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整体性治理的分析框架研究 摘 要：本文从内容、特点、整合目标与机制，整合深度的度量及治理类型等方面对希克斯等人提出的整体性治理理论进行了系统梳理和引介，以期还原希克斯整体性治理理论分析框架的原貌。 下载 关键词：整体性治理；分析；框架 作者简介：叶璇（1978-），女，武汉理工大学博士生，讲师，研究方向：投资经济与企业跨国经营、技术经济、科技管理。 中图分类号：D035.5 文献标识码：A doi:10.3969/j.i文章编号：1672-3309（2012）02-23-03 整体性治理是政府机构组织间通过充分沟通与合作，达成有效协调与整合，彼此的政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，达到合作无间的目标的治理行动。它强调以公民需求为导向，以信息技术为基础，从治理层级、治理功能和公私部门三个层面上，涉及的政策、管制、服务提供和监督四项关键活动进行整体性运作，使管理不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”，为公民提供无缝隙而非分离的整体性服务。 以下按照希克斯等人提出的整体性治理分析框架，分别从其整体性治理的内容、特点、整合目标与机制，整合深度的度量及治理类型等方面进行梳理。 一、治理内容 整体性治理主要针对两方面：一是组织结构方面，进行治理层级间、治理功能、及公私部门的整合；二是政府活动方面，进行政策、规章（管制）、服务和监督四项治理功能的整合。 （一）整体性治理的活动面向 整体性治理在现代信息科技的帮助下，技术上已经越来越见可行性，但是政策运作的整合涉及的面向是多元而复杂的。整体性治理欲整合的四大治理活动包括：政策。从政策制定、政策内容到执行监督、实施检查；规章。个人、公私部门规章的内容、组织架构和影响；服务。服务的内容、安排和影响；监督。对以上三方面的评估、审查和解释。 （二）整体性治理的结构面向 就政府组织的架构与型态来观察，整体性治理下的整体性政府运作涉及三个面向：治理层次的整合。整合从地方政府、区域政府、中央政府到国际性组织（包括区域性、国际组织、全球性国际组织）的各种组织、法令规定和政策运作程序。例如，全球与国家层级的整合（如 WTO 规范的制定与执行）、中央与地方机关的整合、全球层级内环保与信息保护组织的整合等；治理功能的整合。在任何一个政府的内部治理整合上，则必须要改善或打破传统行政所运用的功能性分部化原则，使政府提供业务必须依赖各个功能不同机关单位的传统，改善成为政府各机关单位主动协商而且密切合作的服务机制。例如，卫生与社会保障功能的整合； 公私部门的整合。整合可以在公共部门内进行，也可以在政府部门与志愿组织或私人公司之间进行。强调公私部门间是一种伙伴关系，不但需要在法律制度方面提供更多的协助，更需要公务员体制和行政运作体系进行全面的、弹性化的调整，以便适应千变万化的公私部门合作之需。例如委托外包、行政法人化等。 二、特征 （一）目标和手段的相互强化 希克斯等人以目标与手段两个维度构筑了一个辨析“整体性政府”与“渐进式政府（Incremental government）”、“贵族式政府（Baronial government）”、“碎片化政府（Fragmented government）”和“协同型政府（Joined up government）”区别的分析框架。目标相互冲突、手段相互冲突的是贵族式政府，其特征是没有治理；目标相互冲突、手段相互增强的是渐进式政府，是合作的、凑合应付的政府；目标相互增强、手段相互冲突的是碎片化政府，是互相竞争和争夺的政府。 在他们看来，整体性政府理念并不是否定分工和专业化，它所针对并试图取代的是“碎片化政府”中缺乏联系和协同的专业化，即不同层级、不同功能的政府部门之间目标一致，但在实现目标的手段方面缺乏共识，从而导致相互之间竞争地盘和势力范围。 至于“整体政府”和“协同政府”之间的区别，核心在于目标和手段的兼容程度，协同政府意味着不同公共部门在目标和手段上不存在冲突，整体政府则更高一个层次，要求目标和手段之间的相互增强（mutually reinforcing）。 （二）协调与整合的区别 在希克斯看来，协调指的是确立有关合作和整体运作、合作的信息系统、结果之间的对话、计划过程以及决策的想法，而整合指的是通过确立共同的组织结构和合并在一起的专业实践与干预来执行和贯彻这些想法（见表1）。 