某县破解社会抚养费征收难题的调查报告

1 / 19 某县破解社会抚养费征收难题的调查报告 社会抚养费是依据人口计生法律法规 ,向不符合规定条件生育子女的公民征收的惩诫性补偿性费用，是人口计生工作中所采取的一项必要的经济限制措施，它对于稳定低生育水平、有效控制违法生育、保障公民生育平等权益、维护社会公平与和谐具有重要意义。但是由于受诸多因素的影响，社会抚养费征收难的问题一直是当前人口计生工作的一个难点，分析探讨社会抚养费征收难的原因，寻找解决问题的对策，无疑会对人口计生工作起到促进作用。最近，我们对积极破解社会抚养费征收难题的一些做法进行了专题调研，得到 了有益的启示。 一、破解社会抚养费征收难题的背景 是一个拥有 138 万人口的大县，计划生育工作一度成绩斐然，是首批进入全省人口计生优质服务先进县。但是人口与计划生育法颁布后， 在人口计生工作中曾处于 “ 老办法不灵，蛮办法不行，新办法不明 ” 的困惑之中。基层乡镇既没有规范的执法机构，又缺乏强有力的法律手段，对部分违法生育人员法律责任追究难到位，导致大批违法生育人员多年没有落实法律责任，造成了 “ 计划生育政策放松 ” 的错觉，群众开始互相攀比着违法生育，加之一些地方 “ 人情执法 ” 、 “ 放水养鱼 ” 等现象也时有发 生，群众生育行为失去有效控制，导致违法生育反弹。违法生育严重的2 / 19 部分乡镇和少数基层单位无法完成人口计生目标责任就蓄意弄虚作假，瞒报违法出生，统计数据严重失实。全县的人口计生工作曾一度处于举步维艰的艰难境地。 2008 年 4 月，省人口计生委采取随机暗访的形式在 老粮仓镇调研，发现 1 份全镇近些年征收社会抚养费的清单，共 588 例违法生育，有 301 例分文未征，在 287 例已征收的对象中，有 239例没有案卷。现场调查的双舞村， 2006、 2007 两个年度违法生育 35 人，政策内生育率仅为 社会抚养费征收到位率只有 10%。据了解该村育龄青年多流向全国各地，从事金银首饰加工，不少人是腰缠万贯的老板，过年回家他们不攀比财富，而是攀比谁生孩子多。 2003 年 7 月 2007 年 1 月不到 4 年的时间，老粮仓镇卫生院 5 名干部职工违法生育了6 个孩子。老粮仓镇事件曝光后，引起了 委、县政府的高度重视，决定对 2000 年以来的生育情况进行全面清查。清查结果表明： 2005 年至 2007 年度累计出生人口中，年平均符合政策生育率为 比统计报表数低 10 个百分点，瞒、漏报的出生达 4000 多人， 2007 年全县的符合政策生育率仅 2000 年以来违法生育人员欠缴的社会抚养费近3 个亿。 委、县政府对此进行了深刻反思和剖析，认真挖根寻源，深刻认识到对违法生育人员处理不严、追究不力，部分乡镇违规操作、违法行政的严重后果，深感问题严重、责任重大。为扭转这一被动局面， 2008 年， 委、县政3 / 19 府扎实推进人口计生工作大整改，严格依法追究违法生育人员法律责任、全面提升人口计生工作执行力、彻底清理人口统计数据，确保统计数据的真实准确成为全县人口计生工作的重心，依法惩处违法生育行为，遏制违法生育反弹成为当前首要任务。但作为征收主体的县人口计生局没有专门 的执法机构，缺乏有效的法律手段，违法生育人员也不会主动履行法律责任，申请县法院强制执行涉及面广、征收成本高、执行到位率低。县人口计生局积极探索破解社会抚养费征收难的对策，创新人口计生综合治理模式、创新管理手段和理念。在县委、县政府的高度重视和大力支持下， 2007 年 10月，在 人民法院、人口计生局联合设立非诉行政案件执行局，专门负责社会抚养费非诉行政案件的强制征收。