对税收计划管理工作的思考.doc

税源管理专题研讨论文对税收计划管理的几点思考莲湖区国家税务局 弥晓玲内容提要：本文阐述了税收计划在税收新形势下，改革税收计划管理，提高其合理性、科学性已成为当务之急。税收计划管理一是要与市场经济的建设和发展相适应，二是要与依法治税的原则相适应。彻底解决财政为吃饭问题“以支定收”指令性计划等带来的弊端，真正实现税收计划管理与“依法征税、依法治税”相结合，推动税收各项工作的健康有序地向前发展。税收计划是税务机关根据国民经济计划指标、现行税收政策以及客观税源的发展变化情况，对一定时期税收收入的测算、规划和控制。它是国家预算的重要组成部分，是衡量税收工作质量的主要标志。税收计划管理则是税务机关为保证税收计划的实现，对税收计划的编制、分配、调整、考核、检查、分析、预测以及税源调查等一系列活动所进行的综合管理，是整个税收管理的重要组成部分。税收计划管理规范性与否，直接关系到税源管理的正常秩序。首先，税收计划管理一是要与市场经济的建设和发展相适应，二是要与依法治税的原则相适应。其次税收计划的制定应是税务机关根据税收政策、制度和GDP年增长比例以及税源情况对一定时期税收收入的测算、规划和控制，因为它是税务工作者在一定时期内的工作目标和衡量税收工作质量的主要标志，也是财政预算的重要组成部分，同时也是税收管理的重要组成部分，对调动各级税务部门组织收入的积极性，促进征管水平的提高，确保完成国家财政收入任务发挥了非常重要的作用。但是，税收计划管理中也长期存在着一些问题，甚至对税收管理产生了一些负效应，一定程度上影响了税收政策的贯彻实施。改革税收计划管理，提高其合理性、科学性已成为当务之急。一、税收计划管理存在局限性和缺少规范性，制约了税源管理的正常秩序税收计划的编制方法均采取由上级税务机关(或财政机关)根据上期税收入库数为基数，确定一定的增长比例，再加上特殊增收因素来制定当期税收计划。近年来，虽然在计划编制程序上进行了一定改变，采用自下而上预测的方法进行编制，但其编制计划的实质仍以“基础法”为内涵。在实际工作中，形成各级部门在上报来年收入预测收入时往往出现隐报、瞒报现象，年年如此，造成了很多弊端。税收计划的编制虽然对促进税收征管工作，保持财政收入的增长起到积极作用，但随着经济发展变化和受多种因素的影响，现行的税收计划编制也现露出众多的问题和矛盾。一是基数增长法的税收编制计划，只强调上期税收完成基数和当期经济增长因素，缺乏对重点税源变化的综合考虑，而对上期税收基数中特殊因素(如清缴欠税收入、稽查收入以及短期 政策性增长等)加以忽视，这样以来，造成税收增长与实际税源上的差距，使得税收计划的落实难以与经济税源相吻合，某种程度上割裂了税收与经济的相关度，影响到税收计划的准确性，从而税收计划的落实和完成往往是通过政令来保证。二、“以支定收” 指令性计划对“依法治税”的影响由于我国各级政府长期面临相当大的财政压力，而且依法治税作为一个长期而艰巨的任务不可能一蹴而就，因此当前以至今后一段历史时期内，税收计划仍将在税收工作中发挥重要的作用。那么如何在依法治税的理念下，探索税收计划管理的新思路、充分发挥税收计划在近阶段的积极作用，是我们必须面对的现实问题。 指令性税收计划一定程度阻碍了税收的正常工作秩序，也影响了纳税人准确申报纳税的积极性。虽然说现行的税收计划的编制程序有所改变，但各级政府出于对自身财政需求的考虑，确保解决“吃饭”问题和必要的经济社会发展支出， 往往量支定收，税收的指导性计划一经确定后即成为不可变动的刚性标准，形成指令性计划，而且可能随时被追加。这种“以支定收”的税收计划，不仅使财政支出的规模扩大，也使税收规模随之扩大 ，导致税收规模和税源规模的背离，税收规模超出了税源承受能力，出现“过头税”、“寅 吃卯粮”、税收“空转”等现象。因此现行的税收计划管理体制出现了两个不适应：一是与市场经济的建设和发展不适应，二是与依法治税的原则不适应。由此导致了在税源充裕之年，税务机关考虑来年税收计划的完成，往往会打埋伏；而在税源较紧时，税务机关就有可能收过头税，增加企业负担。完全以税收计划为中心的治税方针将破坏税收法治，损害税法的严肃性、权威性，助长人治思想和风气，体现不出公平税负的原则，削弱税收宏观调控的职能，从而影响到市场经济的正常发展，给强化税收征管、推进依法治税带来极大的阻力。 三、税收计划管理手段落后，不能适应经济税收形势发展的需要现行的税收计划管理体制还基本上沿用传统的工作方式和管理手段，尽管近年来在一定程度上有所改进，但实际工作中仍存在众多的问题和矛盾。