营的，没有同类或可替代产品进行选择。消费者只能接受经营者确定的交易条件，或者不与其发生交易关系。此类垄断行业对产品的销售和价格都有较强的控制力。4、部分业务具有可竞争性如电信行业包括基础材料的生产、基础设备的建立、电网的维修和维护、信号的提供和传输、电脑电话等设备的提供等多方面业务，这些业务中只有网络信号的提供和传输是具有垄断性的，其他的均属竞争性业务。这也是垄断行业引进竞争的重要方面。（三）垄断行业的种类垄断行业按照不同的分类方式有多种不同的分类，其中按照组织形式的划分是最为普遍的划分方式即可分为卡特尔、辛迪加、托拉斯、康采恩等。另外还可以按照发生地域、立法取向、产生原因、市场结构等依据进行分类，详见下表：表1：垄断行业的分类表划分依据种类定义特征组织形式短期价格协定大企业之间通过口头或书面形式，规定在一定时间内共同控制某类商品价格，从而获取高额利润的垄断形式。不具有长期性和稳定性卡特尔生产同类商品的企业，为了获取高额利润，在划分市场、规定商品产量、确定商品价格等一个或几个方面达成协议而形成的垄断性联合。内容更广泛，较稳定辛迪加同一生产部门的企业为了获取高额垄断利润，通过签订协议，共同采购原料和销售商品，而形成的垄断性联合。所有购销业务均由辛迪加的总办事机构统一办理。稳定性强托拉斯生产同类商品或在生产上有密切联系的企业，为了获取高额利润，从生产到销售全面合并，而形成的垄断联合。托拉斯董事会集中掌握全部业务和财务活动，类似集团公司。具有紧密性和稳定性康采恩分属于不同部门的企业，以实力最为雄厚的企业为核心而结成的垄断联合，是一种高级而复杂的垄断组织。最高级的垄断形式发生地域国内垄断仅在一国境内发生作用的垄断。随着经济全球化逐渐消失国际垄断在国际范围内的商品、资本、劳务、技术交易过程中，所形成的超越一国国界的垄断。随着经济全球化逐渐增多立法取向合法垄断国家为了特定目的，如维护社会稳定和促进宏观经济协调发展，在反垄断法中明确规定，经有关反垄断主管机构许可而豁免的垄断。公用事业，关乎国家命脉的行业非法垄断除合法垄断之外，具有社会危害性、应受反垄断法禁止的垄断。危害社会产生原因自然垄断具有规模优势的行业，如电力、电信、铁路、供气。具有存在的合理性国家垄断为了保障国家安全、增加国家财政收入或促进社会整体利益，依法对特定领域的商品或服务进行排他性控制。政府专营行政垄断政府凭借行政权力排斥、限制市场竞争的行为强制性市场结构独占垄断某行业只有一家企业从事生产经营活动。排他性寡头垄断市场上只有为数不多的几家企业生产、销售某种特定的产品或服务。排他性，竞争性 二、我国垄断行业的现状（一）我国垄断行业的形成过程建国初期，我国几乎目前所有的垄断企业都是国家依靠其权利形成的，并依靠政府的直接投资发展壮大。因此，政府由于和企业之间密不可分的关系，会不自觉地维护垄断行业的利益。通过维持和掌握国有垄断企业，保证其赢利，以间接接取得利润。20世纪80年代,我国的垄断行业开始改革。当时的改革主要是为了解决某些行业普遍面临的财务窘迫问题，但是并没有触动最根本的管理体制。也未触及到电信、电力、民航、铁路等几大垄断行业的改革。20世纪90年代中期，我国开始对电信、电力、民航、铁路等几大垄断行业进行根本性、大规模的变革。并在本世纪初达到高潮。如此密集的改革部署也意味着，在此期间这些行业的基本发展战略是以改革带动发展，改革是这些行业发展的主旋律。2002年到2012年这十年间，我国垄断行业的改革趋势趋于平稳，基本上没有出现重大的革命性的改革。当然，这并不是因为改革的任务接近或者已经完成，或者是改革的边际递减规律已经发挥作用。而是我国基本发展战略已经在悄然发生变化，更确切地讲，以改革带动发展的指导思路，逐步被以发展带动改革的基本指导思想所取代，发展逐渐成为垄断行业的主旋律。