为进一步提高依法行政的公信度和行政效能， 2008 年， 人口计生局与县纪委、监察局联合成立计划生育效能监察室，开发应用 “社会抚养费征收 管理系统 ” ，实行网络管理、阳光征费，并相继出台配套管理制度和考核评估方案。通过两年的实践探索和不断完善，收到了良好的效果，促进了人口计生整体工作水平的提升。 二、破解社会抚养费征收难题的具体做法 创新综合治理模式，成立 人口计生非诉行政案件执行局 县编制委员会批准在县人民法院设立人口计生非诉行4 / 19 政案件执行局，配备合同制法警 15 名。县编办批准在县法院加挂 “人口和计划生育非诉行政案件执行局 ” 牌子。执行局局长、副局长 2 名均由县委组织部任命。执行局现职12 人。工作实行行政、司法裁、执分开，做到权力分解 ，相互制约，相互监督，实现分权制衡。管理体制实行县法院和人口计生双重领导，人事安排、日常事务和业务工作由县人民法院管理，配备办公室 4 间、谈话室 2 间、执法车 3 辆。 一是办理人口计生行政案件生效法律文书的执行工作，负责被执行对象及财产的查找、查封、冻结、划拨、搜查和司法拘留等强制措施的实施； 二是建立健全社会抚养费征收执行工作台帐，对各乡镇未在规定时限内申请法院强制执行的，及时报送县人口计生领导小组纳入对乡镇年度综合目标管理考核评估； 三是做好人口计生局、各乡镇、法院行政庭、执行警 务局、立案庭之间的协调工作； 四是负责人口计生行政案件执行工作的经验总结、情况汇报、调查研究、信息收集等工作。 一是严格依程序执法。由县人口计生局或委托乡镇计生办送达的社会抚养费征收决定书生效后三个月以上、九个月以内，征收到位率未达 50%的案件，必须无条件移送执行局5 / 19 强制执行。非诉执行案件立案后，经审查确定执行的案件由书记员打印好法律文书，由执行人员或法警向被申请执行人送达。执行局内部设立 3 个执行组，案件以组为单位集中管理，案件到期未执行的，通报批评；超过 1 个月依然未执结的，针对具 体情况，执行局内易人执行。 二是深入开展文明执法。深入贯彻基层文明执法精神，工作中以说服教育为主，晓之以理，动之以情，认真细致做好被征收对象的法律政策教育和思想工作，告知违反法律拒不执行、抗拒执行的法律后果以及对家庭和个人的影响，引导被执行人自觉、主动履行法律义务。对有履行能力拒不履行义务、在当地造成恶劣影响的，依法采取曝光公示、查封冻结、扣押财产、司法拘留等强制措施。争取达到执行一案、带动一片、教育一方的效果。 三是广泛倾听群众意见。执行局所有执行人员每周一全天负责接待群众，倾听当事人对执行案件的有关 意见和申请执行人对被执行人财产线索的举报。对重大疑难案件可预约由局长当面接待，倾听意见，对群众反映执行人员存在的执法不公，执行不力，办拖案、人情案、关系案的，经查证属实，将依据有关规定对责任人进行追究。 四是定期进行案件会审。每周末由每位执行员就执行难度大、未结案件向局领导进行汇报，说明未能结案原因，全体执行人员集体研究解决方案。 6 / 19 五是强化基层联络协调。明确各乡镇和部门计生分管领导为执法工作联络员，负责本区域内计生非诉行政案件的联络协调工作，形成了县主征、乡代征、村助征、部门协征、执行局强征的社会抚养费 征收工作机制。密切和乡镇联络员的工作联系，协调处理好每件被执行案件。能够和当事人达成执行和解的案件，尽可能减少强制执行措施。 创新管理手段，实行网络管理、阳光征费 公平公正的征收社会抚养费是维护正常生育秩序的基本保障。 