表1 关键术语的定义 资料来源：Perri 6. Towards Holistic Governance: The New Reform Age三、治理目标与整合机制 希克斯认为，更有效地处理公众最关心的问题是整体性运作的中心目标，但同时也有其它次重要的目标。他认为，从政策、顾客群体、组织和机构四个关键层面考虑目标是有帮助的。政策层面目标描述了对特定领域进行公共干预的整体目标。顾客层面目标关注满足顾客需求或协助形成顾客偏好。组织层面目标是着重组织关系的有效地管理。机构目标是推动相关机构工作。一般来说，顾客和机构层面的目标是由地方层面产生和拥有，而政策和组织层面的目标则通常是由国家和超国家层面形成并对此负责。 人们以不同的动机进行整合性运作。在很多伙伴关系中，参与者并不享有共同的目标，但这并不一定影响各参与者达成自身目标的能力。大多数机构的整合性运作具有多重目标，但明智和有效的整体性运作通常要求至少其中的一个机构有一个明确而连贯的目标。 目标一旦设定，政治家和公共管理者就要拟定一系列框架性决定。首先是确定不同操作层次的整合重点。最高层次上，目标是改进结果，为实现这一目标，就有必要整合许多过程。例如，政策目标是提高就业率，那么一些主要的因素就是教育、家庭、流动性和交通、社会网络、对风险的态度、期望值、住房以及日托的代价。与此相关的是公共部门和私人部门所有的机构，它们在这些领域里提供、管制和推进政策动议。在顾客层次上，关注的重点是老人、孩子以及一些可能有犯罪倾向的年轻人。这一目标的实现涉及所有对这些群体的生活机遇产生重大影响的机构。在输出层次，可以试图将所有涉及提供或管制某项具体服务的机构组合到一起。在转换层次，目标是整合所有涉及处理支付与来自民众的相关活动。最后，在最低层次上，目标是将所有使用某类输入的活动整合，例如，合并一个数据系统。 在希克斯看来，识别表中各层次整合目标至关重要，因为整合目标是实现“整体政府”治理结构结果导向的依据。同时，他也认为一个机制中的“输入”可以在整合目标中成为“结果”的支持，因此，没有必要在每个机制中找寻一个适合所有关系的要素。通常，一个整合策略及目标需要使用几个或多个机制。反之，一个机制也可以用来支持一个或几个目标。设定目标，连接整合的维度（输入、转化、输出和结果）和选择恰当的机制构成了“整体政府”治理结构运作的基本框架。 四、整合深度的测度 希克斯认为，从强度（intensity）、范围（scope）、广度（breadth）和曝露（exposure）四个方面度量整合深度是观察整体性运作的有用方式。强度是对整合活动间所需共享资源的测度。如涉及的劳动时间或接触频率。范围是对参与合作的机构数量的测度。广度是对要整合的相关范围活动的测度(这一度量通常是跨学科和跨功能的)。曝露是对整合可能妨碍每一参与机构核心业务程度的度量；或整合过程中主要活动、预算、专业重点和/或政治可信度所面临的风险程度。一般而言，整合程度越高，凝聚力越大，各自为政就越少，连接就越紧密。同时，希克斯还指出，强度、范围、广度和曝露并非同起同落。一些低强度的整合其曝露可能出人意料的高。 五、类型 根据相互介入的程度，希克斯将整体性治理分为协调和整合两类，认为整体必须协调可采用纳入考量（Taking into account）、对话（dialogue）、联合计划(Joined planning)和联合运作(joint working)等工具来完成；而整体性整合可藉由联合开发(Joint venture)、卫星化（satellite）、战略联盟（strategic alliance）、共同体(union)和合并(merger)等方式来完成。 六、结论 整体性治理从治理层级、治理功能和公私部门三个层面，对政策、管制、服务提供和监督四项关键活动进行整体性运作。它以目标之间和手段之间的相互增强为特征，以反“碎片化”政府为目标，通过政策、顾客、组织和机构四个重要层面的运作机制，以及协调和整合两类工具来实现目标，并可以从强度、范围、广度和曝露四个方面度量其整合深度。上述构成了整体性治理的理论分析框架。 参考文献： Perri6: Diana Leat, Kimberly Seltzer and Gerry Stoker, Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda, Houndmills, Basingstoke, Hampshire: PALGRAVE，2002. Perri 6， Diana Leat, Kmiberly Seltzer, and Gerry Stok-er ( 2002), Towards Holistic Governance：The Reform