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农村信用社产生的制度经济学分析 摘要：中国的农村信用社是在政府的扶持下产生的。政府为了获得信用社制度之外所不能获得的利益，供给了信用社制度，并且以政府自己信誉和组织成本投资 于信用社，成为信用社的投资人。政府在供给信用社制度之后，成功地控制了信用社，政府对信用社控制的成功在于社员从信用社退出的成本高昂，信用社的政府产 权深深地影响着信用社制度的演进。 关键词：农村信用社;政府信誉;制度变迁 一、问题的提出 农村信用社几经改革，在支持农民融资和农村经济发展等方面发挥了重要作用。尽管小额信贷公司和村镇银行的试点工作已经展开，但农村信用社在正规金融制度 安排中依然处于主力军乃至垄断的地位，农村信用社在农村金融体系中的作用仍然举足轻重。肇始于2003年的改革，建立了以省联社为领导机构的新管理体制， 使一部分农村信用社改制为农村商业银行，一部分改制为农村合作银行，其他多数改制为县联社一级法人的组织模式。尽管信用社组织从表面上看产权是清晰的，但 是一个令人吃惊且不容否认的事实是，省联社成为信用社的实际控制者。通过对高层管理人员的任免、员工招聘以及存贷款业务指标的下达与考核等手段，形成了对 信用社的控制。省联社是作为省级政府的代表来管理信用社组织的，按照这个逻辑，信用社组织是控制在政府手中的。这就出现了一个令人费解的问题没有出资 或产权的(省级)政府怎么成为了信用社的最终控制者呢? 对信用社组织产权问题的探讨与解释，有助于理解和预测信用社组织的行为，并对未来的制 度设计提供帮助。要想彻底理清信用社组织同政府的关系，就必须从信用社产生的历史过程中去寻找答案。诺斯在其经典名著制度、制度变迁与经济绩效的前言 中说，历史是至关重要的。它的重要性不仅仅在于我们可以向过去取经，而且还因为现在和未来是通过一个社会制度的连续性与过去连接起来的。今天和明天的选 择是由过去决定的。 本文将从历史的视角，运用新制度经济学的理论和方法，对以下问题进行探讨，政府为什么要供给信用社制度?政府在供给信用社制度之后，凭借什么控制了信用社?为什么政府对农村信用社的控制能够成功?政府对信用社组织的控制对信用社的行为产生了什么影响? 二、政府对信用社制度供给的利益分析 诺思制度变迁模型的基本假定是，制度变迁的诱致因素在于主体期望获取最大的潜在利润。所谓潜在利润是指在现有的制度安排中无法获取的利润。制度创新 或变迁的目的是获取潜在利润，通过制度变迁将外部利益内部化。布坎南和图洛克将政府视为理性经济人，政府的行为目标也是在追求自身利益最大化。政府作 为信用社制度供给的策划者、发动者和组织者，即诺斯制度变迁模型中的初级行动团体，意识到了创新制度所带来的在原有制度环境中无法获取的潜在利益，并 且，经过成本收益比较，政府认为，这一制度供给能够给政府带来巨大的净利润。只有在这样的条件下，政府才会进行制度变迁，供给新的制度。那么，政府到底从 最初的信用社制度供给中能获取什么利益呢? 建国后，政府选择了工业化的发展战略，工业化需要巨额资金，从农村抽取剩余资金成为国家工业化战略的选择。政府供给信用社制度的利益主要有以下几个方面： 1.充分利用农村闲散资金发展农业生产，以获取更多的农业剩余 新中国的土地改革废除了封建土地所有制，建立了农民土地所有制，实现了耕者有其田的目标，农民的生产积极性很高。但是，由于长期贫困的生活，部分农 民虽然分得了土地，但缺乏必需的耕畜和农具，连简单再生产都无法维持。农业的落后，使得农业剩余极为有限，不但使农村易出现新的阶级分化，也影响了国家工 业化战略的实施。要实现农村的稳定与工业化战略，农业必须得到快速的发展。而制约农业发展的一个重要因素就是农村信贷。 因此，要使农业得以发 展，必须让农民能够获得维持简单再生产和扩大再生产的资金，而要使分散的千家万户的农民获得生产和生活贷款，就必须有贴近农民的金融机构。