2008 年， 人口计生局在彻底澄清 2000 年以来社会抚养费征收底子的基础上，在全省率先开发应用了 “ ，此系统的运行，充分体现了“ 阳光计生 ” 、 “ 诚信计生 ” 、 “ 公平计生 ” 的综合运用，促进社会抚养费征收工作进入规范化、信息化、法制化的轨道。 1. 征管系统的基本 功能 一是信息管理功能。征管系统依托全员人口信息库，能够实现信息录入、信息处理、信息应用和信息交流。乡镇将违法出生及征收情况等相关信息及时录入征管系统，征费信息录入后，不能随意更改，杜绝了虚报、假报、挪报征收金额的情况。征管系统能分乡镇、分时段自动生成征费工作进度报表和征费个案报表、执法文书，县、乡两级可以根据系统提供的报表和数据，及时了解、掌握、分析征管工作情况7 / 19 和工作进度，作出决策和安排。系统设置了预警功能，能及时向乡镇提示应立案审批和应移交执行局执行对象，督促执法人员及时立案、及时调查取证、及时报 审送达法律文书、及时申请执行局强制执行；督促相关单位及时对违法生育的党员、干部和社会公众人物进行处理。社会抚养费征收相关情况每月在全县通报一次，乡镇能及时了解本单位工作在全县的位置和存在的薄弱环节，明确工作目标。 二是网上公开功能。系统在网络上除了向全社会公开人口计生政策和工作动态外，同时还公布全县所有违法生育人员社会抚养费征收情况。进入 人民政府公众信息网，只要点击 “ 社会抚养费征管系统 ” ，就能即时查询人口计生法律法规和违法生育人员的社会抚养费征收以及党纪、政纪处理情况等个案信息。 三是网络监督功能 。征管系统公布了举报电话和举报信箱、电子邮箱和短信号码，设置了发帖留言。群众可以通过这些方式监督、举报违法生育的瞒、漏、错报，违法生育人员的去向，违法生育人员所隐瞒的财产，执法人员的执法情况等，可以有效防止乡镇在社会抚养费征收过程中处事不公、程序不当或私自降低征收标准的行为。同时，县人口计生局还可以随时掌握乡镇社会抚养费征收进度和执法质量，便于及时督促乡镇加大社会抚养费征收力度和纠正不当执法行为。 8 / 19 四是网络咨询功能。群众可以进入征管系统浏览人口计生政策、法律法规，也可以通过征管系统公布的电话、邮箱、留言板 、 码，咨询人口计生有关政策法规，只要把需要咨询的内容提交到系统的留言部分，系统管理员会在 5 个工作日内回复群众。县乡之间、乡镇之间可以实时在线交换信息，交流工作经验。 2. 征管系统的操作方法 全县各乡镇建立健全了征收社会抚养费台帐并及时更新，将 2000 年以来的违法生育情况、社会抚养费征收情况全部录入到征管系统，规定新发生的违法生育情况、社会抚养费征收情况在 10 个工作日内录入征管系统。征管系统安装在 “人民政府公众信息网 ” 上的醒目位置，登陆公众信息网，点击 “ 社会抚养费征管系统 ” 即可进入操作。县乡管理员通过系统采集立案数量、征收金额、执行户数、移送法院执行户数情况等数据，县、乡人口计生部门通过对数据的分析，做出相应的工作决策和工作安排。同时，群众可以通过公众信息网登陆该系统，网上查询违法生育对象社会抚养费征收情况，咨询所要了解的人口计生政策，举报各类违反计划生育的案件。 创新管理理念，强化保障措施 过去，计划生育管理的 “ 老办法 ” 强调的是对计划生育对象的 “ 管、卡、压 ” ，而作为计划生育机构和工作人员的9 / 19 行政行为和权力行使的随意性和自由度却缺乏有效的制约和监督，基层有些行政不作为、乱作为以及失衡的自由裁 量权导致的 “ 人情执法 ” ， “ 放水养鱼 ” ，不但严重损害了政府在人民群众中的公信力和信誉度，而且还不可避免地因政府工作人员违法行政、行政侵权或执法不公造成社会矛盾，甚至激化矛盾造成群体性事件时有发生。 