2012年十八大以后，新一届领导人上台，我国又迎来了新一轮的经济改革时期。尤其是2013年十八届三中全会中提出了中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，指出我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区。在2013年3月10日，根据国务院机构改革和职能转变方案，实行铁路政企分开。将中华人民共和国原铁道部划分为国家铁路局和中国铁路总公司。（二）我国垄断行业的形成原因1、计划经济体制的影响我国改革开放以前长期的计划经济体制，形成了经济发展由行政权力完全控制的特有经济环境。建国初期我国实行计划经济，各行业的经营权完全由国家控制。随后，随着改革开放和市场经济体制的建立，我国的经济体制与原来相比有了较大的提高。非公有制经济虽然也获得了较大发展，但政企不分的经营方式在垄断行业依然存在，市场的自由支配能力受到很大掣肘。2、特定时期内国家的政治经济安全需要我国作为一个发展中的国家，虽然经济实力随着近年来的发展逐渐加强，但面对纷繁复杂的国际环境，对关乎国家命脉的特殊行业需要国家拥有绝对的控制权，以保障国家的政治经济安全，应对国际经济的冲击。因此，少数行业由于其特殊性需要国家统筹管理，实行垄断经营。3、市场经济影响上世纪八十年代以来，随着市场经济改革和国家鼓励性政策的实施，我国垄断产业得到较大的发展空间。随着市场经济的日益完善、产业结构和经济政策的不断调整，为追求规模经济，获得跟多的预期利润，企业之间进行了较大程度上的收购和兼并。另外，随着大量跨国企业的涌入，我国国内原有相关企业均受到不同程度的影响，许多企业被收购或者倒闭。让国外跨国公司或我国原有的企业获得某些行业的独断经营权，从而形成了许多的垄断行业。（三）我国垄断行业的发展现状自上世纪80年代以来，我国对民航、电信、电力等众多的垄断行业进行了大刀阔斧的改革，初步实现政企分开，取得了显著的成就。但是，在金融、铁路、石油等行业和领域需要进一步引入市场机制，加大改革力度。如今，随着大型国有企业改革程度的加深，除了在中央层面加大政策力度之外，地方性国有资本改革也逐步开始摸索进行。改革方案纷纷出台，但是大多都不约而同的将聚集在“混合所有制”的身上。也就是让民间资本进入国有企业，充当多元化股东的重要组成部分。这样可以十分显著地改善国有资本的生存状态，同时，看似降低了国资的持股比例，实际上却是以更小的成本调动起更多的人力、物力和财力。而且，国企融资更加容易,可以谋划全局，利用民企人才和降低管理成本。国有企业和民间资本可以互相补充，增进效益。自2013年11月十八届三中全会重启混合所有制改革，强调在电信、能源、金融等领域打破垄断引入民间资本，激发竞争活力之后，政府层面以及垄断型央企关于混合所有制的动作频频，许多垄断的禁忌领域也已逐步松动。截至2014年4月10日，已有19家民企获准开展移动通信转售业务；10家民企获准开展5家民营银行试点；5家民营航空公司获准筹建；5家民营企业获核电设备制造资质。在引入民间资本参与国有企业改革方面取得了突破性进展。三、我国垄断行业存在的问题（一）缺乏竞争机制如邮政、民航、电信等行业。即使属自然垄断的行业，某些业务也可以引入竞争机制即部分业务可竞争性，如铁路和电力设备的制造、油气销售网络的经营等。对于那些产业集中度要求较高的行业，在确保国计民生和国家经济安全的前提下，也要充分发挥竞争机制的作用。可以对独家经营的行业进行分拆以形成不同的市场主体，例如可以对电力行业实行输配电分开。