另一方面，在农 村，部分农户较为富裕，手头有了闲散资金，一些人利用这些资金发放高利贷，由于高利贷的利率远远高于农业生产的平均利润率，存在着严重的剥削现象，这不仅 有悖于当时主流的社会意识形态，而且也确实不利于农村经济的发展。在排除了高利贷之后，就要求能够供给农民贷款的金融制度，提供使农民可获得贷款的金融机 构。信用社的设立，起到了方便农民融资、促进农业生产发展的作用，并为政府获取更多的农业剩余提供了有利的条件。 2.利用金融渠道抽取农村剩余资金，缓解工业化战略实施中的资金压力 当时的国内外形势使政府选择了工业化发展战略，但制约这一战略实施的最大因素仍然是资金。在国家工业化所需资金短缺、主要靠农业提供剩余资金的大背景 下，国家可以在短期内为农业和农民提供信贷支持(有数据表明，建国后的几年中，国家通过银行给农业的贷款要高于从农村抽取的信贷资金)，但国家是不可能长 期拿出大量资金来支援农业的。国家所需要的是，首先，要通过某种金融机构，将农村闲散的资金聚集起来;其次，要利用这一金融机构来提供农业发展所需的信贷 资金，以减少国家对农业的信贷资金投入，缓解国家支农资金的压力;再次，在时机成熟的时候，国家可以利用这一金融机构从农村抽取闲散资金用于工业化建设， 以缓解工业化战略实施过程中国家所面临的资金压力。因此，在农村建立金融机构，动员农村储蓄为国家工业化服务，成为国家实施工业化战略的必然选择。 3.节约从农村动员储蓄的交易成本 在动员农村储蓄以服务于农业发展和工业化战略成为国家的既定目标之后，摆在国家面前的有两种方式可供选择，一是将国家银行的基层机构直接设到村这一级， 显然，这需要巨额的资金。因为这不仅需要国家先投入大量的资金进行固定资产投资，而且要雇佣很多的工作人员。一方面，在国家资金短缺的情况下，国家不可能 拿出大量资金进行投资;另一方面，由于贫穷，多数农村的资金业务量较小，设在村级的银行基层机构能否保本经营都值得怀疑。显然，这种方案需要付较高的成 本，是很不现实的。二是成立在国家扶持下的农民互助的、但由国家实际控制的金融机构。其好处在于，一方面，可以让农民分摊这一制度供给的成本，减少国家的 负担，即国家可以不用投入巨大的财力即可在建立村级金融机构;另一方面，这种贴近农民的金融机构，在充分动员农村储蓄、灵活方便地给社员贷款方面是国家银 行所无法比拟的。因为，它和农民之间信息较为对称，并能充分利用乡村传统的地缘和血缘关系以及道德约束。另外，基于当时的经济、政治和文化环境，政府有能 力对信用社这种金融机构进行控制，让它为实现政府的目标服务。也就是说，成立信用社较之将国家银行设到乡村，国家既可以减少投资，又可以提高农村金融效 率，是一举两得的好事。特别需要提及的是，在当时计划经济体制和反对剥削的主流意识形态下，私人银行不可能进人选择集合。在排除了国家银行和私人金融机构 之后，信用社就成为农村金融机构的首选。 三、政府对信用社的控制：政府投资人假说 政府在供给信用社制度的同时，无疑对信用社进行了事实上的控制。这种控制使得信用社的民主管 理形同虚设，不经社员同意随意撤并信用社，理事会、监事会并不是真正由社员大会或社员代表大会选举产生，信用社主任也不是真正由理事会选举出来的，监事会 事实上没有监督的权利，也就不可能起到监督的作用。信用社的管理权掌握在信用社主任手中，而信用社主任的任免权事实上被控制在政府手中。 政府 控制信用社是为了垄断农村金融的控制权，以实现其发展农村经济、避免农民两极分化以及推行工业化战略的目的。如果政府不能取得信用社的控制权，一方面。政 府将不能保证相当一部分贫弱的农民获得贷款，因为这部分农民有可能根本缴纳不起股金，农村的两极分化将难以避免，这会影响政府最大限度地争取农民支持这一 政治目标;另一方面，政府将很难(或无法低成本地)抽取农村信贷资金用于工业化，因为在政府没有获得信用社控制权的情况下，很难规定信用社将未贷出的剩余 资金转存到国家银行。 从政府控制了信用社这一事实出发，需要进一步探讨的问题是，政府靠什么取得了信用社的控制权?有人认为政府是靠行政权力 取得了信用社的控制权。本文认为，政府尽管依靠行政管理权对信用社施加了影响，但对信用社控制权的获得不是靠政府的行政权力，而是靠其对信用社所出的投 资。