例如，通过税源调查搜集整理的基础经济税源资料系统性差，税源底数不清，不能满足综合分析的需要；对重点税源监控的手段和方式落后，税源数据档案库只停留在静态指标的分析，没有涉及更广更深的层次；税源监控还只是对企业生产经营活动的一种事后监督，没有做到对由于经济发展变化和财政税收金融政策调整等对税源和税收产生的影响事先予以关注、研究，及早预防；目前应用的软件与税收计划管理工作的需求不相适应，经济信息的获得手段落后；尤其是税收计划管理专业人才缺乏，特别是基层缺少专职计划人员，且更换频繁，缺乏培训，素质较低。几点思考：一是改革现行的税收计划编制分配方法，使税收计划与实际税源相协调。先进的税收计划编制方法是建立在科学的纳税能力估算方法基础之上的，通过详细分析，运用科学的、数学的（线性回归等）方法，采用国民经济中的大量指标和数据，计算预测今后数年的经济增长和收入趋势。改变“以支收定收”的“基数法”制定税收计划的方法，各级政府及计划下达部门真正采用“GDP税收负担率法”，充分考虑经济对税收的贡献能力，充分考虑税源变化、政策影响、清理欠税、税务稽查以及当期可预见的其它特殊因素而形成的税收增减差额。采用GDP税收负担率法编制税收计划代表了税收计划编制方法改革的方向，一方面可以客观地反映区域经济与税收总体规模，消除各地经济发展不平衡给确定税收计划带来的差异，另一方面可以结合各地经济发展现状，起到公平地区间、企业间的税收负担，增强税收宏观调控力度的作用，使税收计划在执行过程中出现差异时有地方可查，提高税收征管质量和水平。 二是正确处理税收计划与依法治税的关系。确立以依法治税为中心的税收工作指导思想，淡化以组织收入为中心的观念，严格依照法律管理税收，逐步取消指令性税收计划，实行指导性计划，这是深入贯穿新时期法治、公平、文明、效率治税思想的要求，也是贯彻落实依法治国基本方略的需要。 正确处理税收计划与依法治税之间的关系，就是要在计划编制执行的全过程中切实贯彻依法治税的思想。首先，要在确保依法治税的前提下论计划，保质才能保量。税收计划的实现要靠依法治税作保障。税收工作要运用依法治税的手段实现计划。其次，加强计划的事前预测、事中监控、事后分析，化计划的宏观性为微观性，落实计划，进而有条不紊地实现计划。再次，要加强依法治税的手段，严格执法，实现应收尽收。不可否认，当前各地经济的确存在不少问题，影响了税收收入，但并不等于税收无潜力可挖。相反，税收收入上不去、计划完不成，在一定程度上是由于我们执法力度不够、管理不到位造成的。因此，加强依法治税是有必要的，也必将为计划的实现打下坚实的基础。 三是确立以税源为基础的税收计划管理新思路 由于税收计划自身的特点，税收计划管理作为国家经济体制的重要组成部分，要适应社会主义市场经济体制的要求，客观上不是要取消税收计划形式，而是在相当长一段时期内更好地发挥税收调控作用和税收计划管理作用。目前，税收计划管理改革，一个重要的思路就是实行指导性计划，取消指令性计划。事实上，一项计划是否具有较强的可操作性，以及执行的实际效果是否与计划预测相符，都是取决于计划制定时是否科学合理。税收收入计划管理必须尊重客观经济规律，符合从经济到税收的财政理论，使税收收入目标决策科学化、规范化。 必须从全面建立税源监控机制入手，切实提高税收征管质量。税源管理是税收征管中的一项基础性工作，税源管理工作质量的高低直接决定着税收征管效率，也决定着税收计划编制的准确性和计划的执行效果，如果税源底数不清，征多少税、到哪里征税便失去了依据。因此，在新的税收体制和新的征管模式下，各级税务部门必须建立和完善税源监控机制，实行动静结合、人机结合的办法，拓宽税源监控的手段和方式。一是加大力度建立健全税源监控体系，在全面深入税源调查研究的基础上，建立税源数据档案库，针对现状，实施税源分级分层次监控管理。首先是对整个地区、整个行业税收影响较大的重点税源采取上下级税务管理部门共同监控，分地区、分税种，按照产业 、行业、经济类型建立健全重点税源数据库，进行经常性的分析研究，随时监控，掌握税源 、税收情况及生产经营变化趋势；其次是对一些经营情况、税收收入较为稳定和具有潜力的 税源实行属地重点监控，并根据其经营变化情况及时进行调整；再次是对变化波动较大的小型企业、个体工商户、集贸市场以及零散税收实行“管片”责任制监控方式，分片、分行业 、分税种通过建立动态档案资料进行管理，税务主管机关要经常不定期地