（二）垄断企业滥用市场支配地位某些垄断行业收费高、服务差、强买强卖等行为，倍受人们谴责，只要稍做分析就能发现，这些都与相关企业滥用市场支配地位密切相关。例如，供电部门要求用户购买其指定的电表，有线电视公司强制用户必须使用其指定的机顶盒，银行在服务合约中写入对自己有利的条款，电信企业联手抬高使用费用。这种滥用市场支配地位的行为的大量存在，往往与该垄断行业的市场支配权力有关，客观上即限制了公平竞争，又加剧不正当竞争，同时也损害了消费者利益，是垄断行业改革必须着力解决的问题。（三）缺乏政府监管和社会监督由于垄断行业的经营者具有市场支配地位，所以对消费者来说，它们提供的服务就具有不可选择性，因此政府监管和社会监督更加必不可少，否则消费者权益就无法得到保障。并且，由于我国垄断行业的经营者主要是国有企业，因此政府监管、社会监督不仅包括对企业市场行为的监管和监督，如价格管制、质量管制等；而且还包括对企业内部经营管理情况的监管和监督，如某些行业滥发奖金福利导致从业人员工资过高。只有加强政府监管和社会监督，才能促使垄断企业履行社会责任、维护消费者利益。（四）体制混乱国有企业是由国家相关部门和企业相结合所形成的特殊机构。政府一方面从政治的逻辑出发希望维持对它的有效控制，并且通过使其在整个国民经济中占据主导地位的方式来保持对全社会经济活动的直接控制，但另一方面又从企业本身的经济的逻辑出发，提高经济效率，使其成为独立的市场主体。由于这种理念中所包含的内在的矛盾，使得国有企业改革迫在眉睫。（五）机构僵化，人员臃肿情况严重由于体制上的原因，相关负责人责权不明确，因此导致决策不果断，管理松驰，事业心不强，怕担责任等现象。由于企业内部机构设置不合理，自然各部门、各职员的工作职责也就不甚清楚。于是就出现了有些人无所事事、有些事无人问津、有些人越做事越多、有些人不做事或者老没事做的奇怪现象。由于政府部门和企业的双重角色，许多职位划分不明确，人浮于事现象比较严重。（六）企业产品的市场竞争力较差近年来，国有企业工业品在全国的市场份额持续下降。社会商品零售额中，国有企业所占的比重也日益下降，非国有企业所占的比重日益上升，特别是国外进口产品在国内市场上销售的竞争力日益增强。许多国有企业在20世纪80年代时，其产品在国内市场还有一定的知名度和市场份额。但到了90年代，由于广告投资不力、技术水平不高、产品更新换代不及时、人员过多、社会负担过重、成本过高等原因，在市场上没有竞争力，最后被市场淘汰出局。如今我国社会主义市场经济制度的日益完善，垄断行业所带来的问题也更加突出：首先，市场经济要求市场决定资源的配置，所有参与市场经营的企业都应参与到市场竞争中去。而垄断打破了这种市场的由竞争秩序，导致不正当竞争的产生，为社会主义市场经济的发展带来了很大的阻碍。造成投资和消费等在一定程度上的畸形状态，给我国经济的健康发展带来了很多障碍。其次，垄断行业扩大了贫富差距，引发了社会矛盾，破坏了政治局面的稳定和谐。而且，垄断行业产生了巨大的规模利润和垄断利润。为其经营者及该行业的从业者带来了丰厚的收入。导致了收入差距扩大，从而产生更大范围内民众的不满。四、我国垄断行业环境分析（一）我国垄断行业的内部环境自改革开放以来，我国经济发展取得了突出成绩，综合国力显著提高，经济改革已经成为不可逆转的大趋势。进一步推进我国垄断行业改革，是完善社会主义市场经济体制的重要一环。经过“政企分开，引入市场竞争，推进垄断行业国有企业重组和产权改革”等方面的探索，我国垄断行业改革度过了市场化改革和行业开放的起步和探索阶段，取得了阶段性的进展，垄断行业改革已初见成效。这些改革，推动了企业技术进步，提高了企业生产效率与效益，促进了垄断行业的快速发展，改善了供需状况。电力、电信和交通运输等垄断行业的“瓶颈”制约问题已基本缓解。