政府以其信誉和组织成本投资于信用社，是信用社的投资人，并依仗着对信用社的投资获取了对信用社的实际控制权，此即政府投资人假说。第一，政府以 其信誉作为资本投资于信用社，信用社是在政府的大力提倡和推动之下产生的。中国的农民向来保守、惧怕风险，但在信用社成立时，为什么就敢于冒风险去入股， 并且将自己的存款放到信用社里呢?农民社员之所以入股，尤其是将储蓄存人信用社。除了可以从信用社获得贷款的诱惑外，另一个重要的原因就是因为农民认为信 用社是由政府出面开办的，基于官办背景因而不会倒闭的预期，农户放心地将多余的资金存入信用社。否则，如果农民认为信用社是完全自负盈亏，完全风险自担， 很难想像农民会将自己的储蓄存放到信用社中。所以，在当时的条件下，政府以信誉投资是信用社开办的首要条件。第二，政府作为信用社的发动者，先期运用所掌 握的行政经济资源，向农民宣传互助合作金融的有关知识，对农民进行了广泛的宣传和发动，付出了大量的教育和宣传费用。第三，政府作为信用社的组织者，在信 用社成立过程中，给予信用社许多支持。诸如办公条件等方面的物质支持，银行贷款的资金支持，通过银行对信用社的业务人员进行免费培训等，政府投入了大量的 组织费用。第四，政府作为信用社的风险承担者，事实上承担了信用社的一切风险。尽管信用社章程中规定，当信用社出现亏损时，由社员分摊，但在事实上，信用 社的亏损，都由国家银行予以承担和弥补。 在当时单个社员股金很少的情况下，政府对信用社的投资，远远超过了任何单个农民社员的投资，因而事实 上政府是信用社的第一大股东，任何单个社员股东的投资数额同政府投资者的投资相比，都是微不足道的。所不同的是，与其它股东相比，政府的投资不是以明显的 入股方式进行的，且投资未进入信用社的资产负债表。政府的投资收益也不是以分红的形式表现的，而是以较为隐蔽的获取金融控制权的方式实现的。 张杰教授在解释中国的金融制度变迁时，曾提出了二重结构理论。他认为，中国的制度结构相对于西方国家的三重结构而言是十分独特的，可以概括为：发达 而富有控制力的上层结构，流动性强且分散化的下层结构，但在上下两层结构之间却缺乏严密有效且富于协调功能的中间结构。由于在二重结构中，国家注定掌 握着最大份额的资源，因此经济增长也只有依赖国家的推动了。国家的投资推动与经济增长之间的高度正相关是二重结构演进的一个基本特征。张杰从历史与逻辑 统一的视角揭示了中国经济制度演进中特有的逻辑，中国农村信用社的演进仍然未能脱离这一演进规律。强大的、对产权自上而下进行控制的、掌握着大量资源的政 府，往往以投资者的角色去推动经济增长。 基于政府是信用社最大投资者的判断，政府对信用社的实际控制就成为顺理成章的事情。但饶有趣味的是，与国营企业中政府作为明确的、单一的所有者控制企业不同，在信用社中，政府是以隐蔽的、非所有者的身份出现的，并在事实上取得了信用社的控制权。 信用社成立初期，信用社的领导最初是由政府官员兼任的。这种兼任本身实质上向社员传递了这样一个重要信息，即信用社是由政府出面举办的，在很大程度上打 消了社员不敢到信用社存款的顾虑，使信用社具有了政府信誉。当信用社遇到资金周转不灵的困难时，国家银行可以给予积极的支持，通过国家银行，将信用社的主 要干部至少轮训一遍，使信用社干部无论从思想认识上还是业务能力上，都有了很大的提高，政府花费了巨额的组织成本。政府在信用社中的投资充当了核心资本的 作用，政府是信用社的投资者，其投资主要包括。 第一，政府信誉。很多社员一开始是不愿到信用社存款的，不仅仅是怕露富，而且担心存款的安全问 题。例如为了消除社员的顾虑，新会县信用社最初成立之时，信用社主任大都由各乡党政领导兼任，有三十个乡的党支部书记和七十个乡的乡长亲自兼任信用合作 社的理事主任。无疑向社员传递了这样一个重要信息，即信用社是由政府出面举办的，在很大程度上打消了社员不敢到信用社存款的顾虑，使信用社具有了政府信 誉。 第二，政府投下了大量的组织成本。