人口计生部门通过深入的调研，深刻地认识到，违法生育的反弹和人口计生工作的滑坡的另一个重要原因就是困惑于 “ 新办法不明 ” ，缺乏与时俱进的管理理念和管理办法，管理理念的陈旧和管理对象的异位严重制约了工作的发展。因此，他们从创新管理理念入手，改管理群众为管理队伍，变 “ 人治 ” 为“ 法制 ” ，转 “ 主体 ” 为 “ 客体 ” ，置权力于阳光 之下，而对群众则化 “ 干戈为玉帛 ” ，寓管理于服务。 2008 年以来，县委、县政府出台了一系列规范性文件对人口计生行政行为进行规范。如县委、县政府文件关于进一步加强人口和计划生育工作的意见对计划生育依法行政提出了明确要求； 计划生育 “ 一票否决 ” 和 “ 黄牌警告 ” 制实施办法对违法行政的责任追究进行了严格规定； 社会抚养费和终止妊娠保证金征收管理办法对社会抚养费征收主体、征收方式、征收标准、征收程序进行了明确规定；计划生育效能监察实施意见对违法行政行为的10 / 19 效能监察、责任追究 作了详细规定。县人口计生领导小组出台的关于进一步加强人口和计划生育非诉执行行政案件执行工作的意见，加强了人口计生非诉执行工作的组织领导，进一步明确了工作要求，强化了人口计生局、执行局、乡镇人民政府、各相关部门的职责，强化了工作措施，严格了奖惩办法。这些文件的出台，为规范行政行为，破解社会抚养费征收难题提供了强有力的制度保障。 人口计生局和县监察局专门成立了人口计生工作效能监察室，办公室设在县监察局，配备 4 名工作人员，县人口计生局和县纪委各 2 名。负责查处人口计生领域的违法行政行 为，查处党员、干部、社会公众人物违法生育行为，查处各乡镇、各个部门单位对本单位违法生育查处不及时、处理不到位、纵容包庇袒护、索拿卡要等行为，查处人口计生工作中的弄虚作假行为和违法违纪行为。效能监察室专人、专岗、专责， 24 小时接收举报，督促相关单位 7 个工作日内查处和回复计划生育举报件。对投诉事项调查核实后，视情况采取通报批评、诫免谈话、党纪、政纪处分、移送司法机关等处理方式，同时把承办工作情况纳入人口计生工作年度目标管理考核内容。 在考核上进行了改革，由重考核工作结果改为重考11 / 19 核工作 过程、工作力度和求真务实情况。如对全县各乡镇计划生育行政执法质量进行定期考评，主要考评制定的文件、合同、协议、章程是否合法和备案；考评生育、奖励、处罚政策是否公开，办事程序、办事结果、评议情况、监督电话是否公开；考评行政执法证持证上岗、亮证执法情况；考评社会抚养费征收案件质量及征收到位率；考评人口计生行政机关及其工作人员是否有违法行政行为、失职行为，是否追究过错责任。特别是对乡镇瞒、漏报出生人口、社会抚养费案件不及时移送法院强制执行、社会抚养费不及时上缴国库等行为在绩效考核中实行倒扣分。 三、破解社会 抚养费征收难题的初步成效 2008 年以来， 依靠法制手段，规范征收行为，推进信息管理，形成了公开、透明、高效的社会抚养费阳光征收体制，破解社会抚养费征收难题取得了初步成效，违法生育得到有效遏制，求真务实的理念得到强化，经常性工作、村为主得到有效落实，基层基础工作不断夯实，优质服务有效推进，工作亮点多角度显现，人口计生工作水平得到了整体提升。 社会抚养费征收到位率大幅提高，违法生育有效遏制 执行局严格依法采取向被执行人告知执行风险、限制高消费、建立被执行人财产申报制度、案外人举报奖励制度、中止和恢复 执行等宽严相济的法制措施，提高了案件执行质12 / 19 量和效率。