同时，保持了垄断行业价格的相对稳定，行业的服务质量也有所提高，给普通消费者带来实惠，也改善了其他行业的发展环境。（二）我国垄断行业的行业环境首先，政企尚未完全分开，缺乏相应的商业化运营环境。在中国，政企不分问题依然存在，虽然有多所改善，但迄今有的企业还是“政企合一”的体制，如中石油和中石化。破除垄断如此之难的根源在于垄断性行业里政府和企业关联错综复杂。其次，进入壁垒依然存在，有效竞争尚未完全形成，导致在许多行业竞争主体数量有限。支配市场的原垄断企业，在竞争方面对新进入企业具有压倒性的先入优势，会凭借自己的优势采取一些阻碍竞争的策略性行为，使得有效竞争难以实现。另外，国有资本比重较大，非公资本比重有限。由地方政府所管理的供气、供水等市政公用事业，民营资本进入稍多一些。而主要由中央管理的行业，民营资本进入则比较困难，特别是至今政企不分的石油部门，私人资本进入微乎其微。即便在主体企业已进行了股份制改造和上市的电信业，仍然存在严重的国有资本一家独大的现象。最后，科学监管尚未到位，政府职能亟待转变。目前仅有电力行业成立了独立的监管机构，但在电价和电厂的建设方面仍然与国家宏观部门存在着交叉。由于多数监管机构属于政监不分，被监管企业与监管机构有密不可分的利益关系，极易导致监管不力现象。（三）我国垄断行业的相关管制政策我国垄断行业的管制政策主要有价格管制政策和进入管制政策两种。其中价格管制政策旨在促进社会分配效率、刺激企业生产效率和维护企业发展潜力。进入管制政策是指对具有自然垄断性的领域应严格控制，逐步放松进入壁垒，以保证有效竞争。同时，政府对原有主导型企业和新企业实行不对称管制政策，以培育市场竞争力量。价格管制政策方面，我国价格监管法律体系初步形成。其中中华人民共和国价价格法为垄断行业价格监管提供了基本的法律依据。根据法律授权，国家发展改革委（原国家计委）陆续出台了制止价格垄断行为暂行规定、政府制定价格行为规则和政府制定价格成本监审办法等部门规章，监管垄断行业的价格法律制度体系初步形成。进入管制政策方面，由于投资主体的自由进退和通过价格手段调节供需，是市场经济的本质所在，所以对于价格管制和进入管制，我国所采取的是时间上进入管制优先于价格管制。消费者在自然垄断行业上的价格弹性较小，如果没有形成有效市场竞争结构即放松的进入管制政策，而先放松价格管制，那么提高产品或服务价格是垄断企业的必然选择，会导致消费者剩余被进一步被掠夺。目前来看，石油、电信、电力、资源开发、金融、铁路等领域需要的是放松进入管制。医疗、石油、电力、交通等正在向放松价格管制方向发展，但除医疗等个别领域外，很多行业并没有经历过真正的放松进入管制阶段。（四）我国垄断行业的相关法律法规法律制度改革是深化垄断行业改革的先导，深化垄断行业改革需要法律制度支持。深化垄断行业改革将涉及政治、经济和社会发展等领域，需要调整许多利益关系，因此，为了保证垄断行业改革的有效性，应该采取先立法、后改革的原则。但从中国的改革开放实践看，似乎有一种先改革后立法的传统。经过一段时期的改革，根据在改革中取得的经验教训再制定相应的法律。这种立法思路虽然有针对性较强的特点，却是以巨大的改革成本为代价的。由于缺乏改革的法律依据和实施程序，必然会产生不少混乱现象，同时也给投机者提供了钻法律空子的机会。自20世纪80年代垄断行业改革以来，我国相继出台了一系列与垄断行业相关的法律条文：在1991年5月1日，我国的中华人民共和国铁路法开始实施，作为铁路运输行业的基本法律；1993年12月1日，中华人民共和国反不正当竞争法开始实施。