在信用社成立的上世纪50年代，多数农民并没有合作金融的知识，向农民宣传合作金融的知识及其好处，政 府进行了广泛的宣传工作，为信用社的建立准备了思想条件。通过银行培训干部，使他们掌握开办信用社的基本业务技能，并通过各种有效形式不断提高他们的业务 水平，建立信用社的规章制度，这些大量的组织成本都是由政府付出的。 第三，政府救助。信用社遇到资金周转不灵的困难时，国家银行可以给予积极的支持，当信用社的后台老板。大量的案例充分表明，当信用社出现严重的亏损时，政府通过国有银行给予巨额补贴。 四、政府对信用社的成功控制：退出成本假说 政府对信用社的控制，是一个无可争议的事实。那么，接下来的问题是，政府的控制为何能够成功?当农民对信用社不满意的时候，信用社有没有遇到同农业生产合作社类似的退社风波? 林毅夫教授在集体化与中国1959-1961年的农业危机一文中，对造成农业危机的解释是社员缺乏退出权。没有退出的自由，农业合作社的性质就由 重复博弈变为一次性博弈。但信用社的情况与农业社的情况不同，信用社社员是有退出权的。现有的资料表明，政府对信用社的控制，包括对信用社进行违 背社员意志的随意撤并，并未遭到来自社员方面的抵制。在信用社的发展过程中，没有遇到农业社发展过程中的退社风波。有些学者认为，之所以没有出现信用 社社员的退社风波，是因为社员股金数额太少，仅有1元或几元钱，所退股金对其影响不大，即社员从信用社退出的利益不像从农业社退出的利益那样大。这种 分析看似很有道理，其实，如果仔细分析，就会发现以下一些矛盾，第一，当时社员普遍比较贫穷，几元钱的股金在现在看来不算什么，但在当时农民收入普遍比较 低的情况下，几元钱还没有小到让社员不计较的程度;第二，这种解释有悖于经济人假设。经济人的行为原则是利益最大化，农民作为经济人，哪怕是1分钱，只要 信用社违背社员的利益和意志，只要社员认为退社是有利的，经济人的理性也会使他们选择退社。那么，信用社社员在政府控制了信用社，以及信用社违背了他们意 志的情况下，却没有作出退社的选择。一个可能的解释是农民退出是有成本的，当退出的成本要高于退出的收益时，选择退出信用社是不合算的。在此，本文提出了 退出成本假说，即信用社的社员退出信用社是有成本的，而且，退出成本大于退出收益。社员的退出收益主要是退出所得的股金，在信用社亏损状态下，退出的 股金可能很少，甚至在某些地方已经为负数。而从信用社退出是有成本的，这种成本主要表现为，第一，退出的社员将丧失从信用社获得贷款的权利，这对于比较贫 穷而且充满风险的农民而言，显然是应慎重选择的;第二，退出的成本不仅仅是贷款权利的丧失，在当时合作化和集体主义的主流意识形态下，退出行为会被视为破 坏合作化，反对社会主义等，将要付出被孤立、被歧视等政治成本。正是由于退出成本的高昂，阻碍了信用社社员的退出。 五、结论与评论 新中国农村信用社的成立是在政府的倡导、组织和投资下成立的。从制度变迁方式来看，表现为强制性制度变迁和诱致性制度变迁的结合，初始试点阶段较之大发 展阶段，制度变迁中的诱致性因素显然要多一些。从变迁的主体来看，政府作为信用社制度变迁的初级行动团体，供给信用社制度，是为了获得信用社制度安排 之外所无法获得的利益，这种利益包括为了获得农民集团的支持、社会主义的意识形态、为实现工业化发展战略抽取农业剩余资金等。农民作为次级行动团体， 为了避免高利贷的盘剥，对信用社制度有着潜在的需求，通过政府的宣传和鼓动，以及政府信誉的担保，农民也参与到信用社的制度变迁中来。 信用社 作为移植的正式制度安排，应当以市场经济的一定发展为背景，需要民主、自由、平等的非正式规则为基础。当时的中国是一个以小农经济为主的国家，市场经济极 不发达，尚处于自然经济和半自然经济的经济形态。由于缺乏规范的合作金融制度安排所需的自由、民主、平等的非正式规则，中国的农村信用社自成立之日起就表 现出同规范的合作制原则相背离的特征。当信用社规模较小的时候，由于社员与社员之间、社员与信用社之间信息较为对称，实施机制主要依赖于人际信任 (interpersonal trust)，即人与人交往中建立起来的以情感联系为基础