对移送的社会影响大、群众意见大的典型案件严格依法强制执行，对有履行能力、抗征拒缴的违法生育对象实行司法拘留，有力地整治了生育秩序。资福乡江凯、周小红夫妇，应缴纳社会抚养费 13492 元，立案后，多次上门都以 “ 家庭经济困难 ” 为由拒绝缴纳社会抚养费，执行局在对其银行存款进行查封时，因无存款而未果， 2009 年 4 月，法院组织集中执行，执行人员将江凯带到资福乡政府后，认真耐心细致做法律政策教育和思想工作，告知违反法律拒不执行、抗拒执行的法律后果，江凯再三考虑后主动提出 回家拿钱，在二楼草垛里拿出一叠钱，交清了所欠的社会抚养费。历经铺镇廖来三、陈立红夫妇，应缴纳社会抚养费 77652 元，立案后，因该夫妇一直外出，无法联系，后查实在东莞办厂，执行人员赶往广东，但该夫妇拒绝缴费，因不能确定其存款所在的银行，只能一家银行一家银行的查，最终在广东省东莞市商业银行发现陈立红的帐户余额有 10 多万元，随即将应执案款如数扣划。玉谭镇童新河、杨思良夫妇，应缴纳社会抚养费 37042 元，该案于 2006 年 2 月 14 日立案，童新河系残疾人， 2006 年 12 月，因被执行人确无财产可供执行，只好中止执行。后人 口计生部门了解到童新河近几年经济状况有了很大的改善，申请恢复执行。执行人员多次上门做工作，童新河均以其为残疾人为由拒绝缴付。 2016 年 8 月 3 日，通过对其银行帐户余额的查询，发现童新河有几十万元的存13 / 19 款，遂将应执案款如数扣划征缴到位。在非诉行政案件执行的推动和影响下，全县社会抚养费征收入库金额逐年提高，从 2006 年的 743 万元提高到了 2016 年的 3363 万元，同时，被征收人自觉履行率大幅提高 ，从 006 年的 高到了2016 年的 两年来，全县未发生一起抗法事件和行政违法举报。全县违法生育人数逐 年下降， 2008 年比 2007 年减少违法生育 274 人， 2009 年比 2008 年减少 593 人， 2016年比 2009 年减少 213 人。 2016 年全县计划生育率为 比 2008 年提高了 百分点。 推进阳光征管，提高了政府的公信度和群众满意率 征管系统运行以来，充分发挥了网络管理、网上公开、网络监督、网络咨询的功能，促进了社会抚养费征收的公正、公平、公开。实践证明，使用征管系统后，出生底子更清楚、各项数据更加真实、各级责任更加明确、执法行为更加规范、执法手段更加有力、群众举报更加便捷，减轻了基层人员的工作强度，提高了征管工作效率和水平，特别是改变了社会抚养费征收情况不透明的状况，给政府一个清白，还群众一个明白，消除了一些不必要的误解和矛盾，方便群众进行监督，实现了社会抚养费征收工作规范化、信息化、透明化，达到了阳光征费、阳光执法、阳光监督、公正公平的目的。执行局成立以来，由于严格依程序执法，深入开展文明执法，广泛倾听群众意见，耐心细致说服教育，操作规范、公正、14 / 19 透明，执行案件 2247 件，司法拘留 352 人次，涉及当事人4000 余人，无一被征对象因不服法院执行而上访，无一案件执行被围攻受阻。现在，人口计生部门 在群众心中的公信度和满意率得到了大幅提升。 规范主体行为，明显提高了队伍素质 通过健全制度、出台文件规范人口计生行政执法主体行为，明确工作职责和工作要求，严格奖惩办法，不断加强对执法队伍的培训。同时，通过效能监察、群众监督等各种监管机制，使人口计生执法人员刻苦学习业务，努力掌握操作程序，做到自觉依法按程序行政和执法。再加上人口计生执法人员经常与法院联合执法，大大促进了人口计生执法人员执法水平的提高。