此法旨在规范社会主义市场经济秩序，倡导公平有序竞争的法律，此法对于保护合法市场参与者的权益和打击不法市场经济行为有着重要意义；1995年10月30日，中华人民共和国民用航空法经第八届全国人大代表大会常务委员会第十六次会议审议通过，于1996年3月1日实施；1996年4月1日，中华人民共和国电力法开始实施，作为保障和促进电力事业的发展，维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益，保障电力安全运行；2000年9月20日国务院第31次常务会议通过了中华人民共和国电信条例并开始实施；2008年8月1日起施行的中华人民共和国反垄断法，是一部为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，而制定的法律；2009年10月1日起中华人民共和国邮政法正式施行。邮政法的重新修订和颁布实施，对于保障邮政普遍服务,加强邮政市场监督管理，维护邮政通信与信息安全起到了至关重要的作用；2013年6月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议决定，对中华人民共和国煤炭法作出修改。五、对策与建议（一）企业改善经营方式，优化管理体制，加大科研投入我国垄断产业主要是由中央或地方政府垄断经营，政府既是管制政策的制定与监督者，又是具体业务的经营者，政企不分，行政垄断现象严重。政企分离是恢复企业经营活力的关键。在当前我国国情的背景下，大多数关乎国家命脉的垄断行业由国家控股的现状是不可能改变的。政企不分、所有制结构单一、经营管理粗放、缺乏有效的企业治理机制等问题依然严重。这类问题和垄断并没有直接关系，与竞争是否充分也没有必然的联系，不能靠反垄断来解决，而必须通过进一步深化企业产权制度改革来解决。另外是行业组织结构不合理带来的问题，需要通过行业重组形成适度的竞争结构和加强政府有效监管来解决。对于政府管理体制改革迟缓带来的问题，要通过进一步转变政府职能，深化政府管理体制改革来解决。制定政策时必须具体问题具体分析、区别对待、分类处理。另外，从根本上说，中国垄断行业低效率问题的根源是管理体制问题。由于长期以来对垄断企业缺乏激励约束机制，致使垄断企业生产效率低下，缺乏国际竞争力。一些垄断行业运用其垄断力量获得高额垄断利润，致使广大消费者的利益受到严重损失。同时，由于对国有垄断企业缺乏规范的收入分配制度，企业的垄断利润被不合理私分，垄断行业的收入水平大大高于全国平均收入水平，特别是一些国有垄断企业管理层收入偏高问题已成为社会关注的焦点问题。这些问题造成垄断行业的生产效率和社会分配效率低下。要从根本上解决低效率问题，必须深化垄断行业改革，以促进竞争和民营化为主要内。要提高垄断行业的生产效率，就必须处理好效率与公平的关系，使垄断行业的广大消费者都能享受到因改革和科学技术发展而带来的成果。不断扩大垄断行业普遍服务的覆盖范围，提高普遍服务的水平，以提高社会分配效率。最后，产品质量是企业的核心竞争力，任何企业想要在竞争中得到发展，就必须尽全力提高自身的产品质量。而提高产品质量需要加大科研投入作为保证。因此，对中国的垄断行业来说，加大科研投入，提高自身科研水平，改善经营管理，是提高垄断产品竞争力的保证。（二）政府引进竞争机制电信、煤气、电力、自来水等自然垄断行业以垄断的方式进行经营，可以实现规模经济。对其他非自然垄断行业，实行多家企业竞争经营，可增强竞争活力，实现市场竞争。垄断行业既有自然垄断性业务，又有竞争性业务(非自然垄断性业务)。因此，政府要科学地制定垄断行业的竞争政策，就首先要求区分自然垄断性业务和竞争性业务。其中自然垄断性业务是指那些固定网络性操作业务，如电力、燃气和自来水供应行业中的线路、管道等输送网络业务，电信行业中的有线通信网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务。其它业务则属于竞争性业务。为实现有效竞争，对于竞争性业务，政府应放松进入壁垒，允许新企业进入，以充分地发挥竞争机制的作用。但政府仍然要控制进入竞争性业务领域的企业数量，并要求这些企业必须达到最小的经济规模，以避免低水平的过度竞争现象。而对于自然垄断性业务，由于这些业务需要大量的固定资产投资，其中相当部分是沉淀成本，如果由多家企业进行重复投资，不仅会浪费资源，而且会使每家企业的网络系统不能得到充分利用。因此，政府的基本政策是严格控制新企业进入这些业务领域。在自然垄断性业务领域，政府只允许一家企业还是允许两家或两家以上的企业经营，这需要考虑具体业务情况，自然垄断性与竞争的效率等因素。从原理上讲，当某种业务的需求量超过了成本弱增的范围时，就应该允许两家或两家以上的企业共同经营这种业务。即使在成本弱增的范围内，为了打破垄断，发挥竞争机制的作用，对于成本弱增程度较低的业务，也可以考虑由两家企业实行竞争性经营，以实现有效竞争。（三）政府对产权制度、竞争制度与监管制度的均衡推进为从根本上促进我国垄断行业的长远发展，必须跳出垄断行业改革局限在原有国有经济框架内调整的局面。对传统的政府通过国有企业直接垄断经营的经营体系进行根本性改革。必须在引入竞争机制的同时，积极进行产权制度改革，以塑造我国垄断行业运营发展的微观企业制度基础。从垄断行业现实发展要求来看，垄断行业竞争机制的引入和完善是与产权制度改革和社会资本的进入分是不开的，二者相辅相成、互为促进。 同时，竞争机制的引入也是个极其复杂的问题，垄断行业改革并不能用“引入竞争机制”一词就能概括或表达。在传统垄断行业中某些竞争性环节是有利的，一些维护竞争的政策也应该受到维护，但这却不适于某些极端的自然垄断性质的领域。在这种条件下，竞争政策没有效果，即使自由化出现，竞争也可能不会发生，必须依靠政府监管。有相当部分垄断行业，对竞争有很强的渴求，但现实中却存在着进入障碍，先进入的优势企业可能通过反竞争行为威胁潜在竞争企业。如果取消了进入的法律障碍，仍存在经济障碍，行业竞争也不会形成。在这种情况下，竞争导向的监管政策将起到重要作用。另一方面，竞争有时也可能会造成我们所不希望的结果。如市场开放可能使有的电信企业选择效益好的地段进行服务，而对偏远地区拒绝服务，这与部分垄断行业公益性产品特征所要求的“普遍服务原则”相矛盾。所以，竞争制度的建立也离不开有效监管制度的配合。 因此，我国垄断行业的发展趋势应该以坚持发展我国经济为最终目标，立足国情，以保障国家安全稳定为前提。另外，我国垄断行业也应遵循市场经济竞争的本质，实现政企分离，参与市场的公平竞争。还应该追求规模效益，降低生产成本，以最满足消费者的利益并实现广泛的社会效益。在正确的方针政策的指导下，在合理的法律法规规范下，按科学的改革途径实现垄断产业的充分发展。六、案例分析（一）案情近年来，我国铁路实现了跨越式发展，保障了国民经济平稳运行和人民生产生活需要，但也存在政企不分、与其他交通运输方式衔接不畅等问题。为推动铁路建设和运营健康可持续发展，保障铁路运营秩序和安全，充分发挥各种交通运输方式的整体优势和组合效率，有必要实行铁路政企分开，加快推进综合交通运输体系建设。铁道部是计划体制遗留下的庞然大物，它“政企不分，外资和民营资本都进不来，使得铁路建设投资严重不足。在这种情况下，现代企业制度建不起来，并且作为国有企业，国家控制力过强。还有，铁路资金问题长期得不到较好的解决，融资比较困难。建设资金有相当大的一部分是依靠政府，在大发展时期，因为这关系到每一个老百姓的切身利益，政府必然会给予支持。但是这是不可持续的，最终还得靠企业自己赚钱，自己发展。政企分开后，将把企业部分做成独立的企业法人，自负盈亏，自担风险，资金筹措的渠道就可以多元化。