现 的执法队伍素质得到明显提高，社会抚养费征收工作基本上做到了案件定性准确、标准合理、案卷规范、 程序合法。近两年来，全县未发生任何违法行政举报和案件。 四、几点思考 社会抚养费征收难是我省乃至全国都存在的普遍问题，是人口计生工作的难点。 成立执行局、开发征管系统等做法科学可行，是基层在破解社会抚养费难题过程中勇于创新、大胆实践的结果。实践证明，效果明显，应予肯定、鼓励和支持，值得借鉴和推介。我们认为， 破解征收难题卓有成效主要得益于以下几个方面： 15 / 19 委、县政府高度重视人口计生工作，为破解难题提供了强有力的保障措施。加强制度建设，以县委县政府的名义出台了一系列规范性 文件。在队伍建设、综合治理、完善考核、落实保障等方面采取一系列措施，如协调法院、编制、组织部门，成立人口计生非诉案件执行局，着力解决社会抚养费征收难的问题；协调纪委、监察局设立人口计生效能监察室，专门负责查处人口计生部门的违法行政行为和违法生育行为等。因此，能有效破解难题，使人口计生工作从逆境中崛起，不断提升人口计生工作整体水平，除计生参谋得力和部门密切协作外，县委县政府高度重视是关键。 社会抚养费征收队伍有三个层面：群众中的违法生育人员社会抚养费由县人口计生局委托乡镇征收 ，每个乡镇均成立了执法队伍，县人口计生局定期对征收情况进行督查指导，发现问题，及时督促整改；国家公职人员和社会公众人物违法生育人员社会抚养费由县人口计生局直接征收，县人口计生局成立了执法大队；县、乡两级社会抚养费征收决定书生效后三个月以上九个月以内、征收到位率未达 50%的案件，则无条件移送执行局进行强制征收。这三支队伍相对稳定，互为补充，特别是执行局这一个常设机构正常运转后，全县社会抚养费征收工作运作实现了常态化。 在加强机构队伍的组织建设的同时，更加注16 / 19 重对队伍的规范管理和素质培训教育，这是事业成功的保障。 开发应用用征管系统来对全县的社会抚养费征收进行科学管理，充分发挥了网络管理、网络监督、网络咨询的功能，促进了社会抚养费征收的公正、公平、公开，因此，创新科学管理方法，为破解难题奠定了坚实的基础。 在社会抚养费征收管理工作中着力改革创新综合治理模式、管理手段和理念，如执行局的成立，起到了维护基本国策、体现法律威严、淳化婚育新风、教育人民群众的效果；征管系统的应用，达到了阳光征费、阳光监督、公正公平的目的；在考核上由重工作结果改为重工作过程、工作力度 和求真务实，并把社会抚养费征收情况纳入县绩效监察范围等等。这些模式、手段和理念的创新是有效破解难题，提高人口和计划生育工作整体水平的强大动力。 当然， 的实践，目前还处于探索阶段，有些做法需要继续实践和不断完善，在实践工作中不断改进和提高。 目前， 每年征收入库的社会抚养费是一笔不小数目，如何在依法征收到位，管理使用得当是一个势必规范的问题。湖南省社会抚养费征收和终止妊娠保证金收取退还17 / 19 管理实施办法规定社会抚养费主要用于计划生育利益导向和弥补社 会抚养费征收成本费用，其中用于利益导向的资金不得低于征收总额的 65%。但 实行非诉行政案件执行局征缴社会抚养费，其征收成本相对较高，目前的做法是通过执行局征收的，分别各 50%拨付给执行局和乡镇人民政府。如果按照省里 65%用于利益导向就很难落实，且也无法落实。另外，明确将社会抚养费主要用于利益导向，同时也应该明确不能抵扣政府对计划生育利益导向的专项投入。因为，就全省而言，县市、乡镇之间这笔收入存在极大的不平衡，工作水平高的地方，社会抚养费相对较少，工作水平低的地方则相对较多，基数不一样，比例相同，且社会抚 养费的多少是一个不确定的、且