考虑到铁路仍处于建设发展重要时期，同时承担很多公益性任务，因此改革后，国家还会继续支持铁路建设发展，加快推进铁路投融资体制改革和运价改革，建立健全规范的公益性线路和运输补贴机制。根据2013年3月10日公布的国务院机构改革和职能转变方案，中国将实行铁路政企分开，不再保留铁道部。铁道部原有职能将一分为三，其中拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，包括调度指挥、铁路经营和建设等。（二）铁路行业的改革障碍自然垄断特性表现在其全国统一经营，也就是在管理运营上的规模效应，分拆后则可能会引起管理上的混乱。其次，铁路直接关系到国家社会的稳定和国防安全。铁路货运承担着我国85%的木材、85%的原油、60%的煤炭、80%的钢铁的运输任务，客运则每年发送旅客十多亿人次，2013年更达到近18亿人次，公益性极强。另一方面，火车票涨一分钱都必须向发改委报审。在一些铁道部人士看来，正是为了要承担这些责任，火车票长年低价，造成铁道部的经营困境，而这困境又成为了其市场化改制的瓶颈因素。 刘志军在任期间，铁道部大举进行铁路建设和固定资产投资。据铁道部数据，2006年至今，铁道部门负债逐年增加，尤其中长期负债高达其负债总额的经80%。如此巨额的负债资产也有可能成为铁道部门改革的巨大障碍。（三）铁路行业的改革模式我国政企分开改革大致有三种模式：一是分离原有部门的行政职能成立国家局，企业职能部分则成立单一的集团或公司，最后国家局也撤销并入其他部委。比如对原先的石油部、石化部和邮政总局的改革。这种方案一般适用于“关系国计民生”的行业。二是原有部门的行政职能交由其他部委，企业职能部分被分成若干家集团或者公司。如邮电部的电信部分和电力部的改革。这种改革一般用于自然垄断性行业。三是一些行业主管部委对企业的管理权已经下放给了地方，则行业主管部委一般直接成立国家局，而后将企业管理权交给国资委。如煤炭部、纺织部、机械部、化工部等。由是观之，对既关系国计民生又有自然垄断特性的铁路，国务院最终选择了第一种改革方案。（四）铁路政企分开框架图铁道部改革实行的是第一种分离原有部门的行政职能成立国家局，企业职能部分则成立单一的集团或公司的模式。将原来的铁道部改为交通运输部和中国铁路总公司，分别执行行政职能和企业职能，具体情况如下图1：交通运输部划入 拟定铁路发展规划和政策的行政职责 接受管理 组建国家铁路局：承担铁道部的其他行政职责，负责拟定铁路技术标准；监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量铁 道 部组建中国铁路总公司：承担铁道部的企业职责 图1：铁道部改革框架图（五）铁道部改革的意义新组建的国家铁路局，将承担铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。而新组建的中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，实行全路集中统一管理，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等，确保铁路运营秩序和安全，确保重要运输任务完成，不断提高管理水平，为人民群众提供安全、便捷、优质服务。此次大部制改革，形成了新的交通运输管理的新格局，由交通运输部统筹各种交通运输方式，加快形成综合交通运输体系。其中，国家铁路局将集中精力考虑安全监管，行使政府的安全监管责任。而大量的铁路运营、铁路建设、铁路安全生产主体责任，包括铁路的统一指挥调度，都由新组建的铁路总公司承担。铁路总公司继续保留全路集中